臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00133號94原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國92年11月13日勞訴字第0920041785號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告未經許可從事就業服務業務，為訴外人葉肇維及其父葉根宗仲介越南籍漁工來台工作並收受該等漁工保證金美金1,000元，後因勞資爭議，該等漁工要求退還保證金，案經被告於民國（下同）92年4月14日以北府勞動字第0920021452號函，限令原告於文到7日內出面處理並退還該保證金予該等漁工，然原告仍未予理會而未予退還，經被告審查認原告違反就業服務法第34條第2項及第40條第4款規定，乃以92年5月13日北府勞動字第0920320317號處分書（下稱系爭處分），依同法第65條第1項及第67條第2項規定分別處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元及6萬元，合計為36萬元，原告不服，提起訴願，經訴願決定為「原處分關於違反就業服務法第40條第4款規定部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分；其餘訴願駁回。」原告對系爭處分裁罰30萬元部分仍為不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於裁罰30萬元部分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認定原告有未經許可從事就業服務之情事，依就業服務法第34條第2項及第65條之規定，處原告罰鍰30萬元，是否適法？
甲、原告主張之理由：
一、緣91年1月13日原告經越南勞工出口貿易暨旅遊公司（以下簡稱越南勞工出口公司）授權在台灣代為協調該公司輸出來台勞工之管理事項。行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）與越南政府於91年1月13日之前簽訂「同意越南勞工來台工作可不委託本國人力仲介機構仲介服務」，得由本國雇主自行經由越南勞務機構聘僱越南籍勞工來台就業之政策協議。而就業服務法第40條第1項至第15項均未有「私立就業服務機構及其從業人員不得協助雇主辦理各項聘僱外籍勞工」之規定，原告僅從旁協助雇主並代送文件，自無違反前述第1項至第15項之規定。
二、91年6月間台北縣淡水漁港籍漁船「裕豐號」船主經由船務報關行告知，可直接向越南勞務公司聘僱越南籍勞工，無須委託本國人力仲介機構仲介服務而減輕負擔，遂與原告電話聯繫請求聘僱原告所屬越南勞工出口公司之勞工6名。經越南勞工出口公司應允後，「裕豐號」漁船船主又稱識字不多不知如何辨理聘僱手續，而請求原告協助。原告於91年7月9日協助「裕豐號」漁船代領「求才登記證明書」以及協助辦理自行聘僱外籍勞工事宜，均係於冠倫人力資源管理顧問有限公司（以下簡稱冠倫公司）在職期間之合法行為，原告既屬合法之人力仲介從業人員，無論協助「客戶」或親朋好友辦理相關就業服務之代繕書表、申請送件等事均屬人之常情，並無不妥，法亦無明令禁止協助他人，更無違反就業服務法第34條第2項規定之情事，無被告所謂未經許可從事外勞仲介業務的行為。嗣原告雖已離職，但仍須善盡義務完成在職期間引進來台工作之外勞業務至其工作契約期滿離台為止。又原告因業務之關係而經常至勞委會職業訓練局辦理外勞異動等事宜，一路之便而順道為「裕豐號」漁船送件申請。但僅為助人並未收受對方金錢報酬，此為「裕豐號」船工葉根宗（即船主葉肇維之父）於被告所屬勞工局工資爭裁協調時所自承。然被告所屬勞工局竟據以認定原告涉嫌違反就業服務法第34條第2項規定，亦未給予原告任何解釋答辯之機會，完全忽視原告之權益，明顯違反行政程序法第39條規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見」，更違反同法第102條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，．．．應給予該處分相對人陳述意見之機會。」
