臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1359號原 告 永興礦業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃德財律師原告參加人 丙○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因礦業法事件，原告不服行政院中華民國院臺訴字第0930080002號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：前臺灣省礦務局以民國86年12月29日86礦行一字第037841號函原告，略以所領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第5300號（礦業字第3192號）石灰石礦業權，業經被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號及第00000000號函指定為石灰石國家保留區並公告，礦業權於有效期間屆滿後當然消滅，不得開採，否則屬違法私自採礦，將依礦業法等有關規定處理等語。再以86年12月30日86礦行一字第040212號函原告，略以前述礦區報經被告86年12月23日經（86）礦字第86039787號函示，所請展限採礦權案應予不准等語。原告不服，以當時礦業法第9條第1項規定之立法意旨，在於保存稀有礦物，且未經核准人民設權探採者始足當之，政府既將石灰石列為礦種准由人民探採，即無從再適用該規定指定為國家保留區而禁止人民探採。又將西部石灰石礦區指定為國家保留區係為支持西部水泥業東移政策，此舉違反憲法第15條規定云云，乃就被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號指定台灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區之處分提起訴願，經被告誤認原告係就上開前臺灣省礦務局86礦行一字第037841號及第040212號函提起訴願，而將其中86礦行一字第040212號函否准展期部分移由臺灣省政府審理，另以86礦行一字第037841號函並非行政處分，從程序上駁回其訴願。再訴願經行政院87訴字第54888號訴願決定，以本件訴願管轄機關之認定，尚待究明，將原決定撤銷。被告重為研議，移由臺灣省政府管轄。臺灣省政府訴願決定從程序上駁回其訴願，原告向被告提起再訴願，經遭駁回後，訴經改制前行政法院89年度判字第2364號判決，以原告再訴願理由訴稱其真意係不服被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函，再訴願決定以前臺灣省礦務局86年12月29日86礦行一字第037841號函為訴願標的，尚嫌疏略，將再訴願決定撤銷。被告重為審議，以經（89）訴字第89089158號再訴願決定將臺灣省政府原決定撤銷，惟未移由訴願機關即行政院辦理，誤以經（89）訴字第89089382號訴願決定，以該部86年12月11日經（86）礦字第86037751號函，並非行政處分，決定訴願不受理。原告訴經前本院以89年度訴字第2698號判決，以被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函，應為行政處分，將原決定撤銷。原告及被告訴經最高行政法院92年度判字第1011號判決，以原告不服之原處分既為被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函，則本件訴願事件自應由行政院管轄，被告自行作成訴願決定，於法尚有未合，原審撤銷訴願決定，其理由固有未合，惟其結論則無二致，遂駁回兩方之上訴。
被告依上開最高行政法院判決意旨，將本件移送行政院處理，仍經決定駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡參加人聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈢被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本案原處分嚴重抵觸憲法第15條規定於法無效。
⑴按據當時礦業法第9條第1項規定，鐵礦等及其他由被告
報准行政院指定者，被告認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區禁止探採。又據同法條第2項規定，前項保留區被告認為無保留必要時，如須國營得劃為國營礦區，設定國營礦業權，適用前條之規定，其未經劃為國營礦區者，得核准人民申請探採。由此足見，被告適用礦業法第9條第1項規定，得以指定為國家保留區禁採者，係指未經核准人民設權探採之地區而言。
⑵嗣據當時礦業法第11條規定，礦業權視為物權，且屬憲
法第15條所定應由國家保障人民權利之事項，故被告適用礦業法第9條第1項，將人民請領之礦業權，指定為國家保留區禁採，並不得設權，更不准展限等處分，顯係法律抵觸憲法，依憲法第171條規定應為無效。
