臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1346號原 告 陽明山瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師
陳威駿律師（兼送達代收人）被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○兼送達代收上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月3日府訴字第09304126500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠臺北市政府於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費
辦法及基準表。原告依收費辦法第9條規定，以90年8月28日陽瓦輝圖字第250號函申報相關道路設置設施物資料，被告依收費辦法第5條及第9條規定，以91年11月7日北市工養字第09140047600號函請原告繳納使用費略以：「…說明：
…2、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新台幣 (下同)929,855 元，其中所有權屬臺北市部分為753,182元，屬中華民國部分為172,954 元，屬臺北縣部分為3,719元。…」原告不服，提起訴願，臺北市政府就原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，其餘部分駁回，原告就駁回部分不服，現提起行政訴訟中。
㈡嗣被告以92年3月11日北市工養字第09240008300號函請原告
繳納已申報道路設施物92年度應繳納使用費及路證編號00000000號等20件新設設施物使用費（所有權屬臺北市部分共計4,622,523元），復以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人略以：「…說明：1、查規費法91年12月11日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行。…」惟原告迄未繳納91年11月至12月份（753,182元）及92年度（4,622,523元）應繳納使用費，被告乃以92年9月19日北市工養字第09240030503號函通知原告略以：「…說明…2、本案 貴公司應繳道路設施物使用費，已逾期30日以上部分，爰依規費法第20條規定徵收15%滯納金…3、本案應繳納之使用費（合計5,375,705元）及滯納金（合計806,355元）…」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依規費法第20條規定加徵原告滯納金，是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈基於法律保留原則，有關人民之自由、財產等基本權利，
應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，若有授權行政機關訂定行政命令之必要時，則應符合比例原則、授權明確性原則等基本原則。按所謂徵收道路設置設施物使用費應屬對人民財產權之不利負擔，原應以法律訂之，依行政程序法第158條第1項第2款規定，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，該法規命令即屬無效。查台北市道路設置設施物收費辦法及基準表第1條規定其係依台北市市有財產自治條例第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項等而訂定，惟地方制度法第18條第10款、第27條第1項等均未有道路管理機關得收取道路設置設施物使用費之規定，至於台北市市有財產管理自治條例第66條則規定：「利用公有土地、道路或建物建置…瓦斯管…，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並無授權台北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令之文字（例如「其收費基準由管理機關訂定之」），為確保人民之權益，行政機關實不得恣意訂定行政命令徵收使用費。況且行政院經濟建設委員會曾於93年4月間邀集行政院秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、台北市政府、高雄市政府等單位研商，認為台北市政府依台北市市有財產自治條例第66條，訂定台北市道路設置設施物收費辦法，法律尚無明確授權，台北市政府應從法律面補強，並請財政部等相關部會儘速完成規費法之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，亦證前開收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
⒉依憲法第19條、第22條、第23條等規定，人民之自由、財
產等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，是為法律保留原則，故除法律有限制人民權利或要求人民繳納稅捐外，行政機關不得逕行限制人民之權利或要求人民繳納無法律依據之稅捐或規費。且行政程序法第150條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院解釋，其應符合三項基本要件。首先，其授權應有明確之目的、範圍及內容；其次，法律僅作概括授權時，除不得逾越母法外，其僅得就與母法有關之細節性及技術性事項加以規範；且授權命令之內容應符合比例原則。尤其裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果，與人民權利有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，否則即與憲法保障人民財產權之原則相背，應屬無效。自台北市道路設置設施物收費辦法第1條規定以觀，其授權之依據為台北市市有財產管理規則（現更名為「台北市市有財產管理自治條例」）第66條規定，惟該條除有收取使用費之原則性規定外，並未授權台北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令，台北市政府所制訂之前開收費辦法，欠缺法律之授權，應屬無效。
⒊退萬步言，縱謂台北市市有財產管理自治條例第66條有授
權台北市政府得訂定所謂收費辦法者，則台北市政府所訂定之收費辦法亦應符合前述授權命令之合法性要件，尤其該自治條例並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院釋字第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，該收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。尤有進者，法律就徵收稅捐以及裁罰性行政處分所為之授權，雖非憲法所不許，惟因與人民之權利義務有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，倘若母法並未就徵收稅捐之內容、範圍或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效，有司法院釋字第313、345、394、402號可參。然該收費辦法第10條規定：「本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第1項規定…，自施行日起2年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」第11條第1項則規定：