三、行政法之依法行政原則中，無論是消極的依法行政（法律優越原則）而論，行政機關之行政行為均不得與法律相牴觸。亦即行政機關之行政命令或行政處分等各種行政行為，其規範位階皆低於法律。或以積極的依法行政（法律保留原則）而論，無法律授權行政機關不得合法作成行政行為。準此，行政行為除要遵守消極的依法行政外，更要有法律之授權及依據。是故，被告所作成之行政處分，由於本身違背行政程序法第39條、102條之規定，亦無其他相關法律之授權，被告已明顯違法。
四、我國憲法第15條規定人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。又參司法院釋字第510號解釋意旨，人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職務之自由。
五、「康熙大辭典」對於「就業」一詞註解：「任職工作，獲取酬勞」字意甚明。原告於本案期間並未於國內任何私立就業服務機構及其分支機構任職，亦未因助人而獲取任何酬勞，更非登記在案之法人機構，被告繩以不適當法規於原告，令人非議。
六、原告引進予「裕豐號」漁船之6名越南籍勞工於抵台工作3個半月，不但未能領得「裕豐號」漁船之工資，甚且被「裕豐號」漁船船工葉根宗於酒後驅趕下船，迭經原告向被告陳請依勞委會「外國人確實了解就業服務法相關規定切結書」第7條：「．．．或雇主不依勞動契約給付工作報酬，本人可以依中華民國勞動基準法、民法或契約約定不經預告終止契約。本人如因上述情形與雇主終止契約後，中華民國政府為維護本人權益得核准由其他雇主接續聘僱。」之規定，無須雇主之同意即應予轉換雇主。被告為地方主管機關竟屈從雇主無理要求，刻意忽略該6名船員應有權益而不依法給予該等外勞轉換雇主。任令該等外勞進退失據而私自逃逸，淪為非法工作者。
七、被告引用行政程序法第103條規定「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：行政處分依據之事實，客觀上明白足以確認者。」然而被告所謂「客觀上明白足以確認者」卻是被告全無查明事實之能力，證諸被告採信酗酒成性且積欠外勞工資拒不給付又要求遣返外勞回國之雇主之卸責說詞；又主觀上為己身未依法維護弱勢外勞權益強辭奪理而故入人罪之說詞甚為明顯。
八、原告使用原本外國公司欲在台灣籌設「順天漁工國際機構」辦事處臨時用箋（並無該機構印記）發函，因該機構本來是要成立跨國公司，但是礙於就業服務法之規定事後沒有成立，名片上印該名義是因原先有規劃，原告是用便條紙隨手取用，並無非法之處。
九、勞委會於職業訓練局電腦網首：辦理「直接聘僱」引進越南勞工相關作業規定「問答集」第2項：「問」：我工作很忙，沒辦法親自送件，怎麼辦？「答」：需另檢送說明書或相關證明等資料以及授權書，另外，代送人需檢送他的身分證影本。則上列已述明只要「持有身分證」之自然人，即可代送申請外勞，也無觸犯「就業服務法」第34條第2項之慮，被告據以處罰原告，顯然喪失法律依據。
乙、被告主張之理由：
一、按就業服務法第34條第2項規定「未經許可，不得從事就業服務業務」，其規範對象包括法人亦包括自然人在內。原告稱「裕豐號」船主識字不多不知如何辦理聘僱手續，而請求原告協助，原告即代為繕寫外勞聘僱申請書等書類文件，亦經常赴勞委會職業訓練局辦理外勞異動等事宜。惟查，依據「裕豐號」船主葉肇維之父葉根宗91年11月15日之陳情書所稱「本人葉根宗委託甲○○辦理越南漁工仲介業務」，其詳細情形為：原告於91年7月9日受託代領「裕豐號」之「求才登記證明書」，同年8月1日為「裕豐號」辦理承接「日益豐68號」轉出之越南籍漁工阮文和（NGUYEN VAN HOA）及阮文條（NGUYEN VAN DIEU），又於同年8月16日又為「裕豐號」辦理阮德豐（NGUYEN DUC PHONG）等6名越南籍漁工之聘僱等業務，原告上述行為均屬就業服務法第35條第4款規定之就業服務事項，實非原告所稱其僅協助「裕豐號」而已，故原告違規事實已相當具體明確。
二、另原告稱91年1月13日原告經越南勞工出口公司授權在台代協調該公司輸出來台勞工之管理事項，然依私立就業服務機構許可與管理辦法（87年6月30日修訂）第17條規定「外國人力仲介公司辦理仲介其本國人或其他國家人民至中華民國工作．．．，應向中央主管機關申請認可，但不得在中華民國境內從事任何就業服務業務」，但據上揭之事實原告竟為「裕豐號」漁船從事聘僱越南籍漁工有關之就業服務之事項，亦非其所稱替越南勞工出口公司其在台越南籍漁工提供「管理事項」，故原告為「裕豐號」漁船之所為明顯違反上揭未經許可不得從事就業服務規定。