⑶縱令被告主張，現行礦業法並無不得將人民請領之礦業
權，指定為國家保留區禁採之明文規定，仍可行使礦業法第9條第1項之權利而言，但因人民之礦業權既為國家所保障，除非政府給予相當補償，仍構成法律抵觸憲法，依憲法第171條規定，應為無效。
⑷上開法律見解，如有疑義，敬請移請司法院大法官會議解釋。
⒉本件訴訟係因行政院制定水泥工業長期發展方案 (下稱東移方案)而來，但此東移方案，顯有下列瑕疵：
⑴行政院認定台灣西部礦源不足顯與事實不符，本件參加
人請領石灰石礦為處女礦，藏量足供大型水泥廠數10年之需要。
⑵東移方案東部人士不歡迎，時有抗爭，西部水泥廠除台泥一家因無礦源不得不東移外，其他水泥廠不願遷移。
⑶西部石灰石礦，有效期間定於86年12月31日為止，行政
院此項命令抵觸憲法與法律 (礦業法第16條)，依憲法第172條規定應為無效。
⒊東移政策，對於石灰石礦業權人並不公平。
⑴水泥工業東移，政府不關閉水泥製造廠，竟禁採石灰石
，並不公平，因石灰石除製造水泥外，尚可生產環保硬化劑、電石、預拌水泥等用途甚廣，何以斷絕採礦有關人士數十萬人之生路。
⑵西部新竹縣關西地區，國營台糖及亞洲水泥公司礦區展
限為20年，原告及參加人2人之執照期間，僅1年左右，辦理礦業用地手續而已，顯與採礦之目的不符。
⑶西部水泥普遍價漲價，西部人被迫買高價水泥，影響西部建設。
⒋按石灰石於60年代，始經政府編定為礦，經被告認為無保
留之必要，先設定國營礦區後，其餘准由人民申請探採。因此，原告請領本件石灰石礦業權，係被告依礦業法第9條第2項規定合法辦理，詎知被告於86年12月11日經86礦字第86037751號及00000000號函為行政處分並公告，將台灣西部石灰石礦區指定為國家保留區禁採，又不准設權更不得展限，顯已抵觸憲法第15條人民之財產權、生存權、工作權應予保障之規定，更依憲法第171條規定法律與憲法抵觸者無效，原行政處分自應撤銷。
⒌被告所以為無效之行政處分，係依據行政院制定水泥工業
東移政策而來，上開命令竟將台灣西部石灰石礦業權期滿申請展限案定為86年12月31日止，期限屆滿後，不予展限，惟依當時礦業法第31條第1項規定：礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：1、申請人與礦業權者不相符。2、無探礦或採礦實績。3、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一。4、有第38條第2款至第4款所列情形之一。5、有第57條第1項所定無法改善之情形。按同法第38條第2款至第4款之規定係謂：「．．．
2、礦業之經營有妨害公益無法補救。3、欠繳礦業權費或礦產權利金2年以上。4、礦業工程危害礦產資源或礦場作業人員安全，不令改善或無法改善。」及第57條第1項規定：「礦業工程妨害公益時，主管機關得廢止其礦業權之核准。」是本件顯無上開不得展限之情形，故原告申請石灰石礦展限案，竟遭駁回，被告經87礦字第87024083號函謂關於永興礦業有限公司申請展限所領台濟採字第5300號石灰石礦礦業權乙案，該礦區既經本部86年12月11日經86礦字第86037751號函指定為石灰石國家保留區，所請展限礦業權，應予不准，顯然違背上開礦業法第31條之規定，該函自屬無效。
⒍又依當時礦業法第38條第2項規定：「依前項第3款規定將
礦業權展限申請案駁回，致礦業權者受有損失者，礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制探採者或其他應補償責任者，請求相當之補償。」比照上開法條規定之原理，原告請領本案石灰石礦業權，其採礦設備竟達數千萬元，且自87年1月1日起至今94年即達8年，無法獲得採礦利益數億元，應由告負賠償之責。
⒎據上說明，原告石灰石礦業權不因無效之處分及命令，而遭受禁採及不得展限之限制。
㈡參加人主張之理由：
⒈採礦權取得後，被告僅給原告及參加人1年的展限時間，依礦業法規定展限應該是20年。
⒉被告稱西部水泥已經開採用罄，故將水泥產業東移云云。
實則西部礦產足以供應50年以上。被告要求台泥公司投資1千億元在和平設水泥專用港，台泥公司則要求西部禁採，才會配合投資。台泥公司所生產的水泥是賣到西部，若西部不禁採，則台泥公司便會吃虧。故被告配合台泥公司，方有水泥東移之政策而關閉西部水泥場。惟被告反依礦業法第9條第1項將這些地方設定為保留區。礦業權是物權，被告禁採之處分，違反憲法保障財產權的精神。此一禁採處分影響許多人的生計。
⒊石灰石的開採方式，是自一個不毛之地的石頭山由上往下
開採，以炸藥每次炸開10公尺深度，先將石頭炸碎方能開採。炸過的部分會像樓梯一樣，10公尺一個階，由上往下延伸，即連挖土機也無法挖掘的地帶，且無人煙，焉會發生土石流危及人命？⒋原告及參加人之礦業用地均是不毛之地，並無植生覆植之
必要。如有需要，可以用建築廢土來回填，沒有植生的問題。
㈢被告主張之理由：
⒈有關原告引修正前礦業法第9條第1項及第2項之規定，認
定政府得以指定為國家保留禁採者，係指未經核准人民設權探採之地區而言一節；查當時礦業法第9條第1項規定：
