臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1464號原 告 甲○○訴訟代理人 韓邦財律師複代理人 鄧湘全律師
王唯鳳律師被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○洪榮彬律師上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告所有桃園市○○段831及832地號土地（下稱系爭土地）○○○區○道路用地，屬於公共設施保留地，於民國87年經被告闢為道路使用，經原告與其他相鄰土地所有權人多次向被告陳情儘速辦理徵收程序，均遭拒絕。原告遂提起本件給付之訴。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖各兩份，向內政部申請核准徵收原告所有系爭土地。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告為系爭土地之所有權人，應得以自由處分收益，惟竟
遭被告規劃為計劃道路用地，致原告無法以建地使用。被告先於73年8月23日以73桃市工都字第30132號函，通知原告領取拆除地上房屋補償費以利拓寬工程之進行，由此可見，被告為辦理都市○○區○○道路工程取得，有意徵收系爭土地，且已完成徵收前之先行協議程序，詎事後遺漏辦理徵收。被告既有所遺漏，竟仍於87年間未經原告同意，即將該土地闢為道路。事後又以該土地已為既成道路為由，拒不辦理徵收程序事項，使原告之財產權遭受損害。⒉按土地徵收條例第13條及土地徵收條例施行細則第16條規
定，系爭土地之徵收程序，須由需用土地人報經主管機關（內政部）許可，原告固無行政法上直接請求徵收之權利，惟拓寬道路工程為被告之計畫範圍內，且73年間拆除地上建物補償費亦為被告所發放，桃園縣政府公函並指出本件為被告權責範圍內，即知本件需地機關為被告無誤。原告自得高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決前例，依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，請求判決被告作成請求內政部徵收系爭土地（即既成巷道）之機關內部行為。被告抗辯其為主管機關，並稱系爭土地為既成道路，應適用公路法辨明主管機關云云，惟系爭土地原非既成道路，自無適用公路法之理，被告抗辯並不可採。
⒊被告對於原告之請求，以財政困難及限於市民代表會監督
未能編列預算為由，予以拒絕。惟被告於91年間以公告現值加4成徵收鄰近區域桃園市○○街○○○巷巷道，足見被告所稱財政困難非為事實。且系爭土地原為既成道路，應為優先徵收之計畫，否則有違行政法之平等原則及裁量濫用禁止原則。
⒋再者，雖如被告所稱私人並無主動請求國家徵收其土地之
權利，但原告所有系爭土地係位於被告都市計畫拓寬工程範圍內，該系爭土地之徵收為被告73年間既已擬定之計畫，且按計畫完成執行徵收補償、加寬開闢道路工程等程序，此已說明於前。亦即原即有經費，只因被告漏未辦理徵收，致無從予以補償，既因被告過失所致，自難以財源短缺，所需經費龐大為由而為推諉。當初被告如未對系爭土地擬定徵收計畫，原告豈會同意拆除原有建物﹖被告辯稱73年間拓寬道路時使用兩旁土地，乃經各該地主出具使用同意書，並未進行徵收土地等語，就此部分被告應提出證據。被告另辯稱國際路1段單號邊土地，係採市地重劃方式開發，被告並未徵收單號邊土地等語，亦請被告提出證明以明之，否則難謂其無違反行政法上之平等原則。
㈡被告主張之理由：
⒈依土地徵收條例第3條及土地法第208條規定，得為徵收權
人僅以國家為限，至於私人得否因國家興辦公共事業，而主動聲請國家徵收該私人所有之私有土地，則有疑義。依實務見解，認為除法律（土地法第217條徵收土地殘餘畸零地之一併徵收請求權）另有規定外，原則上私人並無主動請求國家徵收其土地之權利，尤其是因社區發展而自然成為具有公用地役關係之巷道，於政府依都市計劃主動辦理道路拓寬或興築道路前，私人並無主動請求政府徵收之權利（此有改制前行政法院78年判字第21 71號、79年判字第879號、81年判字第2370號、81年判字第528號判決可資參照）。據此，本件原告起訴請求被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖各2份，向內政部申請核准徵收原告所有系徵土地，即屬無據。
⒉其次，依公路法第3條、第4條及第9條規定，公路主管機
關為縣政府，而縣道、鄉道，由縣（市○○路主管機關（縣政府）擬訂，公路之規劃、興建或拓寬時，亦由主管機關縣政府為之，是本件應否徵收系爭土地拓寬公路，依法應由縣政府為之，亦即需地機關應為縣政府，而非被告桃園市公所，原告未詳查遽行以桃園市公所為被告提起本件訴訟，容有誤會。
⒊原告援引高雄高等行政法院92年訴字第425號判決依據平