「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」此等加倍收取使用費、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等規定，均屬對於人民之裁罰性行政處分，姑不論該加倍收取使用費未區分違規程度而有違背比例原則之嫌，依前開解釋意旨，此等裁罰性行政處分，並未有法律之授權，基於憲法保障人民財產權基本原則，該收費辦法應屬無效。
⒋原告於被告作成處分前，曾多次嘗試與其溝通，請其檢討
該辦法之適法性，詎仍執意依前開辦法收費，惟按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。查本件收費辦法中明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告所從事者為公用煤氣事業，而當初煤氣費率之訂定並未包含道路使用費之成本，台北市政府收取該辦法施行前以設置管線之使用費，實有背於禁止溯及既往原則。且原告當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或台北市政府均未要求原告繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依行政程序法第93條規定，實無能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告合法取得經營煤氣事業之執照，依法應受保障。如今台北市政府徵收不合理之道路使用費，造成原告無法負荷之沈重負擔，嚴重危及原告之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，該處分應予撤銷，以符法制。
⒌按中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命
令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」是為法令之位階，行政程序法第158條第1項第1款亦規定，法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。而行政程序法第111條則規定行政處分如有重大明顯之瑕疵者，亦屬無效。因此，如台北市道路設置設施物收費辦法有因牴觸法律而無效之情形，本件收費處分之適法性即有嚴重之瑕疵。按規費法於91年12月11日公布施行，其第2條第1項明文規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」因此，按本件道路使用費應屬規費法第6條及第8條之規定，其性質應屬使用規費，而規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之，…2、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」惟查，本件道路使用費之收費基準係依前開台北市道路設置設施物收費辦法所附之收費基準表所訂，自該基準表規定可知其就管線設施物的使用費係依當年度道路公告地價年息5%乘以投影面積（平方公尺）再乘以所謂使用係數而得，然所謂使用係數是如何計算，其基礎何在，實欠缺合理之基礎，而其以道路公告地價為基礎之一，更違背前開規費法第10條所定之收費原則，故本件前開收費辦法因牴觸規費法而應屬無效，本件收費處分之適法性顯有嚴重瑕疵。
⒍如前述，本件收費處分欠缺法律之授權，更牴觸規費法之
規定，應予撤銷，而台北市道路設置設施物收費辦法第11條第1項所謂加倍收取、撤銷、廢止原核准處分及強制拆除設施物等，均以遲延繳納為前提，對人民權益影響甚巨，當屬裁罰性之行政處分，依歷年司法院解釋之意旨，必須嚴守授權明確性原則。查台北市市有財產管理自治條例第66條或地方制度法等均未授權台北市政府得訂定相關處罰規定，遑論對於處罰之要件、法律效果為明確之授權，均屬重大瑕疵，應為無效。且此等處罰規定之法律效果非常嚴重，相對於遲延繳納使用費對社會公益之影響，實有違背比例原則，台北市政府利用嚴格行政手段，逼迫原告繳納使用費，實有濫用行政權之嫌。按規費法第2條第1項及同法第20條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵1%滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收15%滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」足供各級機關遵循，台北市道路設置設施物收費辦法第10條、第11條等規定，顯因牴觸法律而無效。
⒎按原告係瓦斯業者為重要民生公用事業，因本質上並非以
營利為本旨，因此各項費率有一定之計算標準，並且均在地方行政機關與立法機關之監督之下，台北市政府制訂上開收費辦法要求原告支付系爭道路使用費，每年原告所將支付之使用費高達數千萬元，嚴重影響原告之獲利，而原告為求生存，勢必將該等收費轉嫁於消費者，為避免此等類似間接加稅之負面效果，規費法第13條第3款乃規定，基於公共利益或特殊需要考量者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費。另外，立法院於92年6月3日三讀通過新修正之公路法第30條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」顯見台北市政府執意徵收本件使用費，罔顧民生公共利益，實已欠缺合目的性之基礎。再者，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂市區道路條例，依規費法明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，而經濟部能源委員會則建議基於前開規費法第13條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費，是亦足以認定台北市政府工務局在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許。
⒏93年9月17日修正通過之台北市道路設置設施物收費辦法
第5條規定，使用人未於90年8月31日前向養工處申報設置者，除計收未申報期間之使用費，並依規費法第20條辦理。另該辦法第6條規定，未經核准設置於道路之設施物，應就占用期間收取使用費，並依規費法第20條辦理。除此之外，新收費辦法並未就遲延滯納情形明定準用規費法第20條辦理，依明示其一，排除其他之法理，立法者係有意將滯納情形排除適用規費法第20條規定。且參照新收費辦法第7條規定，修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收情事，應無息退還，適可推論新收費辦法有意排除同法第5條、第6條兩種類型以外之滯納金徵收。換言之，逾期繳納使用費依新辦法意旨根本不應加徵滯納金。「法律與事實有所變更時，主管機關應依變更後之法律或事實處理；此項事實若發生於行政訴訟終結之前，法院自應加以審酌。」有最高行政法院57年判字第95號判例、71年判字第1288號判決足稽，考量新收費辦法未規範延遲滯納類型，亦未明訂準用規費法第20條，依現時法令審酌滯納金處分確無法令依據，倘仍維持原滯納金處分，無異承認此項疏漏，有違行政訴訟保障人民權利之意旨。參照89年度9月份第一次庭長法官聯席會議決議可知，本件徵收滯納金處分尚未確定，但此間已陸續通過規費法及新收費辦法，參諸前述，新收費辦法未規定本件滯納類型應加徵滯納金，且原收費辦法（按即89年11月1日通過之台北市道路設置設施物收費辦法）亦因規費法通過而就遲延繳納部份不再適用，故依上開說明，應適用最有利原告之法律，從而免徵滯納金，有最高行政法院93年判字第1303號判決可參。
