臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01345號原 告 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳威駿 律師(兼送達代收人)
鄭惠蓉 律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 丙○○
丁○○乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月4日府訴字第09304130500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北市政府於民國（下同）89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及臺北市道路設置設施物收費基準表。收費辦法第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關，申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」，原告遂依上開規定申報相關道路設置設施物資料，經被告所屬養護工程處通知原告略以：「說明：‧‧‧二、關於 貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收。」。嗣被告於上開收費辦法施行滿2年後，依該辦法第5條及第9條規定，以91年11月7日北市工養字第09140047900號函請原告繳納使用費略以：「說明：‧‧‧
二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新臺幣貳拾捌萬參仟陸佰伍拾壹元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣貳拾貳萬玖仟柒佰伍拾柒元整，屬中華民國部分為新臺幣伍萬貳仟柒佰伍拾玖元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹仟壹佰參拾伍元整。三‧‧‧請 貴公司於本（91）年11月24日前向臺北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。‧‧‧」原告不服，提起訴願，經臺北市政府以92年6月5日府訴字第09203574800號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告對駁回部分仍不服，提起行政訴訟，該部分現於最高行政法院訴訟繫屬中。嗣被告以92年3月11日北市工養字第09240008500號函請原告繳納已申報道路設施物92年度應繳納使用費及路證編號00000000號等2件新設設施物使用費（所有權屬臺北市部分共計新臺幣【下同】1,421,627元），復以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人略以：「‧‧‧說明：一、查規費法91年12月11日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行。‧‧‧」惟原告迄未繳納91年11月至12月份（229,757元）及92年度（1,421,627元）應繳納使用費；被告乃以92年9月19日北市工養字第00000000000函（下稱原處分）通知原告略以：「‧‧‧說明‧‧‧二、本案 貴公司應繳道路設施物使用費，已逾期30日以上部分，爰依規費法第20條規定徵收15﹪滯納金（91年及92年度分別為34,463 元及213,244元）‧‧‧三、本案應繳納之使用費及滯納金， 貴公司如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20 條規定移送強制執行，並自繳納期限屆滿之次日起，至貴公司繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之。」，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈收費辦法因欠缺法律之授權，應屬無效：①基於法律保留
原則，有關人民之自由、財產等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，若有授權行政機關訂定行政命令之必要時，則應符合比例原則、授權明確性原則等基本原則，按所謂徵收道路設置設施物使用費應屬對人民財產權之不利負擔，原應以法律訂之，依行政程序法第158條第1項第2款規定，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，該法規命令即屬無效。②收費辦法及基準表第1條規定其係依臺北市市有財產管理規則（現更名為臺北市市有財產管理自治條例【下稱財產管理自治條例】）第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項等而訂定，惟地方制度法第18條第10款、第27條第1項等均未有道路管理機關得收取道路設置設施物使用費之規定，至於財產管理自治條例第66條則規定：「利用公有土地、道路或建物建置‧‧‧瓦斯管‧‧‧，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並無授權臺北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令之文字（例如「其收費基準由管理機關訂定之」），為確保人民之權益，行政機關實不得恣意訂定行政命令徵收使用費。③況且行政院經濟建設委員會曾於今年4月間邀集行政院秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、臺北市政府、高雄市政府等單位研商，認為臺北市政府依財產管理自治條例第66條，訂定收費辦法，法律尚無明確授權，臺北市政府應從法律面補強，並請財政部等相關部會儘速完成「規費法」之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，益證前開收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
⒉收費辦法違反授權明確性原則、信賴利益保護原則及禁止
溯及既往原則，應屬無效：①收費辦法違反授權明確性原則：退萬步言，縱謂財產管理自治條例第66條有授權臺北市政府得訂定所謂收費辦法者，則臺北市政府所訂定之收費辦法亦應符合授權命令之合法性要件，尤其該財產管理自治條例並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院釋字第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，該收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。尤有進者，法律就徵收稅捐以及裁罰性行政處分所為之授權，雖非憲法所不許，惟因與人民之權利義務有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，倘若母法並未就徵收稅捐之內容、範圍或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313號、第345號、第394號、第402號等參照）。