臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01344號原 告 欣湖天然氣股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○律師
丁○○律師（兼送達代收人）被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月3日府訴字第09225384400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第 27 條第 1 項規定，於民國（下同）89 年 11 月 1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及臺北市道路設置設施物收費基準表（下稱收費基準表）。本件原告依上開收費辦法第 9 條規定，以 90 年 8 月 23 日申報相關道路設置設施物資料後，經被告所屬養護工程處以
90 年 10 月 25 日北市工養權字第 9064884500 號函通知原告略以：「．．．說明．．．關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第 9 條規定自施行日起 2 年內免收使用費，即自 91 年 11 月起計收。．．．」嗣被告於上開收費辦法施行滿 2 年後，依該辦法第 5 條及第 9 條規定，以 91 年 11 月 7 日北市工養字第 09140048000 號函請原告繳納使用費略以：「．．
．說明．．．本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至 91 年 12 月 31 日止計需新臺幣 375,967元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣 304,532 元整，屬中華民國部分為新臺幣 69,931 元整，屬臺北縣部分為新臺幣 1,5
04 元整。．．．請貴公司於本（91）年 11 月 24日前向臺北銀行或其所屬各分行．．．及臺灣銀行或其所屬各分行．．．繳納．．．」原告不服，於 91 年 12 月6 日向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以 92 年 6 月 6 日府訴字第 09203574100 號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由被告於收受決定書之次日起 60 日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告對駁回部分仍不服，提起行政訴訟，案經本院
92 年度訴字第 4250 號裁定駁回。嗣被告以92 年 3 月 1
0 日北市工養字第 09240007700 號函請原告繳納已申報道路設施物 92 年度應繳納使用費，復以 92 年8 月 18 日北市工養字第 09240028200 號函通知原告等道路設施物所有人略以：「．．．說明：查規費法 91 年 12 月11日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第 20 條規定辦理，並追溯至規費法生效日 91 年 12 月 13 日起執行。．．．」惟原告迄未繳納 92 年度應繳納之使用費，計新臺幣（下同）1,979,231 元；被告乃以 92 年 9 月 19日北市工養字第 0924003505 號函通知原告略以：「．．．說明本案貴公司應繳道路設施物使用費，已逾期 30 日以上部分，爰依規費法第 20 條規定徵收百分之 15 滯納金．．．本案並應繳納之使用費及滯納金，貴公司如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第 20 條規定移送強制執行，並自繳納期限屆滿之次日起，至貴公司繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之。」原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件原告已繳納 92 年之使用費 1,979,231元亦不再爭執（已確定），其爭執點僅在於被告對其遲交
92 年使用費之滯納金 296,884 元之計算方式，是否不得採用規費法第20條之規定？㈠原告主張：
⒈「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，應屬無效：
⑴基於法律保留原則，有關人民之自由、財產等基本權利
，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，若有授權行政機關訂定行政命令之必要時，則應符合比例原則、授權明確性原則等基本原則，按所謂徵收道路設置設施物使用費應屬對人民財產權之不利負擔，原應以法律訂之，依行政程序法第158條第1項第2款規定，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，該法規命令即屬無效。
⑵查「臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表」第1條
規定其係依「臺北市市有財產自治條例」第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項等而訂定，惟地方制度法第18條第10款、第27條第1項等均未有道路管理機關得收取道路設置設施物使用費之規定，至於「臺北市市有財產管理自治條例」第66條規定則規定：「利用公有土地、道路或建物建置…瓦斯管…，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並無授權臺北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令之文字（例如「其收費基準由管理機關訂定之」），為確保人民之權益，行政機關實不得恣意訂定行政命令徵收使用費。
⑶況且行政院經濟建設委員會曾於今年4月間邀集行政院
秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、臺北市政府、高雄市政府等單位研商，認為臺北市政府依「臺北市市有財產自治條例」第66條，訂定「臺北市道路設置設施物收費辦法」，法律尚無明確授權，臺北市政府應從法律面補強，並請財政部等相關部會儘速完成「規費法」之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，益證前開收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
⒉「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反授權明確性原則、信賴利益保護原則及禁止溯及既往原則，應屬無效：
⑴「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反法律保留原則與授權明確性原則：
①依憲法第19條、第22條、第23條等規定，人民之自由
、財產等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，是為法律保留原則，故除法律有限制人民權利或要求人民繳納稅捐外，行政機關不得逕行限制人民之權利或要求人民繳納無法律依據之稅捐或規費。且行政程序法第150條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院大法官會議各號解釋，其應符合三項基本要件：首先，其授權應有明確之目的、範圍及內容；其次，法律僅作概括授權時，除不得逾越母法外，其僅得就與母法有關之細節性及技術性事項加以規範；且授權命令之內容應符合比例原則。尤其「裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果」，與人民權利有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，否則即與憲法保障人民財產權之原則相背，應屬無效。
