臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01471號原 告 闕河 等104人訴訟代理人 李志澄律師複 代理人 林美伶律師被 告 內政部代 表 人 丁○○（部長）訴訟代理人 己○○
庚○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 戊○○（市長）訴訟代理人 劉錦隆律師複 代理人 崔駿武律師上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年3月10日院臺訴字第0930082352號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：參加人台北市政府為興辦南港區8號綠地工程，需用坐落臺北市○○區○○段二小段304地號等41筆土地，報經行政院以民國（下同）77年4月30日臺77內地字第594784號函核准徵收，交由台北市政府地政處以77年11月9日北市地四字第50903號公告。原告等於91年5月27日以參加人申請徵收渠等所有臺北市○○區○○段二小段304、307、313、315、321之1、341、342、343之1（79年11月9日逕為分割自343地號）地號等8筆土地（下稱系爭土地），原作綠地使用，惟在未依徵收計畫使用施工前，即於79年5月24日都市計畫變更作交通用地，嗣後撥交參加人捷運工程局（下稱捷運局）捷運系統南港線（昆陽站）使用，顯未依原徵收計畫目的使用等為由，依土地徵收條例第49條及第50條規定，向參加人申請撤銷徵收。經參加人91年7月19日府工公字第09114701400號書函復，略以本案按徵收計畫時限，於79年12月拆除地上物，80年6月完成綠化，顯已依徵收計畫完成使用，嗣後始將系爭土地移供捷運系統使用，並無未依徵收計畫完成使用情事，不符得請求撤銷徵收之要件。原告等爰向被告請求逕予撤銷徵收，遭其以92年4月15日臺內地字第0920072307號函復否准所請。原告等仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應撤銷行政院77年4月30日臺77內地字第594784號函所為對系爭土地之徵收處分。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造爭點：系爭土地有無土地徵收條例第49條規定應辦理撤銷徵收之情形？原告主張：
一、按參加人於77年間為辦理「南港區8號綠地工程」，經行政院核准徵收系爭土地，惟系爭土地在參加人依徵收計畫使用前（即作綠地使用），因為捷運工程之需要，於79年5月26日都市計畫變更為「交通用地」，參加人並曾對於是否須撤銷系爭土地之徵收處分，而函請行政院釋示，經被告明確函覆參加人「宜主動辦理撤銷徵收，再以興辦交通事業為由，另案理徵收，始為適法。」，詎參加人未依被告之函釋為之，即未主動辦理撤銷系爭土地之徵收，而違反徵收目的，將系爭土地撥交捷運局使用，顯有違法。系爭土地既經變更為「交通用地」，即已不得再作為綠地使用，顯已非「南港區8號綠地工程」之範圍內，該工程自應變更設計，將系爭土地排除在綠地工程範圍外；且系爭土地在作為綠地使用前，因興辦之事業改變，由原綠地工程變為捷運工程用地，就系爭土地已無作為綠地使用之必要，顯已符合土地徵收條例第49條第1項第1、4、5款之撤銷徵收要件，被告自應依法撤銷徵收。
二、又「按行政院54年8月5日臺54內5554號令示略以：『．．．違反核准計畫所定之使用目的及用途時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件．．．』。準此，本案彰化縣政府奉准徵收之『國小』用地，如作為『高中』使用，雖同屬教育事業，惟其興辦事業主體不同，興辦規模亦改變，自屬前揭行政院令所稱『違反核准計畫所定之使用目的及用途』。」此有被告85年10月23日臺（85）內地字第8509841號函可稽。而系爭土地於徵收時係以「綠地使用」為目的，嗣後都市計畫變更為「交通用地」，然系爭土地既於徵收時僅預定作為「綠地使用」，79年5月26日都市計畫變更後，系爭土地之「目的」及「用途」均有變更，其興辦事業主體不同，興辦規模亦變，參照前述被告函釋，自屬行政院54年8月5日臺54內5554號令所稱「違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』」，是不得擅自變更作為「交通用地」使用，尤不得以所謂同屬「公共設施用地」為由，而認需地機關得隨意變更徵收計畫，否則，徵收機關擬定徵收計畫時，對於興辦事業僅須明列該土地係屬何用地即可，又何必列明欲作何事業使用，故參加人認為系爭土地因同屬「公共設施用地」而仍有使用必要，不須撤銷徵收云云，實顯有違誤。