然該收費辦法第10條竟規定：「本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第1項規定‧‧‧，自施行日起2年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」第11條第1項則規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」此等加倍收取使用費、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等規定，均屬對於人民之裁罰性行政處分，姑不論該加倍收取使用費未區分違規程度而有違背比例原則之嫌，依前開大法官會議解釋意旨，此等裁罰性行政處分，並未有法律之授權，基於憲法保障人民財產權基本原則，該收費辦法應屬無效。②收費辦法違反禁止溯及既往原則與信賴保護原則：原告於被告作成本件處分前，曾多次嘗試與其溝通，請其檢討該辦法之適法性，詎被告執意依前開收費辦法收費；惟按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。本件收費辦法中明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告所從事者為公用煤氣事業，而當初煤氣費率之訂定並未包含道路使用費之成本，臺北市政府收取該辦法施行前以設置管線之使用費，實有背於禁止溯及既往原則；且原告當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或臺北市政府均未要求原告繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依行政程序法第93條規定，實無能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告合法取得經營煤氣事業之執照，依法應受保障，如今臺北市政府徵收不合理之道路使用費，造成原告無法負荷之沈重負擔，嚴重危及原告之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，該處分應予撤銷，以符法制。
⒊本件收費處分所依據之收費辦法有關徵收規費之收費基準
牴觸規費法，應屬無效：①按中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」是為法令之位階，行政程序法第158條第1項第1款亦規定，法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。而行政程序法第111條則規定行政處分如有重大明顯之瑕疵者，亦屬無效。因此，如收費辦法有因牴觸法律而無效之情形，本件收費處分之適法性即有嚴重之瑕疵。②按規費法業經總統於91年12月11日公布施行，其第2條第1項明文規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」因此，按本件道路使用費應屬規費法第6條及第8條之規定，其性質應屬「使用規費」，而規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之，‧‧‧二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」惟查本件道路使用費之收費基準係依收費辦法所附之收費基準表所訂，自該基準表規定可知其就管線設施物的使用費係依當年度道路公告地價年息
5 ﹪乘以投影面積（平方公尺）再乘以所謂使用係數而得，然所謂使用係數是如何計算，其基礎何在，實欠缺合理之基礎，而其以道路公告地價為基礎之一，更違背前開規費法第10條所定之收費原則，故本件前開收費辦法因牴觸規費法而應屬無效，本件收費處分之適法性顯有嚴重瑕疵。
⒋地方制度法第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律
‧‧‧自治條例牴觸者，無效。」。收費辦法第11條第1項規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分，並得依法強制拆除設施物。」同法第10條規定亦同此意旨。惟按規費法第2條第1項明文規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」而同法第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵1﹪滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收15﹪滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」足供各級機關遵循，收費辦法第10條、第11條等規定，顯因牴觸法律而無效。
⒌按行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，
即以判決時之法令與事實，判斷處分是否合法。93年9年17日修正通過之收費辦法（下稱新收費辦法）未明定就滯納情形準用規費法第20條規定，依現行法令根本無處滯納金之法源連結依據，滯納金處分應撤銷。①新收費辦法第5條規定，使用人未於90年8月31日前向養工處申報設置者，除計收未申報期間之使用費，並依規費法第20條辦理。
另該辦法第6條規定，未經核准設置於道路之設施物，應就占用期間收取使用費，並依規費法第20條辦理。除此之外，新收費辦法並未就遲延滯納情形明定準用規費法第20條辦理，依「明示其一，排除其他」法理，立法者係有意將滯納情形排除適用規費法第20條規定；且參照新收費辦法第7條規定，修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收情事，應無息退還，適可推論新收費辦法有意排除同法第5條、第6條兩種類型以外之滯納金徵收。換言之，逾期繳納使用費依新辦法意旨根本不應加徵滯納金。②「法律與事實有所變更時，主管機關應依變更後之法律或事實處理；此項事實若發生於行政訴訟終結之前，法院自應加以審酌。」有改制前行政法院57年判字第95號判例、71年判字第1288號判決足稽。考量新收費辦法未規範延遲滯納類型，亦未明訂準用規費法第20條，依現時法令審酌滯納金處分確無法令依據。③參照89年度9月份第1次庭長法官聯席會議亦決議：「土地稅法第55條之2處以罰鍰之規定，依稅捐稽徵法第48條之3規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律。』查土地稅法第55條之2經修正刪除，刪除前依該法科處罰鍰尚未確定者，依上開說明，應適用最有利於當事人之法律予以免罰。」查本件徵收滯納金處分尚未確定，但此間已陸續通過規費法及新收費辦法，參諸前述，新收費辦法未規定本件滯納類型應加徵滯納金；且原收費辦法（按即89年11月1日通過之收費辦法）亦因規費法通過而就遲延繳納部份不再適用，故依上開說明，應適用最有利原告之法律，從而免徵滯納金（參照最高行政法院93年判字第1303號判決）。
⒍新收費辦法第1條、第5條、第7條適足證原收費辦法無法