②自「臺北市道路設置設施物收費辦法」第1條規定以
觀，其授權之依據為臺北市市有財產管理規則（現更名為「臺北市市有財產管理自治條例」）第66條規定，惟該條係規定：「利用公有土地、道路或建物建置…瓦斯管…，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並未授權臺北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令，臺北市政府所制訂之前開收費辦法，欠缺法律之授權，應屬無效。
③退萬步言，縱謂臺北市市有財產管理自治條例第66條
有授權臺北市政府得訂定所謂收費辦法者，則臺北市政府所訂定之收費辦法亦應符合前述授權命令之合法性要件，尤其該自治條例並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院大法官第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，該收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。
④尤有進者，法律就徵收稅捐以及裁罰性行政處分所為
之授權，雖非憲法所不許，惟因與人民之權利義務有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，倘若母法並未就徵收稅捐之內容、範圍或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（大法官解釋第313號、第345號、第394號、第402號等參照）。然該收費辦法第10條竟規定：「本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第一項規定…，自施行日起二年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」第11條第1項則規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」此等加倍收取使用費、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等規定，均屬對於人民之裁罰性行政處分，姑不論該加倍收取使用費未區分違規程度而有違背比例原則之嫌，依前開大法官解釋意旨，此等裁罰性行政處分，並未有法律之授權，基於憲法保障人民財產權基本原則，該收費辦法應屬無效。
⑵本件「臺北市道路設置設施物收費辦法」規定，違反禁
止溯及既往原則與信賴保護原則：原告於被告作成本件處分前，曾多次嘗試與其溝通，請其檢討該辦法之適法性，詎被告執意依前開收費辦法收費；惟按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。查本件收費辦法中明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告等所從事者為公用煤氣事業，而當初煤氣費率之訂定並未包含道路使用費之成本，臺北市政府收取該辦法施行前以設置管線之使用費，實有背於禁止溯及既往原則；且原告等當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或臺北市政府均未要求原告等繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依行政程序法第93條規定，實無能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告等合法取得經營煤氣事業之執照，依法應受保障，如今臺北市政府徵收不合理之道路使用費，造成原告等無法負荷之沈重負擔，嚴重危及原告等之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，該處分應予撤銷，以符法制。
⒊本件收費處分所依據之「臺北市道路設置設施物收費辦法」辦法有關徵收規費之收費基準抵觸規費法，應屬無效：
⑴按中央法規標準法第11條規定：「法律不得抵觸憲法，
命令不得抵觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得抵觸上級機關之命令。」是為法令之位階，行政程序法第158條第1項第1款亦規定，法規命令抵觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。而行政程序法第111條則規定行政處分如有重大明顯之瑕疵者，亦屬無效。因此，如「臺北市道路設置設施物收費辦法」有因抵觸法律而無效之情形，本件收費處分之適法性即有嚴重之瑕疵。⑵按規費法業經總統於91年12月11日公布施行，其第2條
第1項明文規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」因此，按本件道路使用費應屬規費法第6條及第8條之規定，其性質應屬「使用規費」，而規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之，…二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」惟查本件道路使用費之收費基準係依前開「臺北市道路設置設施物收費辦法」所附之收費基準表所訂，自該基準表規定可知其就管線設施物的使用費係依當年度道路公告地價年息5％乘以投影面積（平方公尺）再乘以所謂使用係數而得，然所謂使用係數是如何計算，其基礎何在，實欠缺合理之基礎，而其以道路公告地價為基礎之一，更違背前開規費法第10條所定之收費原則，故本件前開收費辦法因抵觸規費法而應屬無效，本件收費處分之適法性顯有嚴重瑕疵。
⒋「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費
、強制拆除設施物等規定，與「規費法」相抵觸，亦違背授權明確性原則：
⑴如前述，本件收費處分欠缺法律之授權，更抵觸規費法
之規定，應予撤銷，而「臺北市道路設置設施物收費辦法」第11條第1項規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分，並得依法強制拆除設施物。」同法第10條規定亦同此意旨，此等所謂加倍收取、撤銷、廢止原核准處分及強制拆除設施物等，均以遲延繳納為前提，對人民權益影響甚巨，當屬裁罰性之行政處分，依歷年大法官解釋之意旨（例如釋字第313號、第345號、第394號及第402號等），必須嚴守「授權明確性原則」，查「臺北市市有財產管理自治條例」第66條或地方制度法等均未授權臺北市政府得訂定相關處罰規定，遑論對於處罰之要件、法律效果為明確之授權，均屬重大瑕疵，應為無效。且此等處罰規定之法律效果非常嚴重，相對於遲延繳納使用費對社會公益之影響，實有違背比例原則，臺北市政府利用嚴格行政手段，逼迫原告繳納使用費，實有濫用行政權之嫌。
⑵按規費法第2條第1項明文規定：「各級政府及所屬機關
、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」而同法第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第十六條第三項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」足供各級機關遵循，「臺北市道路設置設施物收費辦法」第10條、第11條等規定，顯因抵觸法律而無效。