⒐依新收費辦法第1條規定，再對照原收費辦法第1條規定，
適可證收費辦法本應待規費法通過後，才有法源依據。且應依規費法所定之檢附成本資料，送各該民意機關備查以及公告三程序，方符法律保留原則。被告修改法源依據，正足以說明原辦法所稱依地方制度法第18條第10款等規定，乃屬無稽，實則無法源依據，故原收費辦法自始欠缺自治條例、相關法律（如規費法）之授權，至為顯然。依新收費辦法第7條認定修正前所收取之使用費乃「預收」，故為預先收取之性質，否則稱「收取」即可，而可反證該使用費之收取無法律依據，違反法律保留原則，原處分應撤銷。其次，由於第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的36%，明顯溢收64%，仍應無息退還，於本案則為撤銷原處分而依新收費基準收取使用費。最後，關於人民實體法上權利義務事項，即使新法通過在行為時之後，仍應依據最有利於人民之法令，此乃法律不溯及既往原則之例外。故本案既已通過最新之收費辦法，除可證明原處分違反法律保留原則，本應撤銷，更應於有規費法作為依據之本辦法通過後，方可收取道路使用費，以符法制。其次，行政法院審酌主要在判斷原處分是否違法，應依新法規為標準判斷原處分合法性，新法規既已於93年9月17日修正通過，則應依新法規裁判，由於舊辦法乃非適法法源，原處分亦非合法處分，應予撤銷，同時一併變更撤銷滯納金處分。
⒑依據行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」惟查被告既未以書面通知原告就加徵滯納金與否陳述意見，也從未舉行聽證，便單方片面作成總金額達80餘萬元之滯納金處分（事後也未給予當事人陳述意見之機會），違反行政程序法第102條且侵害原告財產權甚巨，該違法處分應予撤銷。
⒒本件加徵滯納金處分，明確記載係依據規費法第20條規定
辦理。惟查，91年11月7日北市養工字第09140047600號函收取道路使用費處分，並未有若原告逾時繳納使用費則將依規費法加徵滯納金之記載（蓋處分作成時規費法尚未通過），原告根本無法預見其逾時繳納將受規費法第20條加徵滯納金之不利益。再查，92年3月11日北市養工字第09240008300號函收取道路使用費處分，亦未有逾時繳納將依規費法加徵滯納金之記載，但此時規費法已於00年00月00日生效，被告仍未在收取使用費處分書上載明逾時將依規費法第20條加徵滯納金，原告受處分時根本無法預見。且查行政執行法第31條第2項，就違反行為義務而連續處以怠金之案型，尚且規定於連續處以怠金前，仍應依同法第27條規定以書面限期履行，以達督促履行行為義務之規範目的。同理，逾時繳納而處以滯納金更應履行此一通知義務，否則未於原處分明示便逕處滯納金，不僅無法達到一開始就督促行為人繳納使用費之目的，僅在事後更加惡化行為人法律上地位，未具任何規範意義。
⒓另依據最高行政法院86年判字第1153號判決，滯納金係針
對原告違反作為義務所為之制裁，其性質為行為罰，而與漏稅罰之督促目的不同，處罰條件亦異，屬二不同之處罰態樣。前司法行政部58年7月4日台（58）函民決字第4979號函，亦認為罰鍰乃泛指一切具有行政罰性質之制裁，不宜拘泥於罰鍰之名稱，稅法中所講之滯納金、滯報金、怠報金等均屬之，故滯納金性質上屬行政罰無疑。因此，就滯納金兼具行為罰性質論，本件處分更違行政罰法第7條規定，即行為人於原處分作成時根本無法預見其不繳納使用費將被依規費法第20條加徵滯納金，既不具預見可能性，自不符過失責任要件。尤其司法院釋字第275號解釋就行為罰採推定過失之見解，已因行政罰法通過而被揚棄，倘被告無法舉證證明原告符合過失責任條件，且原告於原處分中確實不會預見將被依規費法第20條規定處滯納金（特別是91年度作成收取使用費處分時，規費法根本尚未通過），實不應處予滯納金之處罰。
⒔本件加徵處分係依規費法第20條規定，就逾30日仍未繳納
者，加徵15%滯納金。惟參酌德國之滯納金，依其租稅通則第240條，係每1個月加徵1%以迄於繳納，惟不滿1個月之期間，亦以1個月計。日本之滯納金（延滯稅），依其國稅通則法第60條第2項，亦不過年率14.6%。對照前開規費法規定，僅1個月即加徵達15%，復又依郵政儲金業匯局之1年期定期存款利率，按日加計利息，累計利息十分可觀。現行郵政儲金業匯局之1年期定期存款利率約1.29%，前開規費法第20條加徵金額，顯違禁止過苛原則，證諸學者結論：「滯納與逃漏終究不同，對付滯納，以利用強制方法敦促履行為已足。」且查民營公用事業監督條例第7條規定：「民營公用事業，訂立或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」亦即原告向公眾收費，須市政府簽具意見，經台北市議會通過，再轉呈經濟部核准，擬定一合理收費價格，根本不得任意調漲收費。惟被告不僅收取使用費，且另加徵巨額滯納金，導致營業成本提升，營業利益下降而致營運困難，又不調漲費率。原告實係勉力支付，滯納金之加徵顯然無法發生強制效果，以致違反個案之衡平，從而違背過苛之禁止原則，該加徵處分應予撤銷。
⒕被告首先作成91年11月7日北市養工字第09140047600號函
收取道路使用費處分，其次係92年3月11日北市養工字第09240008300號函處分，而後於92年9月19日作成原處分。
前兩個收取使用費處分係根據原收費辦法，該辦法屬地方制度法第27條規定之自治規則，係直轄市法規之一種。由於滯納金性質上屬行政罰，依據地方制度法第26條第3項規定，就違反地方自治事項之行政義務而處以罰鍰者，最高以10萬元為限。故原處分即係以原告違反前開收費辦法而作成，其中91年度11、12月使用費，加徵15%共計112,977元滯納金；92年度使用費，加徵15%共計693,378元滯納金。但不論分別抑或加總計算各該年度加徵之滯納金，均遠超過地方制度法第26條罰緩不應超過10萬元之規定，顯屬違法而應予撤銷。
⒖稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、怠報金、短估
金及罰緩等，除本法另有規定外，準用本法有關稅捐之規定。」因此，稅捐成為與本條所提及之滯納金、利息、怠報金、短估金及罰緩等相對待之概念。縱然規費法通過後針對規費之訂定與收取別有規定，但就逾時繳納規費而加徵之滯納金，在概念與處理程序上應比照上開稅捐稽徵法等相關規定。參照稅捐稽徵法第39條第2項規定，倘納稅義務人對課稅處分不服而提起訴願，依法應停止執行。此種停止執行，在解釋上可認為變更該尚未繳納稅款的原繳納期間（發生遲延繳納效果），而不發生滯納。此時應於行政救濟決定後，稽徵機關另填發稅款繳納通知書，重新指定繳納期間，於有逾期繳納時，才發生滯納，而應課徵滯納金。故本件滯納金加徵雖係附隨於使用費之收取，而非租稅債務之核課，但就滯納金加徵處分，不論概念、性質乃至處理程序，稅法規定皆有適用餘地，此所以有稅捐稽徵法第49條之規定。查原告針對91年度道路使用費，不僅提起訴願且訴願決定撤銷台北縣及中華民國部分之使用費，目前更在最高行政法院審理中，姑且不論被告是否合法收取道路使用費（倘違法收取則原處分撤銷，更無滯納金加徵之問題），僅就行政救濟尚未確定而被告不得重新指定繳納期間前，便無所謂滯納情形，根本不應有滯納金之加徵。否則行政救濟程序長達數年，此段期間之展延係源於法院之審理權限，非可歸責於人民，其不利益不應由人民承受，根本不應加徵滯納金。