源依據，違反法律保留原則。且依「實體從舊從優原則」及通說均應以新法規為標準判斷原處分合法性，應撤銷收取使用費處分，則滯納金處分亦應變更撤銷。①新收費辦法第1條規定：「臺北市‧‧‧特依規費法第8條第1款規定，訂定本辦法。」對照原收費辦法第1條規定：「本辦法依管理規則第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項規定之。」適可證收費辦法本應待規費法通過後，才有法源依據。且應依規費法所定之「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，方符法律保留原則。被告修改法源依據，正足以說明原辦法所稱依地方制度法第18條第10款等規定，乃屬無稽，實則無法源依據，故原收費辦法自始欠缺自治條例、相關法律（如規費法）之授權，至為顯然。②新收費辦法第5條規定：「本辦法施行前已設置於道路之設施物，其所有人未於90年8月31日前向養工處申報設置者，除計收未申報期間之使用費外，並依規費法第20條規定辦理。」同法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」首先，既然第7條認定修正前所收取之使用費乃「預收」，故為預先收取之性質，否則稱「收取」即可，而可反證該使用費之收取無法律依據，違反法律保留原則，原處分應撤銷。其次，由於第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的36﹪，明顯溢收64﹪，仍應無息退還，於本案則為撤銷原處分而依新收費基準收取使用費。③關於人民實體法上權利義務事項，即使新法通過在行為時之後，仍應依據最有利於人民之法令，此乃法律不溯及既往原則之例外。故本案既已通過最新之收費辦法，除可證明原處分違反法律保留原則，本應撤銷，更應於有規費法作為依據之本辦法通過後，方可收取道路使用費，以符法制。其次，行政法院審酌主要在判斷原處分是否違法，應依新法規為標準判斷原處分合法性，新法規既已於93年9月17日修正通過，於鈞院則應依新法規裁判，由於舊辦法乃非適法法源，原處分亦非合法處分，應予撤銷；同時一併變更撤銷滯納金處分。
⒎按原告係瓦斯業者，為重要民生公用事業，因本質上並非
以營利為本旨，因此各項費率有一定之計算標準，並且均在地方行政機關與立法機關之監督之下，臺北市政府制訂上開收費辦法要求原告支付系爭道路使用費，每年原告所將支付之使用費高達數千萬元，嚴重影響原告之獲利，而原告為求生存，勢必將該等收費轉嫁於消費者，為避免此等類似間接加稅之負面效果，規費法第13條第3款乃規定，基於公共利益或特殊需要考量者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費；另外，立法院於92年6月3日三讀通過新修正之公路法第30條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」顯見臺北市政府執意徵收本件使用費，罔顧民生公共利益，實已欠缺合目的性之基礎。再者，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例」，依規費法明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，而經濟部能源委員會則建議基於前開規費法第13條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費，是亦足以認定被告在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許，本件收費處分，應予撤銷。又①依據現行政府體制，全國的公路管理為「交通部」之職權，但市區道路部分則由「內政部」負責。前者主管的公路法第30條規定，「公路主管機關‧‧‧應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之維修、養護及管理」；後者主管的市區道路條例第23條則規定，「市區道路修築、改善、養護之經費，‧‧‧應向使用市區道路設置管線或設施者收取」，可見道路使用費的徵收係屬中央政府職權；且為避免地方政府漫天叫價，更須由行政院制定統一收費基準，以符公平原則。②內政部確於94年3月25日發布收費標準，參照收費標準總說明，「鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民營事業營運上產生諸多困擾，故市區道路條例第23條第2項規定，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。」、「準此，規費法為規費收取之基本法，市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關訂定收費標準。」顯見除規費法以外，尚須有針對市區道路使用規費之執行法規（在本件即為市區道路管理條例），並由中央管轄機關即內政部制訂收費標準後，方謂有完整之法源依據。③矧臺北市政府執意訂定收費辦法並收取使用費，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，不僅欠缺合目的性基礎；在內政部依市區道路條例訂定本收費標準前，根本係無法令依據，尤其收費辦法明訂94年1月1日起施行（收費標準第6條參照），益證在此之前臺北市政府無權收取。既然法律有變更致原處分與新法規不符，故鈞院實應以新法規為標準判斷原處分合法性，即參照現在之法令，於現在之狀態，原處分實應予撤銷，而滯納金處分更無所附麗。參照財政部72年6月2日台財稅第33851號函亦表示，若課稅事實發生溯及生效之變更，使本稅的稅捐債務消滅時，則其加徵之滯納金已無所附麗，應依稅捐稽徵法第49條規定，隨同本稅一併退還，亦即滯納金債務會因嗣候使用費債務消滅而歸於消滅（相同見解可參財政部70台財稅第31062號函）。
⒏行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人
民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」惟查被告既未以書面通知原告就加徵滯納金與否陳述意見，也從未舉行聽證，便單方片面作成總金額達24萬7千餘元之滯納金處分（事後也未給予當事人陳述意見之機會）。被告另稱依行政程序法第103條第5款，得不予原告陳述意見之機會云云。惟查：該條第5款規定係「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」但事實雖明確未必法律問題亦明確。尤其參照同法第105條第1項規定，相對人陳述意見包括事實上陳述與法律上陳述，若以事實明確即剝奪相對人之陳述意見機會，顯不合理。故雖行政處分所根據事實客觀上明白足以確認，但有法律上爭議者，仍應予相對人陳述意見（參李建良、林明鏘、周志宏著「行政程序法實用」，頁140）。尤其本件滯納金處分，係附麗於使用費處分，後者不僅法律上有爭議，更為滯納金處分之前提要件事實，且尚在行政爭訟中。此事實尚未明確，被告便逕作成加徵滯納金處分，不顧前提事實根本尚未客觀上明白足以確認，顯不符該條第5款規定。故被告稱不須給予陳述意見機會，顯然剝奪原告程序上應有權利，本件處分違反行政程序法第102條甚明，應予撤銷。
⒐原收取使用費處分，皆未記載倘逾時繳費則將依規費法第
20條規定加徵滯納金，未盡教示義務；原告更無法預見其不繳納將受滯納金之處罰，不具處罰之責任條件。①本件加徵滯納金處分，明確記載係依據規費法第20條規定辦理。惟查91年11月7日北市養工字第09140047900號函收取道路使用費處分，並未有若原告逾時繳納使用費則將依規費法加徵滯納金之記載（蓋處分作成時規費法尚未通過），原告根本無法預見其逾時繳納將受規費法第20條加徵滯納金之不利益。再查92年3月11日北市養工字第09240008500號函收取道路使用費處分，亦未有逾時繳納將依規費法加徵滯納金之記載，但此時規費法已於00年00月00日生效，被告仍未在收取使用費處分書上載明逾時將依規費法第20條加徵滯納金，原告受處分時根本無法預見。②且查行政執行法第31條第2項，就違反行為義務而連續處與怠金之案型，尚且規定於連續處以怠金前，仍應依同法第27條規定以書面限期履行，以達督促履行行為義務之規範目的；同理，逾時繳納而處以滯納金更應履行此一通知義務，否則未於原處分明示便逕處滯納金，不僅無法達到一開始就督促行為人繳納使用費之目的，僅在事後更加惡化行為人法律上地位，未具任何規範意義。③另依據改制前行政法院86年判字第1153號裁判，滯納金係針對原告違反作為義務所為之制裁，其性質為行為罰，而與漏稅罰之督促目的不同，處罰條件亦異，屬二不同之處罰態樣。前司法行政部58年7月4日台（五八）函民決字第4979號函，亦認為罰鍰乃泛指一切具有行政罰性質之制裁，不宜拘泥於罰鍰之名稱，稅法中所講之滯納金、滯報金、怠報金等均屬之，故滯納金性質上屬行政罰無疑（相同見解可參鄭邦琨著「稅法概論」，頁86；張邦昌著「稅捐稽徵法論」，頁139；莊義雄著「我國租稅處罰法析論」，頁200 以下）。④因此，就滯納金兼具行為罰性質論，本件處分更違行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」即行為人於原處分作成時根本無法預見其不繳納使用費將被依規費法第20條加徵滯納金，既不具預見可能性，自不符過失責任要件。尤其司法院釋字第275號解釋就行為罰採「推定過失」之見解，已因行政罰法通過而被揚棄，倘被告無法舉證證明原告符過失責任條件，且原告於原處分中確實不會預見將被依規費法第20條規定處滯納金（特別是91年度作成收取使用費處分時，規費法根本尚未通過），實不應處予滯納金之處罰（同見解參陳清秀著「稅法總論」，頁408）。