且依前述被告函文已明示參加人應先行撤銷徵收後，再以興辦交通事業為由，另案辦理徵收，顯見本案實應先撤銷徵收，而不得逕為交通用地使用。而被告所引用最高行政法院91年度判字第518號判決，認亦可適用於本件情形，故系爭土地已依都市計畫變更後使用，不符撤銷徵收云云，惟該判決係就土地法第219條之規定為之，與本件情形並不相同，且該判決認需地機關之徵收計畫使用包括都市計畫變更後之重新規劃使用，並無任何法律依據，顯逾越法律之規定，自無可採。
三、按原告等查得下列與本件情形相同之土地徵收案，均曾「准予辦理」撤銷徵收，尤以第三案之情形與本案用地機關與都市計畫變更情形幾完全相同，但處理之結果卻完全歧異，有違行政程序法第6條之平等原則，自有不合：
（一）士林第178號綠地：臺北市○○區○○段三小段699-2、699-3地號土地，因都市計畫變更為機關用地，經報奉被告以85年11月27日臺（85）內地字第8511447號函「准予辦理」撤銷徵收。
（二）北投109K01停車場：臺北市○○區○○段五小段102地號土地，因都市計畫變更為公園用地，經報奉被告以85年10月5日臺（85）內地字第8509798號函「准予辦理」撤銷徵收，○○○區○○段五小103地號土地，因都市計畫變更為公園用地，經報奉被告以86年2月11日臺（86）內地字第8601915號函「准予辦理」撤銷徵收。
（三）內湖47號公園：臺北市○○區○○段六小段235、243、
244、245之1地號土地，因都市計畫變更為交通用地，經報奉被告以86年5月20日臺（86）內地字第8605149號函「准予辦理」撤銷徵收。其中235、243地號土地嗣經捷運局於91年6月26日辦理價購，244地號土地則再經捷運局於91年9月26日徵收。
四、就被告所據之司法院釋字第236號解釋、改制前行政法院68年判字第52號判例及行政院54年8月5日台內字第5554號令，說明如次：
（一）大法官釋字第236號解釋，其最重要之條件乃在於「應依徵收目的所為土地使用之規劃，就其徵收之全部土地整體觀察之．．．」即徵收土地之使用規劃不得違背徵收之目的，本件原徵收規劃為「綠地」，茲改為「交通用地」，其目的及規劃完全不同，當無該解釋之適用。
（二）改制前行政法院68年判字第52號判例，其首要之條件亦係：「．．．已按原核准計畫逐漸使用．．．」，亦即徵收土地一定要按原核准計畫使用，本件原核准計畫既與變更後使用目的完全不同，自與該判例所示情形不同。
（三）行政院54年8月5日台內字第5554號令，主要係探討撤銷徵收可否由行政機關依職權為之之問題，因當時法無明文規定，逕予撤銷徵收發還土地，非屬法律適用問題，自非不得為之，亦即明示政府機關「本於政策及職權，如認該項土地之徵收已無必要時」，可主動辦理撤銷徵收，勿須等待原土地所有權人之申請，以宣示政府主動惠民之施政原則，被告曲解為「撤銷徵收與否，為行政機關職權」云云，顯不符該釋令之意旨，何況本件情形被告業已於80年9月16日函示參加人「宜主動辦理撤銷徵收，再以興辦交通事業為由，乃案辦理徵收，始為適法。」，今卻反於其自己所發令函而為辯解，顯違誠信，亦違「禁反言」之原則，自不可採。
五、又參加人雖謂其已於79年12月拆除地上物，80年6月完成綠化，而已依徵收計畫完成使用云云，然依被告91年5月22日台內地字第0910006909號之函文所示，參加人於80年8月29日仍發函請求行政院釋示，系爭土地在未依徵收計畫使用前已變更為「交通用地」，可否依原徵收計畫綠地使用再撥交捷運局，顯見參加人已明知系爭土地已因變更為「交通用地」，不得再作為綠地使用。再依參加人第23次捷運建設督導會報第23次會議紀錄所示，至80年10月18日開會時參加人工務局公園路燈工程管理處處長尚發言：「本案土地已於79年5月26日變更為交通用地，本處無法依計畫使用。」，顯見本件系爭土地並未曾供為綠地使用，被告所稱，顯為不實，其主張自不可採。