⒗實則此亦為被告所認知，故其於91年度使用費行政爭訟於
本院判決後（已提上訴，故尚未確定），才發函給原告表示，原處分合法性無疑義，故依行政訴訟法第116條第1項規定，重新指定93年11月15日為繳納期限，逾時未繳納才依規費法第20條移送強制執行。亦係待本院判決後，被告才認其符合行政訴訟法第116條第1項不停止執行之要件，甚者更重新指定繳納期限為93年11月15日，故於本次逾期繳納時才發生滯納，而應課徵滯納金，但原告則依指示先予繳納，並未欠繳。且查本次發函距原收取使用費處分作成時已逾2年餘，適證在此之前，被告尚未恣意執行原處分，根本不應加徵滯納金。且依據行政程序法第7條揭示之比例原則，其中適當性原則，係採取之方法應有助於目的之達成。惟被告一昧對原告加徵滯納金，並無法促使法院盡速審理收取使用費處分是否合法，雙方須待救濟程序終結後始確定應繳納使用費，同時也才有滯納金加徵以督促繳納之問題。故在法院救濟期間內既然尚未確定應否繳納，加徵滯納金處分並無實益，除侵及原告財產權外，根本達不到催繳效果，不符適當性原則，違反行政程序法第7條規定應予撤銷。
⒘退萬步言，縱認被告得適用規費法第20條加徵滯納金，由
於規費法係於00年00月00日生效，故91年度使用費之滯納金應從91年12月13日起算。尤其依照行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」倘被告執意適用規費法第20條，亦應自規費法生效後始有適用餘地，故滯納金之計算非被告所稱自91年11月起算，而應自91年12月13日後始有規費法第20條之適用。因此，至少要扣除依91年11月使用費所加徵的15%滯納金，91年度滯納金充其量僅原先徵收之一半即56,488元。
⒙地方制度法所規定之地方自治事項，地方議會方能訂定自
治條例以為規範。由於地方制度法對自治事項是採列舉方式，因此，非具體列舉的自治事項，不得逕認為自治事項。查原收費辦法第1條表示，該辦法係依地方制度法第18條第10款及第27條第1項訂定，但地方制度法第18條第10款僅規定：「關於交通及觀光事項如下：（1）直轄市道路之規劃、建設及管理…」並無規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。收取使用費係對人民財產權之侵害，須有明確法律規定為依據，該段文字不應擴張為對人民收取使用規費之依據，故原收費辦法根本非自治事項。縱認係自治事項，亦應由台北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告不得自行訂頒收費辦法。蓋該辦法第1條表示另依據原台北市市有財產管理規則第66條（後改成自治條例）訂定，惟查自治條例第66條僅規定：「利用公有土地、道路或建物設置…瓦斯管…除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費…。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」僅規定得向利用道路裝置瓦斯管線者收取使用費，並無授權台北市政府訂定收費辦法，收費辦法卻稱是依據該條授權而訂定，乃屬未經授權之收費辦法，故依據該收費辦法而作成之收費處分已屬違法而應撤銷。
⒚復查，自治條例第66條第2項規定，應以自治條例訂定收
費基準，亦即應由台北市議會決議通過關於收費基準之自治條例，惟台北市政府卻自行訂頒收費辦法，此收費辦法乃所謂自治規則，依地方制度法第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律…該自治團體自治條例牴觸者，無效」，由於自治條例第66條第2項僅規定應以自治條例制定收費基準，而非以自治規則訂頒之，因此該收費辦法違反自治條例之規定而屬無效，依據該無效之收費辦法而作出之收費處分，乃違法之處分而應予以撤銷。又按自治條例第66條第2項後段規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」但原使用收費基準即原收費辦法，該收費辦法如前述，自始未經自治條例明文授權，以未經授權訂定之收費辦法，作為收費基準之自治條例未制定前的法源，本條項後段規定顯不合法理，且違反法律保留原則。綜上，原收費辦法非台北市議會審議通過，市議會審議通過者乃市有財產管理自治規則（後改成自治條例）。其次，其審議通過之自治條例亦無明文授權市政府訂定收費辦法。最後，未制定收費基準之自治條例前，原收費辦法繼續適用之規定，無視該收費辦法原本即無自治條例授權之事實，卻本末倒置，認為原收費辦法得經由此規定而賦予效力，嚴重違反依法行政之法治國原則，倘此推論成立，則直轄市政府此後皆可自行訂頒自治規則限制或剝奪人民權利，只須在規則中明訂在直轄市議會未通過自治條例前，原自治規則繼續適用即可，其矛盾與危害人民權利昭然顯至。此證諸本院92年度訴字第3094號判決認定，「自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法，確有疏漏」，更為顯然。故原收取使用費處分應予撤銷，滯納金處分亦應一併變更撤銷。
⒛被告於91年11月17日作成91年度道路使用費收取處分，原
告不服而提起訴願，後被告於92年3月11日作成92年度使用費收取處分，92年6月5日台北市政府作成訴願決定，撤銷原處分關於國有土地、縣有土地部分之使用費收取處分，原告並對駁回部分依法提起行政訴訟。但查，被告旋即於92年9月19日作成本件滯納金處分，無視原告已依法提起行政訴訟之事實。按憲法保障人民訴訟權，而人民針對侵害己身權益之處分，依法提起訴願、行政訴訟等行政爭訟程序，便是為保障權利所設。倘被告任意在行政爭訟過程中，便作出滯納金處分，對於權利已被侵害之人民，無異是另一種懲罰，且將來縱收取使用費處分被撤銷，由於滯納金係另一獨立之行政處分，人民勢必要先提起訴願、行政訴訟等程序以保障權益，惟此僅徒增訟累，且無益壓迫人民應該服從行政機關之決定，並變相使提起訴訟之原告須額外承受滯納金處分。倘欲貫徹行政目的，符合適當性原則之手段係依行政強制執行程序為之，此不僅原收費辦法第11條第2項明文規定，亦為學者所採。職是，加徵滯納金處分根本不符比例原則之適當性原則，除課予人民處罰外，無法達到使人民繳納使用費之目的（特別是針對本件加徵滯納金處分，從未給予人民陳述意見之機會）。此外，提起行政爭訟乃至判決確定本有相當時日，在處分尚未確定前，便將時間進行而延緩繳納費用之不利益，轉為滯納金處分而由人民承受，試問此時人民又有何權利受保障可言。並且，被告也是待本案行政訴訟事實審判決勝訴後，方於93年10月13日發函原告，諭知原告應於指定期日繳納，否則將強制執行，換言之，此時既有指定期日，縱有所稱滯納問題則更應從此時論究。被告明知其處分合法性尚有疑問，自不願貿然執行，同理，又豈能隨意加徵滯納金，而對人民依法提起爭訟以保權利，施加另一種形式的處罰。因此，本件滯納金處分，所達成行政目的極低，但造成人民權益侵害甚重，實不符狹義比例性原則而違反行政程序法第7條規定，應予撤銷。
被告稱依法律優先原則故優先適用規費法等等。但查，按
依法行政原則之概念，通說認為包括法律優越與法律保留原則。所謂法律優越原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力的或非權力的作用，均應受現行法律的拘束，不得有違反法律之處置言，但並無被告所謂之法律優先原則。又法源位階理論中，有效力優先原則與適用優先原則，前者是指高位階法規範之效力優先於低位階法規範，故自治規則（低位階法規範）牴觸法律規定者（高位階法規範）無效，例如地方制度法第30條第2項規定。後者係指適用法律機關（如行政機關）適用法規範時，應優先適用低位階之法規範，不得逕行適用高位階之法規範，亦即被告當時處理收取道路使用費案件（包括收取使用費及加徵滯納金等），應優先適用89年11月1日通過之台北市道路設置設施物收費辦法。而新收費辦法第1條明文揭示係依據規費法第8條訂定，故規費法充其量僅與93年9月17日修正通過之收費辦法有關。但無論如何，根本無被告所稱之法律優先原則。反而從適用優先原則可推得，被告於92年9月19日作成本件滯納金處分，應優先適用具體之自治規則，亦即原收費辦法，根本無規費法之適用餘地。