「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：1、鐵礦。2、銅礦。3、鎢礦。．．．10、其他由經濟部報准行政院指定者。
」，立法者於制定礦業法第9條條文時，除列舉其認為有保存或調節供求之礦權外，為免因時空變遷，掛一漏萬，亦增列第10款之概括規定，授權被告就現實社會狀況，認定有保存或調節供求之其他礦種，可報行政院指定區域作為國家保留區，禁止探採。被告基於台灣西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等現實需求，認為台灣西部地區石灰石礦有保存之需要，並報行政院核准指定台灣西部部分地區為石灰石國家保留區域，故非原告所稱之「得以指定國家保留區禁採者，係指未經核准人民設權探採之地區」，而是仍得審酌情勢變更而為國家保留區之指定。⒉依修正前之礦業法第9條規定「經濟部認有保存或調節供
求之必耍時，得指定區域作為國家保留區」，此所謂礦藏之保存或調節供求，係在考量資源整體利用前提下，如有「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，得認為有保存或調節供求礦藏之必要因素。
⑴臺灣西部地區石灰石礦區，均係以露天方式開採礦石，
經過長期間之開採造成廣大裸露面，必須給予適當期間之保育及植生復舊，才不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必須進行「水土資源保育、區域發展、礦害防患」之情事，可依法報經行政院指定礦程及區域作為國家保留區，禁止探採礦，以達保育之目的並維護人民生命財產安全。
⑵臺灣西部地區人口逐漸密集，原設權之石灰石礦區其地
理環境已較具敏威，其礦藏雖非全然枯竭，惟礦業資源具耗竭且不易再生之特性，站在國家長期發展之宏觀政策下，台灣東部地區石灰石礦源豐富，且大部分尚未進行開發，為促進東部區域之水泥工業發展，將台灣西部地區石灰石礦依法報經行政院指定礦程及區域作為國家保留區，禁止探採礦，以平衡區域發展及減輕對環境影響之負荷，並保存台灣西部地區剩餘之石灰石礦藏，以因應未來可能之需要，亦為調節供求之必要措施。
⒊被告基於前述理由，於86年12月11日經（86）礦字第8603
7751號函臺灣省政府建設廳，指定新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣等區域內「石灰石」國家保留區計九區，並請於本案劃定國家保留區公告時，併同敘明下列事項：「（1）國家保留區範圍內，礦業權申請案，不予受理。（2）國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。」並經建設廳於86年12月23日86建礦字第034413號公告在案。而為落實「水泥工業長期發展方案」，明定臺灣西部地區已設定石灰石礦業權之石灰石礦區至86年不再核准展延之政策，依據修正前之礦業法第9條第1項第10款報經行政院86年12月4日以經 (86)礦字第86038284號函指定「石灰石」為指定區域作為國家保留區之礦，並據以86年12月11日經 (86)礦字第86037751號等函指定「石灰石」國家保留區。
⒋又查當時礦業法第16條規定：「採礦權以20年為限。但期
滿後得申請被告核准展期20年」，礦業權人於採礦權期滿固得依規定申請展限，被告對於展限申請案，亦需依據礦業法及相關法律規定斟酌為准駁之處分，係屬被告依法本有之裁量權。本件原告所領台濟採字第5300號石灰石礦採礦權至86年12月31日屆滿，而原告申請礦業權展限之嘉義縣番路鄉公田村地方石灰石礦區，位於被告指定及台灣省建設廳公告之「石灰石」國家保留區範圍內，經臺灣省礦務局86年12月30日86礦行一字第040212號函復該公司，所請礦業權展限案，應予不准。
⒌將台灣西部地區石灰石礦，報經行政院指定礦種及區域作
為國家保留區，禁止探採礦並公告之行政命令乃為適法之行政行為。被告指定「石灰石」國家保留區之作為及於國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限，已兼顧現存礦業權者之權益，係對西部地區石灰石礦作通案處理，並非圖利特定對象亦非針對原告之個案作為，否准原告所領礦業權展限之處分，並未逾越或濫用法律之授權，亦無違憲。
理 由
一、被告代表人原為林義夫，93年5月19日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告原訴願意旨係就被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號指定台灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區之處分提起訴願，並經前行政法院89年度判字第2364號判決所認定，則本件之訴訟標的應為被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函之違法性及原告就其權利因此受到損害之主張。則其餘關於被告否准原告展限申請之當否及原告主張被告應賠償數億元等部分，均非本件所得予以審究。合先敘明。