六、參加人雖於78年8月7日通知相關單位及地上物權益人配合公共工程闢建遷移地上所有物，但該函僅係參加人依「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦理」第4條規定所為之預為通知函，實際拆除日期依參加人80年8月29日函內很清楚的說明係79 年12月6日，而都市計畫變更為「交通用地」之日期為79年5 月26日，亦即是原綠地工程其地上物之拆除日期係在都市計畫變更之後，完全無依計畫「完成使用」之可能，其完成綠化之實際日期係80年6月；原告主張上開事實過程與土地徵收條例第49條第1項第4、5款規定應辦理撤銷徵收之要件符合，被告自應作出准駁之決定，惟卻以「．．．亦僅生都市計畫土地使用管制問題．．．」略而不談，更引述「．．．況依都市計畫法第51條但書『依本法指定之公共設施保留地，．．．但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用』是否違反都市計畫之規定，亦難定論。」在此原告要指出被告之土地徵收審議委員會係掌理有關徵收案件之審議，並無涉都市計畫案件之審議，顯有逾越職權之情形，且都市計畫法所稱之公共設施保留地係指尚未經政府徵收開闢之土地，該法第51條但書規定之立法意旨是允許「原土地所有權人」於持有土地期間，得繼續為原來之使用或較輕之使用，以避免將來政府取得土地時增加負擔之規定，與本案徵收後「原徵收機關」之使用問題本質上完全不同，故被告引用法律失當，應予撤銷。
被告主張：
一、原告等主張本案符合土地徵收條例第49條第1項第1、4、5款撤銷徵收要件乙節。依據參加人（92年8月12日府工公字第09214806700號函及93年7月28日府工公字第09306287500號函）執行本案過程，摘要說明：
（一）本案執行事實經過：參加人完成徵收補償後，即依其所訂「臺北市舉辦公共工程對合法房屋及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」規定，於78年6月30日公告拆遷範圍及進行地上物勘估，復以78年8月7日府工公字第352983號函通知相關單位及地上物所有權人配合本公共工程闢建，遷移地上所有物，迄至79年12月完成地上物拆除，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，從77年7月起至83年6月止，依核准計畫期限所連續執行之上開各項行為，確屬「依徵收計畫使用」不可或免之必要作業，其目的即在達成依徵收計畫使用，且全部作業均於計畫使用期限（自77年7月起至83年6 月止）內完成，故本案業經參加人於徵收計畫使用期限內按計畫完成使用。
（二）系爭土地雖於79年12月實際完成地上物拆遷前之同年5月26日，經都市計畫變更為「交通用地」（公共設施用地），惟查該參加人係於80年6月依徵收計畫完成綠化使用後，至82年間始由參加人捷運局依變更後之都市計畫闢建作捷運工程用地使用。
（三）系爭土地得否依土地徵收條例規定辦理撤銷徵收一節：
１、被告於87年8月18日訂頒「撤銷土地徵收作業規定」，以作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據，至89年2月2日公布施行之「土地徵收條例」第49條及第50條始將應辦理撤銷土地徵收之情形及程序於法律予以明定。
２、依同條例第49條規定第1項明文規定，已徵收土地辦理撤銷徵收以「未依徵收計畫完成使用前」之土地為限，易言之，「已依徵收計畫完成使用之土地」，即不符該條項撤銷徵收要件。至同條第2項規定「前項規定，於同條例施行前公告徵收之土地，適用之。」，係指土地徵收條例公布施行前，已依土地法及都市計畫法核准徵收公告土地，需用土地人迄同條例施行後尚未依計畫使用且有第49條第
1 項各款情形存在時始有適用，亦即已徵收土地，如於同條例施行前公告徵收並已依徵收計畫完成使用者，即無本項溯及既往規定適用。
３、本案計畫進度自77年7月起至83年6月止，參加人於79年12月拆除地上物並於80年6月完成綠化，顯於同條例施行前（89年2月2日公告施行），已在徵收計畫時限內依徵收計畫完成使用，故本案依該條例規定應不得辦理撤銷徵收。
二、系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更作交通用地並於82年間撥交台北市政府捷運局使用，未於都市計畫變更當時即依職權或被告80年9月16日台內地字第8003598號函核復意見，主動依職權辦理撤銷徵收，究其原因如次：
（一）係因行為時（79、80年間）並無明確具體得撤銷徵收之法律（令）規定，僅有行政院54年8月5日台內字第5554號令：「．．．四、撤銷徵收可否由政府機關逕依職權為之問題：土地法第219條僅規定得由土地原所有權人申請收回土地，如未經原所有權人申請，政府是否得逕予撤銷徵收，法無明文規定，惟查土地法第219條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地，已非屬法律之適用問題，自非不得為之，但應報經其原核准機關之核准。．．．」或有規定得撤銷徵收原則可資遵循，故本案系爭土地變更都市計畫當時究應否辦理撤銷徵收，自應依上開院令辦理。參加人參酌上開院令意旨，認為已明示須符合「政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時」要件，始得撤銷徵收，系爭土地無論都市計畫變更前之「綠地用地」或變更後之「交通用地」，均屬都市計畫公共設施保留地，應由政府依都市計畫法第48條規定徵收取得並依計畫使用土地，顯仍有徵收必要，自不符合上開行政院令要件，當不得由政府本於職權撤銷徵收，準此，參加人據以裁量未依職權主動辦理撤銷徵收，於法並無不合。