被告另稱依行政程序法第103條第5款，得不予原告陳述意
見之機會等等。惟查，該條第5款規定係「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」但事實雖明確未必法律問題亦明確。尤其參照同法第105條第1項規定，相對人陳述意見包括事實上陳述與法律上陳述，若以事實明確即剝奪相對人之陳述意見機會，顯不合理。故雖行政處分所根據事實客觀上明白足以確認，但有法律上爭議者，仍應予相對人陳述意見。尤其本件滯納金處分，係附麗於使用費處分，後者不僅法律上有爭議，更為滯納金處分之前提要件事實，且尚在行政爭訟中。此事實尚未明確，被告便逕作成加徵滯納金處分，不顧前提事實根本尚未客觀上明白足以確認，顯不符該條第5款規定。故被告稱不須給予陳述意見機會，顯然剝奪原告程序上應有權利，本件處分違反行政程序法第102條甚明，應予撤銷。
被告稱已於92年8月18日通知原告等等。但查，該通知與
原處分同，並無違反則將依規費法第20條規定辦理之明文，豈能謂原告可據此而預見將受處罰。被告又稱本件滯納金處分，並非違反行政法上義務之處罰等等。但查，滯納金係針對相對人違反行政義務所為之制裁，其性質為行為罰。所謂行政義務，係指國家為維持行政秩序，基於法律上規定，往往會課以人民一定之行政義務，若有不遵守者，即違背其應履行之行政義務，而有礙於行政秩序之維持。因此，對於違反行政義務者，即必須施以適當之處罰，加以糾正。本件收費處分係依據原收費辦法而作成，該辦法即係台北市政府堅稱為落實使用者付費、以提升路面品質而訂頒，為課予人民一定作為之行政義務。被告始終堅持原告有此行政義務，但為避免地方制度法第26條第3項規定，又反稱本件非屬違反行政法上義務之罰鍰，其立場前後矛盾。倘若非行政法上義務，則本件根本不具行政處分之單方法效性，自始無法執行，亦無拘束原告之法律效力，而僅屬觀念通知等類之事實行為，原告根本不會因違反而受有任何處罰，則本件滯納金處分更應撤銷。
依據現行政府體制，全國的公路管理為交通部之職權，但
市區道路部分則由內政部負責。前者主管的公路法第30條規定，「公路主管機關... 應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之維修、養護及管理」；後者主管的市區道路條例第23條則規定，「市區道路修築、改善、養護之經費，... 應向使用市區道路設置管線或設施者收取」，可見道路使用費的徵收係屬中央政府職權，且為避免地方政府漫天叫價，更須由行政院制定統一收費基準，以符公平原則。查內政部確於94年3月25日發布收費標準，參照收費標準總說明，「鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民營事業營運上產生諸多困擾，故市區道路條例第23條第2項規定，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。」「準此，規費法為規費收取之基本法，市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關訂定收費標準。」顯見除規費法以外，尚須有針對市區道路使用規費之執行法規（在本件即為市區道路管理條例），並由中央管轄機關即內政部制訂收費標準後，方謂有完整之法源依據。矧台北市政府執意訂定收費辦法並收取使用費，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，不僅欠缺合目的性基礎；在內政部依市區道路條例訂定本收費標準前，根本係無法令依據，尤其收費辦法明訂94年1月1日起施行（收費標準第6條參照），益證在此之前台北市政府無權收取。既然法律有變更致原處分與新法規不符，故實應以新法規為標準判斷原處分合法性，即參照現在之法令，於現在之狀態，原處分實應予廢棄，而滯納金處分更無所附麗。參照財政部72年6月2日台財稅第33851號函亦表示，若課稅事實發生溯及生效之變更，使本稅的稅捐債務消滅時，則其加徵之滯納金已無所附麗，應依稅捐稽徵法第49條規定，隨同本稅一併退還，亦即滯納金債務會因嗣候使用費債務消滅而歸於消滅。
㈡被告主張之理由：
⒈按本收費辦法授權依據之臺北市市有財產管理規則為地方
制度法施行前經台北市市議會審議通過之自治法規。又地方制度法施行後，第18條第2款明定直轄市財產之經營及處分為直轄市自治事項。又直轄市就其自治事項所制定之自治法規，經地方立法機關通過，由各該行政機關公布者，稱自治條例；並應報中央各該主管機關轉行政院備查，為地方制度法第25條及第26條第4項所明定。查臺北市市有財產管理自治條例係經臺北市議會第八屆第18次臨時大會第三次會議三讀審議通過，並經台北市政府於90年5月1日府法三字第9004009200號令公布，且依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院90年7月2日台90財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。至於收費辦法係依臺北市議會第八屆第一次定期大會財政建設委員會第四、五次會議決議辦理，經被告所屬養護工程處88年7月7日及7月29日先後邀請原告等管線機構協商，並於88年8月18日邀請台北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請台北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀台北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。本收費辦法（草案）經台北市政府法規委員會89年8月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9月26日市政會議通過。收費辦法經台北市政府市政會議通過後，以台北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法訂定程序應符合地方制度法第27條第3項規定。因此，本收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂之自治規則。再者，財政收支劃分法第24條明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費．．．未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」另依90年5月1日修正公布臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項規定：「利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是以，本收費辦法及收費基準之訂定係於規費法制定之前，且係依臺北市議會決議辦理，被告依收費辦法向原告收取使用臺北市○道路土地使用費，於法有據。原告主張收費辦法違反授權明確性原則無效部分，應係誤解。
⒉按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦法