⒌經濟部能源委員會已建議內政部研訂「市區道路條例」修正草案時，有關市區道路使用費部分予以免收：
⑴按原告等瓦斯業者均為重要民生公用事業，因本質上並
非以營利為本旨，因此各項費率有一定之計算標準，並且均在地方行政機關與立法機關之監督之下，臺北市政府制訂上開收費辦法要求原告支付系爭道路使用費，每年原告所將支付之使用費高達數千萬元，嚴重影響原告之獲利，而原告等為求生存，勢必將該等收費轉嫁於消費者，為避免此等類似間接加稅之負面效果，規費法第13條第3款乃規定，基於公共利益或特殊需要考量者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費；另外，立法院於92年6月3日三讀通過新修正之公路法第30條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」顯見臺北市政府執意徵收本件使用費，罔顧民生公共利益，實已欠缺合目的性之基礎。
⑵再者，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路
使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例」，依規費法明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，而經濟部能源委員會則建議基於前開規費法第13條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費，是亦足以認定被告在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許，本件收費處分，應予撤銷。
㈡被告主張：
⒈地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治
事項：... 十、關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。」，第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。... 」，第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」同條第4項規定：「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。
」。
臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5 月1日修正為自治條例）第1條第1項規定：「臺北市政府... 為統一管理市有財產，特制定本自治條例。
」，第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置...瓦斯管、電纜... 除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」財政收支劃分法第24條規定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」。規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。法院徵收規費有特別規定者，不適用本法之規定。」，第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府... 」，第4條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」，第8條第1款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：公有道路、設施、設備及場所。」，第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」，第13條規定：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。不合時宜或不具徵收效益之規費。基於公共利益或特殊需要考量。」，第16條第3項規定：「規費經核准分期繳納者，應自原繳納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依原繳納期限屆滿之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併徵收。」，第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第十六條第三項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」。
市區道路條例第23條規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之... 二、市區道路使用費...」。公路法第30條第2項本文規定：「使用公路用地設置管線或其它公共設施時... 公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準... 」。土地徵收條例第30 條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」。
臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」，第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」，第3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」，第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。
但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」，第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」。
內政部90年4月23日臺九十內營字第9083326號函，略以：
「... 說明二、... 甲說：該辦法係依臺北市議會決議辦理，經市府相關機關及管線單位開會協商，並組成收費基準委員會共同研定。查第一條之立法依據『臺北市市有財產管理規則』，依臺北市政府表示，為於『地方制度法』施行前經市議會審議通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬『地方制度法』第二十五條自治條例之位階，故本案基於自治條例之授權及地方制度法第十八條第十款自治事項所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義。... 說明三、... 本使用費之收入亦將依據有關法規納入預算，送交議會審議，准此，本案應可採甲說以自治規則訂之... 」。
⒉有關原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」欠缺法律之授權乙節：
⑴按本收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」