⒑本件滯納金處分所徵收金額相當高，從法律效果論已違反
比例原則。①本件加徵處分係依規費法第20條規定，就逾30日仍未繳納者，加徵15﹪滯納金。惟參酌德國之滯納金，依其租稅通則第240條，係每1個月加徵1%以迄於繳納，惟不滿1個月之期間，亦以1個月計。日本之滯納金（延滯稅），依其國稅通則法第60條第2項，亦不過年率14.6%（陳敏著「租稅法之附帶給付」，頁114）。對照前開規費法規定，僅1個月即加徵達15%，復又依郵政儲金業匯局之1年期定期存款利率，按日加計利息（規費法第20條第2項參照），累計利息十分可觀。現行郵政儲金業匯局之1年期定期存款利率約1.29%，前開規費法第20 條加徵金額，顯違「禁止過苛」原則，證諸學者結論：「滯納與逃漏終究不同，對付滯納，以利用強制方法敦促履行為已足。」（黃茂榮著，論稅捐之滯納金，收於「稅法總論」，頁615）②且查民營公用事業監督條例第7條規定：「民營公用事業，訂立或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」亦即原告向公眾收費，須市政府簽具意見，經臺北市議會通過，再轉呈經濟部核准，擬定一合理收費價格，根本不得任意調漲收費。惟被告不僅收取使用費，且另加徵巨額滯納金，導致營業成本提升，營業利益下降而致營運困難，又不調漲費率。原告實係勉力支付，滯納金之加徵顯然無法發生強制效果，以致違反個案之衡平，從而違背過苛之禁止原則，該加徵處分應予撤銷（同見解參黃茂榮著，論稅捐之滯納金，收於「稅法總論」，頁613）。⒒滯納金性質上屬行政罰，依據地方制度法第26條第3項規
定，就違反地方自治事項之行政義務而課予罰鍰者，最高以10萬元為限。前開滯納金收取處分顯然超過其上限規定，已屬違法應予撤銷。①被告首先作成91年11月7日北市養工字第09140047900號函收取道路使用費處分；其次係92年3月11日北市養工字第09240008500號函處分。而後作成本件原處分。前兩個收取使用費處分係根據原收費辦法，該辦法屬地方制度法第27條規定之自治規則，係直轄市法規之一種，核先敘明。②由於滯納金性質上屬行政罰，依據地方制度法第26條第3項規定，就違反地方自治事項之行政義務而處以罰鍰者，最高以10萬元為限。故本件原處分加徵滯納金處分，即係以原告違反前開收費辦法而作成，其中91年度11、12月使用費，加徵15%共計34,463元滯納金；92年度使用費，加徵15%共計213,244元滯納金。但不論分別抑或加總計算各該年度加徵之滯納金，均遠超過地方制度法第26條罰緩不應超過10萬元之規定，顯屬違法而應予撤銷。
⒓本件所附隨之91年度收取道路使用費，尚在最高行政法院
審理中，且參照相關法規亦有停止強制執行之規定，尚無督促履行的必要，故就91年度使用費，不應加徵滯納金。
①稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、怠報金、短估金及罰緩等，除本法另有規定外，準用本法有關稅捐之規定。」因此，「稅捐」成為與本條所提及之滯納金、利息、怠報金、短估金及罰緩等相對待之概念。縱然規費法通過後針對規費之訂定與收取別有規定，但就逾時繳納規費而加徵之「滯納金」，在概念與處理程序上應比照上開稅捐稽徵法等相關規定。②參照稅捐稽徵法第39條第2項規定，倘納稅義務人對課稅處分不服而提起訴願，依法應停止執行。此種停止執行，在解釋上可認為變更該尚未繳納稅款的原繳納期間 （發生遲延繳納效果），而不發生滯納。此時應於行政救濟決定後，稽徵機關另填發稅款繳納通知書，重新指定繳納期間，於有逾期繳納時，才發生滯納，而應課徵滯納金（陳清秀著「稅法總論」，頁407 ）。故本件滯納金加徵雖係附隨於使用費之收取，而非租稅債務之核課，但就滯納金加徵處分，不論概念、性質乃至處理程序，稅法規定皆有適用餘地，此所以有稅捐稽徵法第49條之規定。查原告針對91年度道路使用費，不僅提起訴願且訴願決定撤銷臺北縣及中華民國部分之使用費，目前更在最高行政法院審理中，姑且不論被告是否合法收取道路使用費（倘違法收取則原處分撤銷，更無滯納金加徵之問題），僅就行政救濟尚未確定而被告不得重新指定繳納期間前，便無所謂滯納情形，根本不應有滯納金之加徵。否則行政救濟程序長達數年，此段期間之展延係源於法院之審理權限，非可歸責於人民，其不利益不應由人民承受，根本不應加徵滯納金。③實則此亦為被告所認知，故其於91年度使用費行政爭訟於鈞院判決後（已提上訴，故尚未確定），才發函給原告表示，原處分合法性無疑義，故依行政訴訟法第116第1項規定，將依規費法第20條移送強制執行云云（93年10月13日北市養工字第09340026800號函）。亦係待鈞院判決後，被告才認其符合行政訴訟法第116條第1項不停止執行之要件，93年10月13日發函距本件原處分92年9月19日作成時，已逾1年餘，適證在此之前，被告尚未恣意執行原處分，如此更不應加徵滯納金，無端侵及原告財產權。④且依據行政程序法第7條揭示之比例原則，其中適當性原則，係採取之方法應有助於目的之達成。惟被告一昧對原告加徵滯納金，並無法促使法院盡速審理收取使用費處分是否合法，雙方須待救濟程序終結後始確定應繳納使用費，同時也才有滯納金加徵以督促繳納之問題。故在法院救濟期間內既然尚未確定應否繳納，加徵滯納金處分並無實益，除侵及原告財產權外，根本達不到催繳效果，不符「適當性原則」，違反行政程序法第7條規定應予撤銷。
⒔被告稱已於92年8月18日通知原告云云。退萬步言，縱認
被告得適用規費法第20條加徵滯納金，由於規費法係於00年00月00日生效，故91年度使用費之滯納金應從91年12月13日起算。尤其依照行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」倘被告執意適用規費法第20條，亦應自規費法生效後始有適用餘地，故滯納金之計算非被告所稱自91年11月起算，而應自91年12月13日後始有規費法第20條之適用。因此，至少要扣除依91年11月使用費所加徵的15%滯納金，91年度滯納金充其量僅原先徵收之一半即17,231元。
⒕被告末稱本件滯納金處分，並非違反行政法上義務之處罰
云云。但查：①滯納金係針對相對人違反行政義務所為之制裁，其性質為行為罰。所謂行政義務，係指國家為維持行政秩序，基於法律上規定，往往會課以人民一定之行政義務，若有不遵守者，即違背其應履行之行政義務，而有礙於行政秩序之維持。因此，對於違反行政義務者，即必須施以適當之處罰，加以糾正（參翁岳生編「行政法2000」，頁702）。②本件收費處分係依據原收費辦法而作成，該辦法即係臺北市政府堅稱為落實使用者付費、以提升路面品質而訂頒，為課予人民一定作為之行政義務。被告始終堅持原告有此行政義務，但為避免地方制度法第26條第3項規定，又反稱本件非屬違反行政法上義務之罰鍰，其立場前後矛盾。倘若非行政法上義務，則本件根本不具行政處分之單方法效性，自始無法執行，亦無拘束原告之法律效力，而僅屬觀念通知等類之事實行為，原告根本不會因違反而受有任何處罰，則本件滯納金處分更應撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治