。又臺北市市有財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，原告所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質，其對道路事實上已造成下列損害，自應支付道路使用費。從損害道路之穩定性而言，道路之穩定性以道路建置使用時間越久，土壤沈陷量越趨穩定。故瓦斯天然氣設施物如管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，道路設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。就損害道路空間之有效利用而言，瓦斯天然氣設施物，除影響到市容之觀瞻外，更佔用道路使用空間；瓦斯天然氣管路及制氣閥之設置對道路有限的空間利用實有影響，故其設施物設置於道路，除損害道路空間的有效利用外，且對道路交通的流暢影響更鉅。綜上所述，原告所有設施物實際上對道路原有效用，如道路之穩定性、交通之流暢及空間之利用等均有顯著之影響，且被告所屬養護工程處為執行道路修築、改善、養護挖掘等業務，每年均需編列龐大經費支應，又內政部修正之市區道路條例已於93年1月7日公布，其修正後第23條第1項第2款規定，市區道路修築、改善、養護之經費來源明列可由市區道路使用費籌措，使用費應向市區道路設置管線或設施者收取。益證收取道路設施物使用費，乃時勢所趨，更符合使用者付費個別報償原則。
⒊又查本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應
於本收費辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行起2年內免收使用費，是其係規定向將來收費，並無溯及收費，且該規定訂有2年之過渡規定，於過渡期間內，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭之立法精神，故被告依收費辦法收取使用費，並無違反信賴保護及禁止溯及既往原則。
⒋按本收費辦法及其收費基準之發布（89年11月1日）施行
，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，故原告主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之價格性質，因此，其收費基準應採成本回收原則，規費法第10條第1項規定，使用規費依其興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。而台北市政府訂定之收費基準，乃考量道路土地之購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，係以土地公告現值計算，但此乃土地之長期成本，故又參酌國內有關國有土地及台北市市有土地之出租租金情形（約年息5%至10% ），訂定收費基準之計價金額（Ｐ值），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係屬附屬設施，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數0.05。綜上所述，本案收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神。
⒌查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除
原告所有設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及最高行政法院52年度判字第269號判例即明。另規費法於91年12月11日公布施行後，關於收費辦法第11條規定，設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵15%滯納金，並自滯納期限屆滿之日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是以收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費之罰則有高於規費法之規定。又查使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告依法律優先原則，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，業經專案簽准依規費法第20條規定辦理，被告並以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人。惟原告迄未繳納91年11月、12月既設設施物及路證編號00000000號等三件新設設施物市○道路使用費（753,182元），與92年度既設設施物及路證編號00000000號等20件新設設施物市○道路使用費（4,622,523元），從而，被告以92年9月19日北市工養字第09240030505號函通知原告應繳道路設施物使用費已逾期30日以上部分，依規費法第20條規定徵收15%滯納金，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，並無不合。
⒍按規費法公布施行後，原告所屬瓦斯管線是否屬規費法第
13條第3款規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部，分別依規費法第8條規定使用公有道路應收使用規費之意旨，修訂公路法及市區道路條例，顯認瓦斯管線非屬免徵使用費範疇。92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條基於公共利益或特殊需要考量之規定，故交通部刻正研訂之公路用地使用費徵收辦法草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．2、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部草擬之市區道路使用費收費標準草案，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者依規費法第13條規定，列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平競爭原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，原告並無免徵請求權。
⒎查原告主張修正前後之臺北市道路設置設施物收費辦法均
未明定處滯納金規定乙節。查台北市政府89年11月1日發布之收費辦法，對於逾期繳納使用費者，依收費辦法第11條規定得加倍收取，惟91年12月13日規費法公布後，對於逾期繳納規費者，規費法第20條規定僅按滯納數額加徵15%滯納金，故被告專案簽准依法律優先原則，優先適用規費法之規定，於92年9月19日依規費法第20條規定以北市工養字第09240030300號函作成滯納金處分。又原告主張依台北市政府93年9月17日修正後收費辦法第7條規定，推論新收費辦法意旨根本不應加徵滯納金乙節。查道路使用費係按年計收，93年9月17日修正後收費辦法第7條條文所稱預收係指93年已先預收之年使用費，而收費辦法修正施行（00年0月00日生效）後，93年度使用費倘因計費係數等修正而有溢收之情事，應無息退還之。又93年9月17日修正發布收費辦法係依規費法規定訂定，本案滯納金所附麗之使用費係屬規費法第8條第1款使用規費範疇，依規費法第2條規定，有關規費徵收之相關程序，被告逕依規費法規定辦理並無疑義，原告主張修正後收費辦法未明定遲延繳納情形準用規費法第20條規定，而推論其意旨不應加徵滯納金，顯屬誤解。