（二）按改制前行政法院68年判字第52號判例：「土地法第219條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫之情形有間，應無該條之適用。」及78年3月17日大法官釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」意旨觀之，本案工程興建預算編列於79年度，參加人於完成徵收補償後，即依「臺北市舉辦公共工程對合法房屋及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」規定，於78年6月30日公告拆遷範圍並同時進行地上物勘估，復以78年8月7日府工公字第352983號函通知相關單位及地上物所有權人配合本公共工程闢建，遷移地上所有物，該府從事之上述連續各項作為核屬「依徵收計畫使用」一環，尤為依徵收計畫完成使用前不可缺漏之必經步驟，故就本案徵收計畫，系爭土地於經都市計畫變更為「交通用地」前，即已完成公告拆遷、地上物勘估及通知地上物所有權人配合遷移地上物步驟，實即已按原核准計畫逐漸使用。故參加人前開請示被告函所稱：「現因該『交通用地』係在本綠地尚未依徵收計畫施工前即已完成變更程序」，確與不依核准計畫使用有間，而被告核復函所述：「未依徵收計畫使用前，都市計畫變更為『交通用地』，宜主動辦理撤銷徵收」，亦已指明政府主動辦理撤銷徵收之前提條件為「未依徵收計畫使用前，都市計畫變更為交通用地」，系爭土地既已按原核准計畫逐漸使用，自不符合被告上開核復意見之前提條件。
（三）又被告80年9月16日臺內地字第8003598號函核復意見略以「本案奉准徵收作8號綠地使用之部分土地，既未依徵收計畫使用前，都市計畫變更為『交通用地』，宜主動辦理撤銷徵收‧‧‧」一節。揆其解釋意旨係考量本案工程雖已由參加人依原核准徵收計畫逐步使用中，惟礙因系爭土地於80年6月完成前，已確定因都市計畫變更為交通用地，為避免需用土地人或因經費及施工進度等，發生「徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用」或「未依核准徵收原定興辦事業使用者」情事，致原土地所有權人依行為時土地法第219條規定，於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，頻向台北市政府地政處申請收回土地，衍生困擾，以被告上開函請參加人宜主動辦理撤銷徵收系爭土地。
三、最高行政法院91年4月11日91年度判字第518號判決理由雖係針對土地法第219條有關收回被徵收土地事件所為之判決，惟其判決理由論及土地徵收事件中所謂「核准計畫」觀點，就本案而言，不僅指核准徵收時依都市計畫法所核准之徵收計畫（作綠地使用）並應包括徵收土地後，因都市計畫變更，為配合變更後新都市計畫所重新規劃徵收土地之使用計畫在內（作交通用地使用），又法院係有權解釋及適用法律之機關，被告以土地法與土地徵收條例類屬同法系而援用上開法院之判決理由論及土地徵收事件中所謂「核准計畫」觀點，應無不妥。故本案既係經參加人依徵收計畫於期限內完成使用，其後亦依所變更之都市計畫之使用計畫作為交通用地，經提被告土地徵收審議委員會審查，同意參加人所擬意見，決議「不予撤銷徵收」，並由參加人依據被告92年4月15日臺內地字第0920072307號函核復原告，於法並無不合。原告指摘本案採認上開該判決見解逾越法律規定，並無可採。