等原則所創見出之「衍生分享請求權」之見解，主張亦得依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，請求被告擬具徵收計劃徵收其土地乙節，實有誤會。蓋微論該創見之「衍生分享請求權」，是否已成為行政法學之通說，尚有爭議；甚者，細審上揭判決，其案例事實乃：「被告未就系爭土地辦理徵收補償，即將道路拓寬工程開闢完成（即145縣道），依前揭地籍圖謄本所示，系爭土地於道路拓寬工程完成後位於完工後道路之外側，足見系爭土地原即非既成道路，確係被告遺漏徵收，卻用以拓寬道路工程無訛」，亦即該案例中被告已對一定道路範圍內之私有土地，均辦理徵收，卻漏未對同在該範圍之系爭土地加以徵收，依平等原則論，自屬符合司法院釋字第400號解釋文末段：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」之意旨。惟本件被告對於與原告同屬桃園市○○路○段雙號門牌之同一側土地（計有206戶），均未辦理任何徵收，此有原告與其他地主所組成之「國際路1段拓寬雙號土地徵收自救會」之陳情書可考。是被告否准獨徵收原告系爭土地，並未違反司法院釋字第400號解釋或平等原則，倘若被告單獨徵收原告系爭土地，對其他地主而言，才違反平等原則。
⒋原告又謂被告於73年間因拓寬系爭道路時，故意僅徵收土
地上之低價建築物，而不徵收價值較高之系爭土地；而且87年間，未經徵收或補償，即逕將系爭土地闢為道路使用乙節，均屬不實。蓋73年間拓寬道路時，使用道路兩旁土地，乃經各該地主出具使用同意書後舖設柏油路面，並未進行徵收土地，建築物則予以拆除徵收補償。87年間，被告並未逕將系爭土地闢為道路使用，原告所言不實。至於國際路1段單號邊土地（中山路至鐵路），乃因原都市計劃為工業區，因機能喪失後於通盤檢討時變更為住宅區，惟係採市地重劃方式開發，公共設施用地及開闢經費（拓寬道路部份）係由重劃區內土地所有權人共同負擔回饋社會，被告並未徵收單號邊土地，更未發放補償費，亦據被告於91年9月19日以桃市都字第0910047737號函回覆原告在案。此外，被告固於91年間以公告現值加4成徵收鄰近桃園市○○街○○○巷巷道，但該土地與系爭土地有段距離，並非鄰近土地。而被告對於系爭土地所屬之「國際路1段雙號邊土地」206戶部份，係採同一案處理，被告在91年11月12日以桃市都字第0000000000函回覆原告時，已明示：「對於既成道路之補償因本所財源短絀及限於市代會監督未能編列預算；中央及縣府財政亦困窘並無編列預算補助辦理，故僅能日後中央及地方財源充裕後再行辦理，尚乞見諒」等語。
⒌綜上，原告誤以被告為需地機關，並誤引與本件不同之案
例，主張依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，以及該案創見之「衍生分享請求權」，請求本院判決被告作成請求內政部徵收系爭土地（即既成道路）之機關內部行為，於法不合。
理 由
一、本件原告於起訴之初，係依土地徵收條例等規定請求被告應擬具徵收計畫書等向內政部申請核准徵收其土地，及至94年9月27日言詞辯論期日始當庭提狀及以言詞追加以公法上不當得利之請求權，預備聲明請求判命被告按年給付原告相當於租金之損害金99,142元。被告就此追加之新訴，表明不予同意，本院亦認為不適當，另以裁定予以駁回。本件爰就其起訴之原訴而為審判，合先敘明。
二、本件原告起訴主張其為系爭土地之所有權人，被告為辦理都市○○○○道路工程，於73年間先辦理地上建物拆除補償費之發放，業已備妥徵收預算，且完成徵收前之先行協議程序，詎事後遺漏辦理徵收系爭土地，竟於87間將系爭土地闢為道路使用。為此，依土地徵收條例第13條及平等原則，起訴請求判如其聲明。被告則以依土地徵收條例第3條、土地法第208條規定及實務見解，原則上私人並無主動請求國家徵收其土地之權利；又公路主管機關為縣政府，本件執行徵收處分之主管機關應為桃園縣政府，而非被告，原告向被告請求，尚有誤會；至73年間拓寬道路時，被告使用包括系爭土地之道路兩旁土地，乃經各該地主包括原告出具使用同意書後舖設柏油路面，並未進行徵收土地，建築物則予以拆除徵收補償；至於國際路1段單號邊土地，乃採市地重劃方式開發，由重劃區內之土地所有權人共同負擔公共設施用地及開闢經費，並非以徵收方式取得用地，另被告固於91年間以公告現值加4成徵收鄰近桃園市○○街○○○巷巷道，但該土地與系爭土地有段距離，並非鄰近土地，故本件並無違平等原則等語資為抗辯，請求駁回原告之訴。
三、經查，系爭土地之使用分區為68年3月26日縱貫公路桃園內壢間都市○○道路用地，屬於公共設施保留地；原告為系爭土地之所有權人，被告前為辦理桃園市桃53線（中路街）第