⒏查本案收費辦法係規費法公布（91年12月13日）前發布（
89年11月1日），其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，原告91年11至12月既設使用費以同一訴訟理由所提行政訴訟，亦經本院92年度訴字第3686號判決駁回。
規費法公布後，有關規費之徵收台北市政府配合於93年9月17日修正收費辦法，原告因而主張原收費辦法無法源依據應不足採信。原告復依實體從舊從優原則，主張收費辦法及收費基準已修正發布，原使用費處分應依新收費辦法予以撤銷，本案滯納金亦應變更撤銷乙節。查原告所有設施物設置於本市○○道路土地為不爭之事實，既有使用行為存在且設置行政處理程序亦已終結，且該辦法修正後條文並無溯及既往規定，依中央法規標準法第18條但書後段規定與最高行政法院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，故原使用費處分依實體從舊原則仍應適用修正前之收費辦法及收費基準並無違誤。原告繳納使用費之義務仍然存在，且有逾期繳納之事實，被告依規費法第20條規定核定本件滯納金處分，於法並無不合。
⒐按行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一
者行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」本件滯納金所為處分乃根據原告應繳使用費義務確定，依行政程序法第103條第5款規定，被告得不給予原告陳述意見之機會，而依規費法第20條規定核定本案滯納金並無不合。另本案所附麗之原使用費處分雖未載明「逾期將依規費法第20條規定加徵滯納金」，查本件所附麗之原使用費，原告實有逾期未繳之情事，又斯時規費法已公布，對逾期繳納使用費者，被告曾以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等管線單位，惟原告迄至92年9月19日仍未繳納原使用費，被告遂於92年9月19日以北市工養字第09240030503號函作成本件滯納金處分。原告主張無法預見其不繳納將受滯納金之處罰，不具處罰之責任條件，應屬不實。
⒑再查收費辦法規定收取之道路設施物使用費其性質屬規費
法第8條第1款規定使用公有道路之使用規費，其立法意旨皆為落實使用者、受益者付費等個別報償原則，為政府機關對特定對象提供個別服務，使其獲得個別利益所收取之費用。亦即道路設施物使用費為管線業者所有設施物使用公有道路行為本身應支付之對價，且事實上，原告所有設施物確已使用公有道路，被告為有效利用公共資源，並求各管線單位公平原則，依法所收取道路使用費，於法並無不合。本件逾期繳納使用費依規費法第20條收取滯納金，非屬違反行政法上義務之罰鍰，自無適用地方制度法第26條第3項10萬元上限規定之餘地。末查，規費法第2條規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」本件使用規費之逾期加徵滯納金規費法第20條定有明文，即已排除稅捐稽徵法之適用。至於原告主張被告收取道路使用費處分本身另有諸多違法乙節，經查使用費處分之訴訟案，業經本院92年度訴字3686號判決駁回，本件滯納金處分以原告所有設施物確有使用台北市○○道路應繳納使用費之義務，且有逾期之事實為斷。又類此滯納金案件大台北區瓦斯股份有限公司行政訴訟案，亦經本院93年度訴字1267號判決駁回，故本件被告依規費法第20條規定所為滯納金處分，於法並無不合。
理 由
一、按地方制度法第18條第2款及第10款規定，直轄市財產之經營、處分及道路之規劃、建設、管理，為直轄市自治事項，而向道路使用者收費事宜屬直轄市道路之經營、管理範圍。
因此，收取公有道路使用費應屬直轄市自治事項。次查，臺北市道路設置設施物收費辦法第1條明定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」而「臺北市市有財產管理規則」係地方制度法於88年1月27日施行前，經臺北市議會審議通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」，其性質應屬於地方制度法第25條所定自治條例之位階，況地方制度法施行後之88年2月10日修正發布之「臺北市市有財產管理規則」第66條亦明定：「利用公有土地、道路或建物設置…瓦斯管、電纜…除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施。」已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等應計收使用費之原則，並授權台北市政府制訂使用費計收基準。故上開收費辦法實係台北市政府基於自治條例之直接授權及依地方制度法第27條第1項對於自治事項之授權所訂定之自治規則，符合地方制度法前開規定意旨，且未逾越母法授權之目的及範圍，自得予以適用。又按，財政收支劃分法第24條規定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費…未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」查上開收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議所制訂，且「臺北市市有財產管理規則」亦經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，經臺北市政府以90年5月1日府法3字第9004009200號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，該自治條例第66條第2項亦明定，利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。是以，上開收費辦法（含收費基準表）之訂定既在規費法制定之前，且經臺北市議會於審議通過，自符合規費法制定前之規費徵收程序。故被告依上開收費辦法向原告收取使用公有道路土地使用費，洵屬有據。原告主張上開收費辦法（含收費基準），欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效等等，並非可採。
二、原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質。上開收費辦法第9條乃規定，設施物其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起2 年內免收使用費。核該規定係向將來收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段尚定有2年過渡期間之規定，在該過渡期間內，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，並不致因此受有不測之損害；原告如決定仍要繼續使用道路時，基於使用者付費原則，自應依前開收費辦法規定繳納使用費。原告主張被告向其收取道路使用有違誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，亦無足取。