為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經台北市市議會審議通過之自治法規。又地方制度法施行後，第18條第2款明定直轄市財產之經營及處分為直轄市自治事項。又直轄市就其自治事項所制定之自治法規，經地方立法機關通過，由各該行政機關公布者，稱自治條例；並應報中央各該主管機關轉行政院備查，為地方制度法第25條及第26條第4項所明定。查「臺北市市有財產管理自治條例」係經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，並經臺北市政府於90年5月1日府法三字第9004009200號令公布，且依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院90年7月2日臺九十財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。
⑵至於收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政
建設委員會第4、5次會議決議辦理，經被告所屬養護工程處（下稱養工處）88年7月7日及7月29日先後邀請原告等管線機構協商，並於88年8月18日邀請台北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請台北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀台北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。本收費辦法（草案）經臺北市政府法規委員會89年8月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9月26日市政會議通過。收費辦法經臺北市政府市政會議通過後，以臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法訂定程序應符合地方制度法第27條第3項規定。
⑶因此，本收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度
法第18條第10款自治事項所訂之自治規則。再者，財政收支劃分法第24條明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費... 未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」，另依91年5月1日修正公布臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項規定：「利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，是以，本收費辦法之訂定係於規費法制定之前，且經臺北市議會審議通過，被告依收費辦法向原告收取使用臺北市○道路土地使用費，於法有據。原告主張收費辦法違反授權明確性原則無效部分，應係誤解。
⒊次查原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反授
權明確性原則、信賴利益保護原則及禁止溯及既往原則乙節：
⑴按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦
法。又臺北市市有財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路... 除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費... 」，原告所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質，其對道路事實上已造成下列損害，自應支付道路使用費：
①損害道路之穩定性：道路之穩定性以道路建置使用時
間越久，土壤沈陷量越趨穩定。故瓦斯天然氣設施物如管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，道路設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。
②損害道路空間之有效利用：瓦斯天然氣設施物，除影
響到市容之觀瞻外，更佔用道路使用空間；瓦斯天然氣管路及制氣閥之設置對道路有限的空間利用實有影響，故其設施物設置於道路，除損害道路空間的有效利用外，且對道路交通的流暢影響更鉅。
③綜上所述，原告所有設施物實際上對道路原有效用：
如道路之穩定性、交通之流暢及空間之利用等均有顯著之影響，且被告所屬養護工程處為執行道路修築、改善、養護挖掘等業務，每年均需編列龐大經費支應，又內政部修正之市區道路條例已於93年1月7日公布，其修正後第23條第1項第2款規定：市區道路修築、改善、養護之經費來源明列可由市區道路使用費籌措，使用費應向市區道路設置管線或設施者收取。益證使用者付費，乃時勢所趨，更符合報償原則。
⑵又查本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人
應於本收費辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行起2年內免收使用費，是其係規定向將來收費，並無溯及收費；且該規定訂有2年之過渡規定，於過渡期間內，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，故被告依收費辦法收取使用費，並無違反信賴保護及禁止溯及既往原則。
⒋復查原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙節：
⑴按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，
係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，故原告主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。
⑵規費法第10條第1項第2款規定：業務主管機關訂定或調
整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。另查臺北市政府93年度編列與道路有關之預算如下：①道路興建成本：道路工程興建費用775,559,362元。②道路維護成本：道路維護費用560,102,423元。③道路管理成本：道路管理之人事費用560,102,423元，機械維護費用35,452,490元。④道路土地購置成本：土地徵收補償費1,695,664,000元。依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，公有道路土地購置之成本，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，此為土地之長期成本。
⑶本案道路設施物使用費收費基準之訂定考量之購置成本
以土地公告現值計算乃土地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及台北市市有土地之出租租金情形，約年息百分之五至十，訂定收費基準之計價金額（Ｐ），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。
⑷又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係屬附屬
設施，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數0.05。
⑸綜上所述，本案收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均