四、原告引用被告85年10月23日臺（85）內地字第8509841號函為例，認參加人就系爭土地不得以所謂同屬「公共設施用地」為由，隨意變更徵收計畫乙節。姑不論該函釋係以土地法第219條規定所為解釋，而與土地徵收條例第49條規定不同；且被告上開函釋係指「已依核准計畫奉准徵收之用地在未依原核准計畫使用前即作為其他用途使用」，係屬「違反核准計畫所定之使用目的及用途」而構成原所有權人申請收回土地要件，易言之，苟已依核准計畫使用後，如因都市計畫變更或其他情形而作為其他用途使用時，應即非屬違反核准計畫所定之使用目的及用途，否則豈非謂都市計畫公共設施用地一旦決定後即不得變更，如此不但與都市計畫之本質相違且有礙都市與時俱進之發展。本案系爭土地原係奉准徵收作為綠地使用，計畫時程自77年7月起至83年6月止，參加人依計畫於79年12月拆除地上物，80年6月完成綠化，此有工程合約、驗收證明影本及完工前後照片、參加人93年7月28日府工公字第09306287500號函可稽，核屬依計畫執行並開闢完成，其後雖因都市計畫變更而撥交參加人捷運局使用，惟其興辦事業主體並無改變，無違興辦以公共利益為目的之事業性質，故無被告上開函釋違反核准計畫所定使用目的及用途情形。
參加人台北市政府主張：
一、查參加人為興闢臺北市南港8號綠地工程，需用坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號等41筆土地，面積2.1004公頃，檢附徵收土地計畫書、圖等相關資料，報奉行政院以77年4月30日台內地字第594784號函核准徵收，計畫進度自77 年7月起至83年6月止，即由台北市政府地政處以77年11月9日北市地四字第50903號公告徵收，次於78年5月13日完成全部徵收補償作業，復於78年6月30日公告拆遷範圍及進行地上物勘估，78年8月7日以府工公字第352983號函通知相關單位及地上物所有權人配合系爭工程闢建，遷移地上物，迄79年12月完成地上物拆遷，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，有該工程合約影本、工程驗收證明書影本及完工前後照片在卷可稽。
二、系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更為交通用地，然因其用途與綠地用地同屬「公共設施用地」，且興辦公共事業之主體同為參加人，在當時（都市計畫變更時）並無參加人得主動撤銷已徵收土地之法令依據，且參加人於系爭土地都市計畫變更前，實際上已依核准計畫連續從事有關達成徵收計畫各項工作之事實，基於公益目的及節省行政程序之考量，乃繼續依核准計畫執行，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，系爭土地迨至參加人捷運局於85年7月15日開工前，均係做為綠地使用，益可證系爭土地確實已依核准計畫完成使用。
三、本案爭點應為原告以土地徵收條例第49條第2項規定，主張溯及適用有無理由，說明如下：
（一）土地徵收條例第49條規定之時的效力：
１、土地徵收條例第49條第2項溯及既往之規定於立法過程雖未說明其立法目的，惟考其真意應係考量於同條例施行前並無關於撤銷徵收之相關規定，對於同條例施行前已徵收之土地，於同條例施行後，倘有同條第1項各款情形時，除符合土地法及都市計畫法申請收回之要件得由原土地所有權人申請收回外，需用土地機關亦得主動申請撤銷徵收，以保護原土地所有權人之利益。然而，同條例施行前公告徵收之土地，是否均毫無限制地適用此一規定，實值商榷。按同條例有關撤銷徵收之規定或應定性為授益性規定，對於業已終結之事實或法律關係溯及適用之結果，雖不致造成對人民不利益之變更或違反信賴保護原則，然法治國家法安定性原則勢將因而無法維持；再者，如溯及適用之結果將對公益造成巨大之損害，基於維護公益與欲保護之私益衡量結果，授益性法規亦不應（真正）溯及既往適用，以維法安定性原則及公益目的。
２、觀之同條例第49條第1項規定可知，已徵收之土地僅在未依徵收計畫完成使用前之條件下，而有該項各款之情形時，需用土地人始應辦理撤銷徵收，同條第2項溯及適用時，亦應於相同條件下，即同條例施行前已徵收之土地迄同條例施行後，仍未依徵收計畫完成使用，而有第1項各款之情形時，需用土地人始應辦理撤銷徵收，此乃體系解釋之當然結果。故同條例第49條第2項之規定應係不真正溯及既往之類型，易言之，即「同條例施行前公告徵收之土地，迄同條例施行後仍未依徵收計畫使用，而有第1項各款之情形者」，始有同條項溯及既往規定之適用。
３、又同條例公布施行前，需用土地機關就已徵收而未依計畫使用之土地，除土地法及都市計畫法中有關原土地所有權人得申請收回之相關規定外，需用土地人並無得自行撤銷已徵收土地之法源依據，故得否撤銷徵收應就同條例施行後之客觀情形定之。易言之，苟於同條例施行前已徵收之土地迄同條例施行後仍未依徵收計畫使用，而有第49條第1項各款情形存在時，需用土地人不待原土地所有權人申請即應依法主動撤銷徵收；反之，同條例施行前已徵收之土地縱有第49條第1項各款情形存在，然於同條例施行前需用土地人業經按核准計畫使用或依法辦理變更並完成使用，致第49條第1項各款情形不復存在時，需用土地人於同條例施行後依法亦不得辦理撤銷徵收，否則即與同條例之規定相違。為符立法原意，同條例第49條第2項溯及既往之規定，應係指同條例施行前已徵收之土地迄同條例施行後仍有第49條第1項各款情形存在時始有適用，核屬不真正溯及既往之規定，灼然至明。