1 期拓寬工程，於73年8月23日以七三桃市工都字第30132號函通知原告領取系爭土地上房屋拆除補償費；嗣後因未辦理系爭土地及其餘道路用地之徵收程序，經原告與其他土地所有權人組成「國際路一段拓寬雙號土地徵收自救會」，多次向被告陳情，惟均經被告以中央及地方財源短絀，市代會未能編列預算，僅能日後財源充裕後再行辦理等語為由，予以拒絕等事實，為兩造所不爭執，並有桃園縣政府94年6月20日（94）桃縣城都字第017224號土地使用分區證明書1紙、土地登記謄本2份、被告73年8月23日以七三桃市工都字第30132號函1份及被告91年11月12日桃市都字第0910060075號函1紙在卷可稽，堪予認定。
四、本件經整理兩造間之爭點如下：㈠被告是否為需用地人？㈡原告有無請求被告報請內政部准予徵收處分之權利？㈢本件未辦理徵收處分，有無違反平等原則？
五、本院判斷如下：㈠被告是否為需用地人？
查系爭土地屬於公共設施保留地，依68年3月26日縱貫公路桃園內壢間都市計畫，將依徵收方式取得，需地機關為桃園市公所，此稽之上開土地使用分區證明書即明。是以，被告抗辯依公路法規定，其非主管機關，系爭土地之徵收業務非其辦理云云，並不可採。原告主張被告為需用地人，固屬有據。
㈡原告有無請求被告報請內政部准予徵收處分之權利？
⒈經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受
憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。需地機關報請內政部核准徵收，係徵收程序之內部程序行為，人民更無請求需地機關報請內政部核准徵收之權利。
⒉按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法保
障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第400號解釋示亦宗之）。而財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，己如前述。則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。
⒊再按土地徵收條例第10條第2項前段規定：「需用土地
人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見」；同條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，即需用土地人於報請核准徵收前，應踐行公聽會及協議價購之程序。本件原告雖主張被告於73年間已發給原告地上建物拆除補償費，當時已有預算，已然完成協議價購之程序，本件系爭土地乃屬遺漏徵收云云，惟此為被告所否認，且地上建物拆除補償費乃被告專為施作桃53線（中路街）第1期拓寬工程而為，與為徵收系爭土地而與地主進行協議價購程序，顯有不同，足認本件既未經協議價購不成，亦未舉辦公聽會，縱被告已編定預算進行徵收程序，也不得遽行擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖各兩份，向內政部申請核准徵收系爭土地之事實行為。
⒋至原告援引高雄高等行政法院92年訴字第425號判決而為主張，姑不論此屬個案，並無拘束本件論斷之效力。
且該案之事實乃被告已對一定道路範圍內之私有土地，均辦理徵收，卻漏未對同在該範圍內之原告所有土地加以徵收，而依平等原則及司法院釋字第400號解釋意旨，為原告勝訴之判決，此與本件之事實並無遺漏徵收之情形並不相同，自無以比附援用。
㈢本件未辦理徵收處分，有無違反平等原則？
本件被告對於與原告同屬桃園市○○路○段雙號門牌之同一側土地，均未辦理任何徵收程序，此為原告所不爭執，且有原告與其他地主所組成之「國際路一段拓寬雙號土地徵收自救會」之陳情書可證。又另一側即國際路1段單號門牌建物坐落土地，地號為桃園縣國聖段1206、859、1215地號3筆土地，均係以市地重劃為登記原因，此有地籍圖及各該土地登記謄本附卷可憑。堪認在道路兩旁之土地，與原告同側之土地均尚未經徵收，與原告不同側之土地則經原地主辦理市地重劃由桃園縣取得（管理者為被告），被告抗辯堪予採信，本件自無相同事件而為差別待遇之情事，自無違平等原則。至於原告另主張被告91年間徵收鄰近桃園市○○街○○○巷巷道，此固為被告所不否認，惟該徵收案與本件無關，尚與平等原則無涉。
㈣末按土地徵收條例第13條乃關於徵收程序之規定，平等原
則則係行政作為所應遵守之原理原則，二都均非公法上之請求權規範基礎，原告引為請求依據提起給付之訴，顯屬無據。
六、至兩造於本院94年9月27日言詞辯論終結後提出之書狀所為各項主張，因在辯論終結後所為，於法自無庸予以審究，併此敘明。
七、綜上所述，原告依據土地徵收條例第13條規定及平等原則，請求判如其聲明，即屬乏據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 11 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 11 日
書記官 林 苑 珍