三、經查，原告原領有礦區位於嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第5300號（礦業字第3192號）石灰石礦業權，經前臺灣省礦務局以86年12月29日86礦行一字第037841號函原告，略以所領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第5300號（礦業字第3192號）石灰石礦業權，業經被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號及第00000000號函指定為石灰石國家保留區並公告，礦業權於有效期間屆滿後當然消滅，不得開採，否則屬違法私自採礦，將依礦業法等有關規定處理等語之事實，為兩造所不爭執，並有前臺灣省礦務局86年12月29日86礦行一字第037841號函及被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函附卷可稽，堪予認定。
四、按附著於土地之礦，屬於國家所有，憲法第143條第2項定有明文。又行為時礦業法第1條規定，中華民國領域內之礦，均為國有，非依礦業法取得礦業權，不得探採。而由經濟部報准行政院指定之礦種，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採，復為行為時礦業法第9條第1項第10款所明定；因之，主管機關對於報准行政院指定之礦種，本有指定區域作為國家保留區之裁量權。經查被告考量台灣西部地區石灰石礦區，均係以露天之方式開採礦石，經長期間之開採造成廣大裸露面，雖非全然枯竭，但有不足之情況，必需給與適當期間之保育，方不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必需進行「水土資源保育或礦害防患」之情事，自得依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，以達保育之目的並維人民生命財產安全；而台灣東部地區石灰石礦源豐富，且大部分尚未進行開發，為促進水泥工業東移，將台灣西部地區石灰石礦依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採以平衡區域發展並保存台灣西地區剩餘之礦藏，以因應未來之需，亦為調節供求之必要措施。是被告基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為台灣西部地區石灰石礦有保存之需要，乃依行為時礦業法第9條第1項第10 款規定，報經行政院86年12月4日經（86）礦字第86038284號函指定「石灰石」為得指定區域作為國家保留區之礦，並以86年12月11日經礦字第86037751號函指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計九區，交由前臺灣省政府建設廳依行為時礦業法施行細則第13條第1項規定，以
86 年12月23日86建礦字第034413號公告：「一、國家保留區範圍內，石灰石礦礦業申請案，不予受理。二、國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。」，核與行為時礦業法第9條第1項第10款之規定並無違背。
五、原告引修正前礦業法第9條第1項及第2項之規定，認定政府得以指定為國家保留禁採者，係指未經核准人民設權探採之地區一節。查當時礦業法第9條第1項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：1、鐵礦。2、銅礦。3、鎢礦。．．．
10、其他由經濟部報准行政院指定者。」，立法者於制定礦業法第9條條文時，除列舉其認為有保存或調節供求之礦權外，為免因時空變遷，掛一漏萬，亦增列第10款之概括規定，授權被告就現實社會狀況，認定有保存或調節供求之其他礦種，可報行政院指定區域作為國家保留區，禁止探採，並未限定「未經核准人民設權探採之地區」，始得指定為國家保留區，原告上開主張尚有誤解。
六、另按行為時礦業法第16條規定：「採礦權以20年為限，但期滿後得申請經濟部核准展期20年」，是採礦權乃定有期限，期限屆滿後尚須經被告核准始得展期，即被告對於展期准否具有裁量權，非謂礦業權可以永遠存在，故礦業權人自應事先計估風險，考量各種情狀，決定投資之人力、物力、財力，難謂被告基於主管機關之權限指定石灰石國家保留區，影響原告礦業權之展期，有違憲法保障財產權之精神。
七、至於被告擬定「水泥工業長期發展方案」，將水泥工業東移有無產生如原告所指稱之抗爭頻傳等瑕疵，此乃該項政策規劃之當否，尚非本件所得審酌。
八、綜上所述，本件被告86年12月11日經（86）礦字第86037751號函指定石灰石國家保留區之處分，於法無違。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 31 日
第七庭審判長法 官 李 玉 卿
法 官 林 金 本法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 31 日
書記官 張 靜 怡