三、再查，前開收費辦法及其收費基準於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；依規費法第10條第1項第2款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。而臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本，此有臺北市政府93年度道路養護預算表附卷（被證29）可參；至公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（P），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。復為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，亦有臺北市政府工務局養護工程處89年3月9日收費基準委員會會議紀錄原處分卷（被證27）可稽。故該收費辦法及其收費基準之訂定，核與規費法之精神並無違背。原告指稱前開收費基準牴觸規費法規定，應屬無效，被告以其未依該收費辦法按期繳納道路使用費，而徵收本件滯納金，即非合法，應予撤銷云云，亦非有據。
四、又按，前揭收費辦法第11條第1項前段固規定：設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取。惟查，各機關提供公有道路、設施、設備及場所予特定人使用，應徵收使用規費，核屬規費法第8條第1款規定之範疇，而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵15%滯納金，並自滯納期限屆滿之次日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。準此，基於規費法之規定較有利於原告，優先適用規費法有關最高僅按滯納數額加徵15%滯納金之原則，規費法於91年12月11日公布施行後，臺北市○○道路設施物之所有人，如未依期限繳納使用費者，適用前揭規費法第20條之滯納金課徵標準，並非違法。又被告為避免執行爭議，乃針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，專案簽准依規費法第20條規定辦理，業於92年8月18日以北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人在案，惟原告因未繳納91年11至12月（753,182）元及92年度（4,622,523元）應繳納使用費等情，亦有被告前開函附原處分卷可稽，並為原告所不爭，原告有逾期繳納前開道路使用費之事實，足堪認定。從而，被告依前揭規費法第20條規定，對原告逾期繳納前開道路設施物使用費，已逾期30日以上部分，以92年9月19日北市工養字第09240030503號函通知原告加徵15％滯納金，並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之處分，揆諸前揭說明，即無不合。原告主張被告加徵之滯納金已逾地方制度法第26條罰鍰不應超過100,000元之規定，且未給予最後陳述機會，有違比例原則及行政程序法第102條規定，並以被告未於原收取使用費記載倘逾期繳納將加徵滯納金之教示語句，致其無法預見而不具處罰要件云云，均不足採。
五、原告雖再主張縱認被告得適用規費法第20條加徵滯納金，由於規費法係於00年00月00日生效，故91年度使用費之滯納金應從91年12月13日起算等等。經查，本件被告係依收費辦法向原告收取使用臺北市○道路土地使用費，且收費辦法係規費法公布（91年12月13日）前發布（89年11月1日），係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂之自治規則，其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，已如前述。再依台北市政府89年11月1日發布之收費辦法，對於逾期繳納使用費者，依收費辦法第11條規定被告原得加倍收取，惟91年12月13日規費法公布後，對於逾期繳納規費者，規費法第20條規定僅按滯納數額加徵15%滯納金，故被告專案簽准依新施行之規費法加徵滯納金之標準，優先適用規費法之規定，並未較原得加倍收取之滯納金對原告更為不利，且被告依收費辦法本得自91年11月起算滯納金，尚不能因被告依規費法第20條規定徵收15%滯納金，即謂該滯納金僅得自從91年12月13日起算。
六、另按，撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，係以原處分發布時之事實及法律狀態為其基準點。依前所述，被告鑑於規費法已公布施行，且前揭收費辦法第11條第1項前段有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則，顯然高於規費法第20條規定，被告針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，均依規費法第20條規定徵收15％滯納金，係有利於原告且避免爭議，並不能指為違法，且被告業於92年8月18日發函通知原告等道路設施物所有人在案，嗣因原告迄未繳納前開道路使用費用，始對原告逾期繳納逾30日以上部分，以前開92年9月19日函知原告加徵15％滯納金，而就原告逾期繳納之91年11月份使用費部分，亦依行為後公布施行且有利於原告之罰則較低之規費法第20條規定加徵15%滯納金，衡諸原處分當時之事實及法律狀態，自無違誤。再者，台北市政府亦因規費法已公布施行，且同法第20條定有逾期繳納規費者應如何加徵滯納金之明文，故修正前揭臺北市道路設置設施物收費辦法（已於93年9月17日修正發布施行全文9條），而廢止原有收費辦法第11條有關逾期繳納使用費者應加倍收取使用費及移送強制執行之規定，以符合規費法之意旨，亦無不合。原告主張撤銷訴訟應以裁判時之法令與事實為裁判基準，並以前揭修正後之收費辦法既未規定逾期繳納使用費應加徵滯納金，亦未明定應準用規費法第20條規定，本件滯納金處分即應予撤銷一節，仍非可採。
七、再前揭收費辦法第11條第1項前段規定：設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取。規費法法第20條規定，各機關對逾期繳納繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵15%滯納金，並自滯納期限屆滿之次日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。原告就應繳納之使用費或規費，有不服者提起行政爭訟，並不能因此延後其原應繳納之期限。從而，原告主張本件滯納金處分，係附麗於使用費處分，使用費處分尚在行政爭訟中。
被告便逕作成加徵滯納金處分，於法有違一節，仍非可採。
八、綜上所述，被告以原告逾期未繳納屬於臺北市○○○○○道路使用費，依前揭規費法第20條規定，對原告逾期繳納逾30日以上部分，徵收15%滯納金（91年11至12月使用費753,182元之滯納金112,977元及92年度使用費4,622,523元之滯納金693,378元），並自繳納期限屆滿之次日起至繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之處分，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，原告主張前司，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件本院得心證之理由，已如前述，至兩造其餘攻擊防禦方法，因與本件判斷已不生影響，爰不再逐一論斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
書記官 王英傑