三、復查原告向「裕豐號」船主葉肇維請求給付越南籍漁工之工資通知書所署名之「順天漁工國際機構」（該機構並未經勞委會許可）；且原告承認於本案期間並未於任何私立就業服務機構及其分支機構任職亦未因助人而獲取報酬；更非登記在案之法人機構，顯見原告乃以「順天漁工國際機構」未經許可法人對外延攬外籍漁工業務並從事就業服務之名，其實係為原告個人為其所延攬船主從事就業服務之實，其違規已成不爭事實，至於從事就業服務有無獲取報酬與本案無關。
四、另原告稱被告違反行政程序法未給其陳述意見，惟依據行政程序法第103條規定「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：行政處分依據之事實，客觀上明白足以確認者」。本件自「裕豐號」船主葉肇維向被告申訴歷經多次協調會議，且為慎重起見被告亦為原告製作談話紀錄等，實非未給原告任何解釋之機會。
五、至原告引用憲法第15條規定「人民有生存權、工作權及財產權，應予保障」之規定及司法院釋字第510號解釋，主張人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職務之自由云云。惟按就業服務法第34條第1項規定「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務．．．」該法並未限制人民之工作權，任何人只要依該法規定申請即可從事。
六、另原告稱康熙大辭典對於「就業」一詞註解：任職工作獲取酬勞。本案重在於原告未經許可所從事之「就業服務」，故「就業」與本案無關。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人原為蘇貞昌，嗣後變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「私立就業服務機構及其分支機關，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。未經許可，不得從事就業服務業務。但依法設立之學校、職業訓練機構或接受政府機關委託辦理訓練、就業服務之機關（構）為其畢業生、結訓學員或求職人免費辦理就業服務者，不在此限。第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之」「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、職業介紹或人力仲介業務。二、接受委任招募員工。．．．」「違反．．．第34條第2項．．．規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第34條、第35條第1款、第2款及第65條第1項所明定。另「外國人力仲介公司辦理仲介其本國人或其他國家人民至中華民國工作．．．，應向中央主管機關申請認可，但不得在中華民國境內從事任何就業服務業務」則為私立就業服務機構許可及管理辦法第17條第1項所明定。
二、查本件原告未經許可從事就業服務業務，為訴外人葉肇維及其父葉根宗辦理越南籍漁工仲介等就業服務業務，此有葉根宗陳情書及91年12月5日談話紀錄、被告機關處理勞資爭議協調會議紀錄附原處分卷，其違規事實洵堪認定。是被告機關以原告違反就業服務法第34條第2項規定，依同法第65條第1項規定處原告罰鍰30萬元，揆諸上揭規定，於法並無不合。
三、原告雖訴稱就業服務法第34條之規範處分對象係本國私立就業服務機構之法人團體，而其係受越南政府國營之越南勞工出口公司所委託之「自然人」協助管理該公司在台所有經過本國私立就業服務機構引進或雇主自行聘雇之勞工各項事務，以免費協調及減少勞資糾紛．．．云云。惟查：
㈠按就業服務法第34條第2項明文規定「未經許可，不得從事
就業服務業務」其規範之對象並不限於法人亦包括自然人在內。查本件原告為葉肇維及其父葉根宗辦理越南籍漁工仲介業務為其引進越南籍漁工，此有葉根宗91年11月15日之陳情書「本人葉根宗委託甲○○．．．辦理越南漁工仲介業務」及被告機關92年1月22日之處理勞資爭議協調會議紀錄要求原告歸還其所扣留之外勞初次招募函及船主身分證副本及印章可稽。復查葉根宗向勞委會之申請招募許可及聘僱許可申請書所載聯絡電話均為原告與「裕豐號」及台北縣轄區各漁會船主聯絡電話等事實可稽，顯見原告在本國國境內確有從事仲介外籍勞工來台工作之就業服務業務之實，非僅為原告所訴其係從事越南勞工出口公司授權書所授權之連絡及協調勞資糾紛等事宜。