已考量道路購買、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神。
⒌再查原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加
倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節：
⑴查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆
除原告所有設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及行政法院52年度判字第269號判例判決即明。
⑵另規費法於91年12月11日公布施行後，關於收費辦法第
11條規定，設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」，而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵15％滯納金，並自滯納期限屆滿之日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費之罰則顯然高於規費法之規定；又查使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告依法律優先原則，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，業經專案簽准依規費法第20條規定辦理，被告並以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人。惟原告迄未繳納92年度既設道路設施物市有使用費（1,979,231元），從而，被告以92年9月19日北市工養字第0924003505號函通知原告應繳道路設施物使用費已逾期30日以上部分，依規費法第20條規定徵收15％滯納金，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，並無不合。⒍末查原告主張經濟部能源委員會建議內政部修訂市區道路
條例，基於規費法第13條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費乙節，按規費法公布施行後，原告所屬瓦斯管線是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例：
⑴92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關
得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，... 而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
⑵93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定：「市
區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：... 二、市區道路使用費」，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一...」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
⑶綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用
規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，依規費法第13條規定，列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，原告並無免徵請求權。⒎是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用台北市○○道
路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法繳納使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被告所為滯納金處分，於法並無不合，敬請維持。綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告已於93年12月16日繳納本件92年度使用費1,979,23
1 元，訴訟中僅對92年有關使用費滯納金296,884元之計算方式爭執，業據其在本院準備程序及言詞辯論中陳明，並記明筆錄在卷，是本件之爭執重點在「原告92年有關使用費滯納金296,884元之計算式」是否合法，合先敘明。
二、按地方制度法第 18 條第 10 款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。」，同法第 25 條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，同法第
27 條第 1 項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」，同法第 30 條第 2 項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」、同條第 4 項規定：「第 1 項及第 2 項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」又臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則 90 年 5 月 1 日修正為自治條例）第 1 條第 1 項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」，同法第 66 條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」
三、次按財政收支劃分法第 24 條規定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」，又規費法第 2 條第 1 項規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。法院徵收規費有特別規定者，不適用本法之規定。」，同法第 3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府．．．」，同法第 4 條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第 7 條及第 8 條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」，同法第
8 條第 1 款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：公有道路、設施、設備及場所。」，同法第 10 條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」，同法第