事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」，第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」，第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」同條第4項規定：「第1項及第2項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」。財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則91年5月1日修正為自治條例）第1條第1項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。
」，第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．
．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」。財政收支劃分法第24條規定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」。規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校（下稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。法院徵收規費有特別規定者，不適用本法之規定。」，第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府．．．」，第4條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」，第8條第1款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：
一、公有道路、設施、設備及場所。」，第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」，第13條規定：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：一、為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。二、不合時宜或不具徵收效益之規費。三、基於公共利益或特殊需要考量。」，第16條第3項規定：「規費經核准分期繳納者，應自原繳納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依原繳納期限屆滿之日郵政儲金匯業局之年期定期存款利率，按日加計利息，一併徵收。」，第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵1﹪滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收15﹪滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」。市區道路條例第23條規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費．．．」。公路法第30條第2項規定：「使用公路用地設置管線或其它公共設施時．．．公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準．．．」。土地徵收條例第30 條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」。臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」，第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為臺北市政府工務局。」，第3條規定：「本辦法所稱道路，係指臺北市政府管理之公有道路。」，第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經臺北市政府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，第7條規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息5﹪金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」，第9條規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2 年內免收使用費。」。內政部90年4月23日台90內營字第9083326號函，略以：
「．．．說明二、．．．甲說：該辦法係依臺北市議會決議辦理，經市府相關機關及管線單位開會協商，並組成收費基準委員會共同研定。查第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，依臺北市政府表示，為於「地方制度法」施行前經市議會審議通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第25條自治條例之位階，故本案基於自治條例之授權及地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義。．．．說明三、．．．本使用費之收入亦將依據有關法規納入預算，送交議會審議，准此，本案應可採甲說以自治規則訂之．．．」。
⒉原告主張收費辦法欠缺法律之授權乙節，查直轄市財產之
經營及處分係屬直轄市自治事項，地方制度法第18條定有明文。準此，地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。另收費辦法係依臺北市議會決議辦理，經臺北市政府相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂，並分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。按收費辦法係依臺北市市有財產管理規則（已修正為財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定。又查本收費辦法授權之依據財產管理規則為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故本收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10 款自治事項所訂之自治規則。再者，財政收支劃分法第24條明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費．．．未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」，另依91年5月1日修正公布財產管理自治條例第66條第2項規定：「利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，是以，本收費辦法之訂定係於規費法制定之前，且經臺北市議會審議通過，被告依收費辦法向原告收取使用臺北市○道路土地使用費，於法有據。原告主張收費辦法欠缺法律授權無效部分，應係誤解。