４、況同條例於公布生效後，其規範效力雖及於公布生效前已存在之事實及法律關係，惟其並非溯及既往地取代舊法，而是與舊法相互銜接，進而接續於舊法之後施行，此由同條例第60條規定：「同條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除同條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」亦可得知。故同條例就撤銷徵收雖另有溯及既往適用之規定，然同條例公布施行前已徵收之土地，於同條例公布施行後應否溯及適用，應就該土地是否於新法實施後仍有同條例第49條第1項各款要件決之。
（二）退步而言，縱認同條例第49條第2項屬真正溯及既往之類型，系爭土地雖經都市計畫變更為交通用地，亦無同條例第49條第1項各款規定之適用：
１、第1款係以「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」為要件，查本案係因都市計畫變更為其他用途，並非原計畫之作業錯誤或工程變更設計，顯不符本款要件。
２、第2款係以「公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」為要件，查本案公告徵收時都市計畫並無規定應以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，顯不符本款要件。
３、第3款係以「依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」為要件，依鈞院90年度訴字第5224號判決見解「本款規定之意旨，應指被徵收之土地，原都市計畫規劃以徵收之方式開發使用，但因開始使用前都市計畫變更以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，已不需以徵收之方式開發使用，自應撤銷徵收，其規範之重點在於對被徵收土地開發使用及興辦事業目的之達成其手段方式選擇之變更，所以必須有類似聯合開發、市地重劃或其他方式之變更，始該當本款之規定。僅都市計畫之變更，而無上開開發使用手段方式之變更，自與本款要件不合。」系爭土地雖經參加人都市計畫變更為「交通用地」，姑不論本案土地業依核准計畫逐漸使用，且該都市計畫並未規定應以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，自不符該法條第3款之要件，參加人依法顯然不得辦理撤銷徵收。
４、第4款係以「依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者」為其要件，故若已依徵收計畫開始使用，縱興辦之事業改變；或興辦之事業並未變更，僅係部分已徵收土地變更為其他公共設施用途，即不符本款辦理撤銷徵收之要件。依核准徵收計畫書第13、（3）計畫進度：依照都市計畫法第83條規定列入參加人中長計畫自77年7月起至83年6月止依計畫使用。查本案原計畫所有土地面積總計21,004平方公尺，其中變更用途之面積僅4,343平方公尺，僅約佔核准計畫總面積20%，況本案參加人已按原核准計畫逐漸使用，雖系爭土地都市計畫辦更，然同屬公共設施用地，故興辦之事業並未變更，亦不符土地徵收條例第49條第1項第4款之規定。
５、第5款則係以「尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」為其要件，易言之，原徵收之土地已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，縱因情事變更，然其原徵收土地之全部或一部尚有使用之必要者，依法亦不得辦理撤銷徵收。按78年3月17日司法院釋字第236號解釋及改制前行政法院68年判字第52號判例雖係就土地法第219條所為之解釋，然土地法與土地徵收條例類屬同法系，在土地徵收條例就「未依徵收計畫完成使用」之規定無相關之解釋或判例前，非不能視其為法理而加以比附援引。是以，所謂「未依徵收計畫完成使用」應就所徵收之全部土地整體觀察之，在明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。