13 條規定：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。不合時宜或不具徵收效益之規費。基於公共利益或特殊需要考量。」，同法第 16 條第 3 項規定：「規費經核准分期繳納者，應自原繳納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依原繳納期限屆滿之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併徵收。」，同法第 20 條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之 1 滯納金；逾 30 日仍未繳納者，除徵收百分之 15 滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第 16 條第 3 項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」
四、末按臺北市道路設置設施物收費辦法第 1 條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第 66 條、地方制度法第18條第 10 款及第 27 條第 1 項規定訂定之。」，同辦法第
2 條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」，同辦法第 3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」，同辦法第 5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，同辦法第 7 條第 1 項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之 5 金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」，同辦法第 9 條第 1 項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後 6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起 2 年內免收使用費。」
五、查被告以 92 年 3 月 10 日北市工養字第 09240007700號函請原告繳納已申報道路設施物 92 年度應繳納使用費，復以 92 年 8 月 18 日北市工養字第 09240028200 號函通知原告等道路設施物所有人略以：「．．．說明：查規費法
91 年 12 月 11 日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第 11 條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第 20 條規定辦理，並追溯至規費法生效日 91 年 12月 13日起執行。．．．」惟原告因未在指定期限內繳納92 年度應繳納之使用費，計 1,979,231 元，被告乃以92 年 9 月
19 日北市工養字第 0924003505 號函通知原告略以：「．．．說明．．．本案貴公司應繳道路設施物使用費，已逾期 30 日以上部分，爰依規費法第 20 條規定徵收百分之 1
5 滯納金．．．本案並應繳納之使用費及滯納金，貴公司如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第 20 條規定移送強制執行，並自繳納期限屆滿之次日起，至貴公司繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之。」被告上開催告函於 9
2 年 9 月 23 日送達，原告不服，於 92年 10 月 22 日向臺北市政府提起訴願，經訴願決定駁回，而提起本件訴訟爭執有關 92 年使用費滯納金之計算方式之事實，分別有被告
92 年 3 月 10 日北市工養字第 09240007700 號函（附訴願卷證 8）、92年 8 月 18 日北市工養字第 09240028200號函（附訴願卷證 19）及92 年 9 月 19 日北市工養字第0924003505號函（附訴願卷證1），影本各附訴願卷足稽，堪信為真實。兩造爭執者在於被告對原告遲延繳納92年之使用費1,979,231元，而依規費法第20條規定計徵滯納金是否合法？經查：
㈠臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原
則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第 66 條、地方制度法第 18 條第10款
及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及臺北市道路設置設施物收費基準表。
而規費法第 2 條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」是知被告徵收本件原告使用費之法源基礎俱為上開法律及法規。
㈡原告訴稱被告不得適用規費法第 20 條規定計算本件滯納
金，其理由在於主張被告未依規費法法第10條規定進行適用規費法之公告程序，與法未合，自不得適用等語。惟按規費法第10條係規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：
行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。
」足知規費法第10條，乃係有關「訂定或調整收費基準」之規定，尚非屬同法第20條「滯納金計算」之規範，自無所謂依規費法第10條「公告」之問題。原告前開訴稱容有誤解法令情事，尚屬無足採信。
㈢按被告制訂之臺北市道路設置設施物收費辦法，於其收費
基準發布（89 年 11 月 1 日）施行，係於規費法公布（
9 1 年 12 月 11 日）施行前所訂定，而收費辦法第 11條規定，對於設施物所有人未依期限繳納使用費者，本規定管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」，對於遲延繳納使用費之滯納金計算，顯較規費法第 20 條之規定嚴苛（各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵
1 5 ％滯納金，並自滯納期限屆滿之日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收）。足知收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費之罰則顯然高於規費法之規定；而使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告遂依「法律優先原則」，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，經專案簽准依規費法第20條規定辦理，以符法制，自無不合。原告認為被告原訂定之收費辦法抵觸規費法而不得適用等語，於法無據，未能憑採。是故，被告以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告（即道路設施物所有人），惟原告因未繳納92年度既設道路設施物市有使用費（1,979,231元），經被告以92年9月19日北市工養字第0924003505號函通知，應繳道路設施物使用費已逾期30日以上部分，依規費法第20條規定徵收15％滯納金，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，核屬於法有據，且係採有利原告之計算方式，自無不合。
六、綜上，原告所訴非有理由，委無足採，從而被告引據首揭規定就其92 年有關使用費滯納金 296,884 元之計算，不再依臺北市道路設置設施物收費辦法第 11 條規定計算，改依有利於原告之計算之規費法第 20 條規定辦理，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 蔡 逸 萱