⒊原告主張收費辦法違反授權明確性原則、信賴利益保護原
則及禁止溯及既往原則乙節，按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦法。又財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，原告所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質，其對道路事實上已造成下列損害，自應支付道路使用費。①損害道路之穩定性：道路之穩定性以道路建置使用時間越久，土壤沈陷量越趨穩定。故瓦斯天然氣設施物如管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，道路設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。②損害道路空間之有效利用：瓦斯天然氣設施物，除影響到市容之觀瞻外，更佔用道路使用空間；瓦斯天然氣管路及制氣閥之設置對道路有限的空間利用實有影響，故其設施物設置於道路，除損害道路空間的有效利用外，且對道路交通的流暢影響更鉅。綜上所述，原告所有設施物實際上對道路原有效用：如道路之穩定性、交通之流暢及空間之利用等均有顯著之影響，且被告所屬養護工程處為執行道路修築、改善、養護挖掘等業務，每年均需編列龐大經費支應，又內政部修正之市區道路條例已於93年1月7日公布，其修正後第23條第1項第2款規定：市區道路修築、改善、養護之經費來源明列可由市區道路使用費籌措，使用費應向市區道路設置管線或設施者收取。益證使用者付費，乃時勢所趨，更符合報償原則。又查收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本收費辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行起2年內免收使用費，是其係規定向將來收費，並無溯及收費；且該規定訂有2年之過渡規定，於過渡期間內，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，故被告依收費辦法收取使用費，並無違反信賴保護及禁止溯及既往原則。
⒋原告主張收費辦法有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙
節，按本收費辦法及其收費基準之訂定，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神，應無疑義。依第10條第1項第2款規定：業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：．．．二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。經查臺北市○○○○○道路使用費收費基準，其考量因素有公有道路土地購置之成本，係依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，又參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形約年息5﹪至10﹪，訂定計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5﹪為基準；另本收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使本收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，故本收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神亦符。
⒌原告主張收費辦法有關加倍收取使用費、強制拆除設施物
等規定，與規費法相牴觸乙節。①查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除原告所有設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及改制前行政法院52年度判字第269號判例即明。②另規費法於91年12月11日公布施行後，關於收費辦法第11條規定，設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」，而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵15﹪滯納金，並自滯納期限屆滿之日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費之罰則顯然高於規費法之規定；又查使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告依法律優先原則，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，業經專案簽准依規費法第20條規定辦理，被告並以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人。惟原告迄未繳納91年11月至12 月份229,757元及92年度1,421,627元應繳道路設施物使用費，從而，被告以原處分通知原告應繳道路設施物使用費已逾期30日以上部分，依規費法第20條規定徵收15﹪滯納金，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，並無不合。
⒍原告主張經濟部能源委員會建議內政部修訂市區道路條例
，基於規費法第13條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費乙節。查92年7月2日修正公布之公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。又93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」。綜觀，公路法與市區道路條例仍認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。
⒎原告主張修正前後之收費辦法均未明定處滯納金規定乙節
，查臺北市政府89年11月1日發布之收費辦法，對於逾期繳納使用費者，依收費辦法第11條規定得「加倍收取」，惟91年12月13日規費法公布後，對於逾期繳納規費者，依規費法第20條規定僅按滯納數額加徵15％滯納金，故被告專案簽准依法律優先原則，優先適用規費法規定，依規費法第20條規定作成滯納金處分。又原告主張依臺北市政府93年9月17日修正後收費辦法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」規定，推論新收費辦法意旨根本不應加徵滯納金乙節，查道路使用費係按年計收，新收費辦法第7條所稱「預收」係指本（93）年已先預收之年使用費，而收費辦法「修正」施行（00年0月00日生效）後，93年度使用費倘因計費係數等修正而有溢收之情事，應無息退還之。又新收費辦法係依規費法規定訂定，本案滯納金所附麗之使用費係屬規費法第8條第1款使用規費範疇，依規費法第
2 條規定：「各級政府及所屬機關、學校（下稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，有關規費徵收之相關程序，被告逕依規費法規定辦理並無疑義，原告主張新收費辦法未明定遲延繳納情形準用規費法第20條規定，而推論其意旨不應加徵滯納金，顯屬誤解。