㈡次查原告先於93年1月13日之起訴狀內陳明其係一本助人初
衷而予協助，代為繕寫外勞聘僱申請書等書類文件云云；嗣於94年2月22日之準備程序時陳稱：伊接受「裕豐號」船主委託辦理外勞仲介，係直接透過伊以冠倫公司向越南引進，名義上是船主自行引進，由冠倫公司承辦，因伊是冠倫公司員工，所以案件由伊承辦云云；再於94年3月10日言詞辯論期日時陳稱：本件是雇主自己聘僱，所以沒有透過仲介公司，伊是冠倫公司從業人員代為送件云云，並提出勞工保險被保險人投保資料表影本一紙為證，核其上揭所述，忽稱係伊以協助性質代為幫助，忽稱「裕豐號」船主透過伊以冠倫公司向越南引進，忽稱係該船主自行聘僱，核其前後所陳顯有矛盾，又縱認原告於代「裕豐號」辦理上揭仲介外籍勞工事宜時，確在冠倫公司任職服務期間，然依據卷附本件雇主聘僱外籍勞工申請書可知，其上僅記載雇主名稱為「裕豐號」，負責人為「葉肇維」，至受委託私立就業服務機欄名稱內則屬空白，又依「裕豐號」漁船船長葉根宗於91年12月5日在臺北縣政府勞工局之談話紀錄可知，本件越籍漁工之仲介為原告，且原告將其之申請外勞相關證件扣留等語，均未提及係由冠倫公司仲介本件越籍勞工事宜，原告又於言詞辯論期日時陳稱本件係雇主自己聘僱，沒有透過仲介公司等語，且並未提出「裕豐號」與冠倫公司有簽訂仲介契約之任何資料，足證本件「裕豐號」引進越籍勞工確係由原告個人予以辦理，難認與冠倫公司有何相干，原告雖於斯時任職冠倫公司，然其以個人身分私下為「裕豐號」船主處理仲介越籍勞工事宜，並未經許可從事就業服務事宜，即違反上揭規定甚明，原告所辯伊係冠倫公司員工云云，無從為其有利之認定。復參以原告向「裕豐號」船主葉肇維請求給付越南籍漁工工資之工資請求通知書所署名之順天漁工國際機構並未經勞委會許可，原告並稱其係隨手拿便條紙予取用等語，則由原告於「裕豐號」與所聘僱上揭越籍勞工發生勞資糾紛時，並進而代勞方向資方請求工資等相關事宜，並未以冠倫公司名義為之，且其上明示請將工款撥入戶名甲○○即原告本人之帳戶內，益證本件「裕豐號」引進越籍勞工事宜，確由原告個人處理無誤，故本件原告違反就業服務法第34條第2項規定「未經許可，不得從事就業服務業務」，應足以認定。至原告所稱未收取對方金錢報酬云云，惟有無收取報酬，並非違反上揭規定之構成要件，原告此項主張顯不足取。
四、原告另訴稱被告機關處分原告，卻未予原告陳述意見之機會，於法有違云云；惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，此觀行政程序法第103條第5款規定自明。本件原告未經許可，為訴外人葉肇維及葉根宗仲介越南籍漁工來台工作之情如上所述，已有葉根宗陳情書及91年12月5日談話紀錄、被告機關處理勞資爭議協調會議紀錄、雇主聘僱外籍勞工申請書等件錄附原處分卷可稽，客觀上事證已甚明確，依上揭行政程序法第103條第5款規定，被告未再予原告陳述意見，於法自屬有據。
五、至原告引用憲法第15條規定「人民有生存權、工作權及財產權，應予保障」及依司法院釋字第510號規定「人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職務之自由」一節，茲以就業服務法之立法目的乃為促進國民就業以增加社會及經濟發展，就業服務法第34條規定未經許可不得從事就業服務，係為健全民間就業服務之專業及管理之需要並無不可，該法並未限制人民之工作權，亦未限制人民選擇職務，任何人只要依該法規定申請許可即可從事就業服務相關事宜，核與上揭憲法保障人民工作權之規定無違，原告此項主張不足採信。另原告所指「就業」之註解，核與本件原告違反就業服務法之規定亦屬無涉，併此敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採；被告以原告未經許可，不得從事就業服務，違反就業服務法第34條第2項之規定，乃依同法第65條第1項規定，裁處原告罰鍰30萬元（最低度），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定部分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 24 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 25 日
書記官 呂美玲