⒏原告主張因新收費辦法發布，而證收費辦法無法源依據，
且依「實體從舊從優原則」及通說均應以新法規為標準判斷原處分合法性乙節：①查本案收費辦法係規費法公布（91年12月13日）前發布（89年11月1日），其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，且原告91年11至12月既設使用費以同一訴訟理由所提行政訴訟案，亦經鈞院92年度訴字第3443號判決：「原告之訴駁回。」。規費法公布後，有關規費之徵收臺北市政府配合於93年9月17日修正收費辦法，原告因而主張原收費辦法無法源依據應不足採信。②原告復依「實體從舊從優原則」，主張收費辦法及收費基準已修正發布，原使用費處分應依新收費辦法予以撤銷，本案滯納金亦應變更撤銷乙節，按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」，又改制前行政法院62年判字第507號判例：「中央法規標準法第18條所稱「處理程序」係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。」、72年判字第1651號判例：「中央法規標準法第18條所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」。查原告所有設施物設置於臺北市○○道路土地為不爭之事實，既有使用行為存在且設置行政處理程序亦已終結，且該辦法修正後條文並無溯及既往規定，依中央法規標準法第18條但書後段規定與改制前行政法院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，故原使用費處分依實體從舊原則仍應適用原收費辦法及收費基準並無違誤。原告繳納使用費之義務仍然存在，且有逾期繳納之事實，被告依規費法第20條規定核定本件滯納金處分，於法並無不合。
⒐原告主張被告作成滯納金處分時，未給原告任何陳述意見
之機會，違反行政程序法第102條規定；又原使用費處分時，未記載倘逾時繳費則將依規費法第20條規定加徵滯納金，被告未盡教示義務乙節：①按行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．五 行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，本件滯納金所為處分乃根據原告應繳使用費義務確定，依行政程序法第103條第5款規定，被告得不給予原告陳述意見之機會，而依規費法第20條規定核定本案滯納金並無不合。②另本案所附麗之原使用費處分雖未載明「逾期將依規費法第20條規定加徵滯納金」，查本件所附麗之原使用費，原告實有逾期未繳之情事，又斯時規費法已公布，對逾期繳納使用費者，被告曾以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等管線單位，惟原告迄至92年9月19日仍未繳納原使用費，被告遂作成本件滯納金處分；原告主張「無法預見其不繳納將受滯納金之處罰，不具處罰之責任條件」應屬不實。
⒑收費辦法規定收取之道路設施物使用費其性質屬規費法第
8條第1款規定使用公有道路之使用規費，其立法意旨皆為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，為政府機關對特定對象提供個別服務，使其獲得個別利益所收取之費用。亦即道路設施物使用費為管線業者所有設施物使用公有道路行為本身應支付之對價；且事實上，原告所有設施物確已使用公有道路，被告為有效利用公共資源，並求各管線單位公平原則，依法所收取道路使用費，於法並無不合。本件逾期繳納使用費依規費法第20條收取滯納金，非屬違反行政法上義務之罰鍰，自無適用地方制度法第26條第3項10萬元上限規定之餘地。
⒒規費法第2條規定：「各級政府及所屬機關、學校（下稱
各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，本件使用規費之逾期加徵滯納金規費法第20條定有明文，即已排除稅捐稽徵法之適用。
⒓至於原告主張被告收取道路使用費處分本身另有諸多違法
乙節，經查使用費處分之訴訟案業經鈞院92年度訴字3443號判決：「原告之訴駁回。」，本件滯納金處分以原告所有設施物確有使用臺北市○○道路應繳納使用費之義務，且有逾期之事實為斷；又類此滯納金案件大台北區瓦斯股份有限公司行政訴訟案，亦經鈞院93年度訴字1267號判決：「原告之訴駁回。」。故本件被告依規費法第20條規定所為滯納金處分，於法並無不合，敬請維持。
理 由
一、行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在 (行政程序法第113條第3項參照)；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分 (前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如該他行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使他行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴。本件原處分依規費法第20條規定，徵收原告91年及92年度之滯納金分別為34,463元及213,244元，其前提之前行政處分分別為依收費辦法向原告徵收91年11月至12月之使用公有道路之使用費229,757元處分 (以下稱91年使用費徵收處分)，及92年之使用公有道路之使用費1,461,627元處分 (以下稱92年使用費徵收處分，與91年使用費徵收處分合稱使用費徵收處分)。其中91年使用費徵收處分部分，原告主張其違法提起撤銷訴訟，經本院以92年訴字第3443號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴中，92年使用費徵收處分部分，則因原告未提行政救濟告確定之事實，為兩造所不爭執，復有上開判決書附卷可證。是本件訴訟對象為徵收滯納金之原處分，上開使用費徵收處分僅是原處分之前提處分，並非本件之訴訟對象。經核上開使用費徵收處分並無行政程序法第111條所列各款之無效事由，自屬有效行政處分，依照首揭說明，於本件訴訟中，本院不得審查其合法性，應以該使用費徵收處分有效為前提審查原處分之合法性。因而兩造關於上開使用費處分是否合法，應否撤銷之主張部分，即無庸予以論斷，合先敘明。
二、次按規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校（下稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府‧‧‧」第4條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」第8條第1款規定；「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」第16條第3項規定：「規費經核准分期繳納者，應自原繳納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依原繳納期限屆滿之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併徵收。」第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵1﹪滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收15﹪滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」
三、本件被告91年使用費徵收處分之91年11月7日北市工養字第09140047900號函載：「說明：‧‧‧二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91 年12月31日止計需新臺幣貳拾捌萬參仟陸佰伍拾壹元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣貳拾貳萬玖仟柒佰伍拾柒元整，屬中華民國部分為新臺幣伍萬貳仟柒佰伍拾玖元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹仟壹佰參拾伍元整。三‧‧‧請 貴公司於本（91）年11月24日前向臺北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。‧‧‧」 (原證11)，92年使用費徵收處分之92年3月11日北市工養字第09240008500號函，除請原告繳納已申報道路設施物92年度應繳納使用費及路證編號00000000號等2件新設設施物使用費，所有權屬臺北市部分共計1,421,627元，並載明：「請貴公司於本 (92)年3月24日前向台北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。」 (原證12)，是原告91年及92年之使用費繳納期限分別於91年11月24日及92年3月24日屆滿，原告屆期均未繳納，其中91年使用費部分，因規費法於91年12月11日公告施行，同日生效，原告自該日起逾30日，92年使用費部分自92年3月24日屆滿後亦逾30日未繳納，被告復以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人，因規費法91年12月11日公布施行，基於法律優先原則，對臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行 (被證26)，原告亦未繳納，原處分因而依規費法第20條規定，徵收原告91年及92年度之滯納金分別為34,463元及213,244元，自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之，核無不合。原告雖為如事實欄所載，主張原處分違法。惟：
(一)、撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分作成時之事
實及法律狀態為其基準點。被告鑑於規費法已公布施行，且收費辦法第11條第1項前段有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之法律效果（加倍收取），顯然重於規費法第20條規定，基於法律優先原則及避免執行爭議，乃專案簽准針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，均依規費法第20條規定辦理，並於92年8月18日發函通知原告等道路設施物所有人，因原告未繳納前開道路使用費用，始對原告逾期繳納逾30日以上部分加徵15％滯納金，而就原告逾期繳納之91年使用費部分，亦是依滯納行為後公布施行且金額較低之規費法第20條規定加徵15%滯納金，衡諸原處分當時之事實及法律狀態，自無違誤。原告主張撤銷訴訟應以裁判時之法令與事實為裁判基準，並以修正後之收費辦法既未規定逾期繳納使用費應加徵滯納金，亦未明定應準用規費法第20條規定，本件滯納金處分即應予撤銷云云，自無足採。
(二)、本件係依規費法加徵滯納金，非依稅捐稽徵法加徵滯納金
，本件之前提處分所徵收之使用費，亦非稅捐或罰鍰，自無其他法律明定適用裁處時法律之適用。且本件非商標註冊事件，無原告所主張改制前行政法院57年判字第95號判例、71年判字第1288號判決之適用。
(三)、行政法之適用，除法律有明文規定外，係採「實體從舊原
則」，原告錯以依「實體從舊從優原則」，進而主張修正後之收費辦法未明定處滯納金，本件應免徵滯納金，自屬無據。何況93年9月17日修正後收費辦法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」因道路使用費係按年計收，該新收費辦法第7條所稱「預收」係指93年已先預收之年使用費，而收費辦法「修正」施行（00年0月00日生效）後，93年度使用費倘因計費係數等修正而有溢收之情事，應無息退還之，本件是關於91年及92年之使用費所生滯納金，與93年無關，原告主張由於第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的36﹪，明顯溢收64﹪，仍應無息退還，於本案則為撤銷原處分而依新收費基準收取使用費云云，並無足取。
(四)、原告另主張被告作成滯納金處分時，未給原告任何陳述意
見之機會，違反行政程序法第102條規定，又原使用費處分時，未記載倘逾時繳費則將依規費法第20條規定加徵滯納金，被告未盡教示義務云云。然按行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．五 行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」原處分所根據者乃上開使用費徵收處分，且逾期未繳應加徵滯納金，規費法20條規定亦甚明，事實及法律上明確，依行政程序法第103條第5款規定，被告得不給予原告陳述意見之機會，依規費法第20 條規定加徵滯納金，再法令並未規定本件之加徵滯納金，須先教示，何況被告曾以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告，未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行，亦難謂未予原告陳述意見機會，原告亦非不得預見如其不繳納上開使用費，會被加徵滯納金。原告此部分主張，亦不足採。
(五)、依收費辦法規定收取之道路設施物使用費，其性質屬規費
法第8條第1款規定使用公有道路之使用規費，其立法意旨是為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，為政府機關對特定對象提供個別服務，使其獲得個別利益所收取之費用，亦即道路設施物使用費為管線業者所有設施物使用公有道路行為本身應支付之對價，因逾期繳納使用費依規費法第20條收取滯納金，非屬違反行政法上義務之罰鍰，並非行政罰，自無適用地方制度法第26條第3項10萬元上限規定之餘地。原告主張原處分超過地方制度法第26條第3項10萬元規定上限，自屬違法應予撤銷云云，尚有誤會。
(六)、逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數
額加徵1﹪滯納金，逾30日仍未繳納者，除徵收15﹪滯納金外，並依法移送強制執行，此乃規費法第20條所明定，原告以外國立法例規定及學者之見解，指徵收15﹪滯納金過高，雖可作為修法之參考，但究不能以之指原處分違法。
四、從而，原處分以原告逾期未繳納91年及92年屬於臺北市○○○○○道路使用費，依規費法第20條規定，徵收原告91年及92年度之滯納金分別為34,463元及213,244元，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之，於法無違。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判斷不生影響，爰不一一論斷，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
書記官 李金釵