次從本款與第3款分別規定「因情事變更」與「因都市計畫變更」不同觀之，依體系解釋，可知本款所稱「情事變更」並非指都市計畫變更而言，從而，若因都市計畫變更致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，即與本款規定之要件不符，自不應辦理撤銷徵收。又法條所稱「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，其「無使用之必要」依前揭行政院解釋意旨，應採限縮解釋，易言之，僅於原徵收之土地不再作為公共設施用途時，方得認為「無使用之必要」而得辦理撤銷徵收。否則已徵收之土地於都市計畫變更前、後同屬公共設施用地，僅因其用途不同而重複辦理徵收、撤銷徵收、再徵收之程序，不僅徒增繁瑣之行政程序更有浪費公帑之嫌疑。且已徵收土地之原所有權人於徵收時既經合理之補償，其權利即無受損害之虞，從而，此種限縮解釋之結果，於本法條保護已徵收土地原所有權人之立法意旨並不相違。查系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更由原來「綠地保留地」變更為「交通用地」，姑不論「因都市計畫變更致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」與本款規定「因情事變更」之要件不符，本不應辦理撤銷徵收，退步以言，該要件縱屬相符，然查系爭土地之用途經都市計畫變更後雖有不同，然其仍作為公共設施用地使用則同一，基於前述限縮解釋之結果，自不得認為無使用之必要，且參加人既已按原核准計畫逐漸使用，比附援引前揭司法院解釋及行政法院判例之結果，自無「未依徵收計畫完成使用」之情形甚明，其不符土地徵收條例第49條第1項第5款規定之要件，自無辦理撤銷徵收之必要。
四、又查本案事實係發生於00年0月00日，當時並無撤銷徵收之相關法律規定可資依據，復依行政院54年8月5日台內字第5554號令及被告於87年8月18日訂頒「撤銷土地徵收作業規定」以作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據，並至89年2月2日公布施行之「土地徵收條例」第49條及第50條始將應辦理撤銷土地徵收之情形及程序予以明定。從而，本案系爭土地於80年當時究應否辦理撤銷徵收，仍應依前開行政院令所示，須符合「政府本於政策及職權，如認該項土地之徵收已無必要時」之要件，始得撤銷徵收。查本案工程用地（含系爭土地）都市計畫原為「綠地保留地」，其中部分土地（即系爭土地）雖於79年5月26日變更都市計畫為「交通用地」，然其都市計畫變更前、後仍作為公共設施用地使用則同一，顯仍有徵收之必要，其不符前開行政院令所稱「政府本於政策及職權，如認該項土地之徵收已無必要時」之要件，參加人自不得撤銷徵收甚明。易言之，參加人於被告87年8月18日訂頒「撤銷土地徵收作業規定」作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據前，自得本於政策及職權，認定系爭土地之徵收仍有必要而不予撤銷徵收，參加人所為於法並無違誤。
五、末查，系爭土地縱有未依核准徵收原定興辦事業使用之情形，原告等亦僅得依土地法第219條規定行使買回權。蓋因本案未依核准徵收原定興辦事業使用之情形係發生於00年間，原告等應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向台北市政府地政處聲請照徵收價額收回土地。另參加人其他主張同被告主張第三、四點理由，併予敘明。
理 由
甲、程序方面：原告起訴狀名冊編號39之甲○○於93年3月9日死亡，編號41之丙○○於92年5月17日死亡，即係於92年5月13日提起訴願後，93年3月10日訴願決定前死亡；另編號31之乙○○於本件起訴後之94年4日30日死亡，有上3年之戶籍謄本在卷可稽，經其繼承人分別聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。
五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於同條例施行前公告徵收之土地，適用之。」為土地徵收條例第49條所明定。
二、參加人台北市政府為興辦南港區8號綠地工程，需用坐落臺北市○○區○○段二小段304地號等41筆土地，報經行政院77年4月30日臺77內地字第594784號函核准徵收，交由台北市政府地政處以77年11月9日北市地四字第50903號公告。原告等於91年5月27日以參加人申請徵收渠等所有系爭土地，原作綠地使用，惟在未依徵收計畫使用施工前，即於79年5月24日都市計畫變更作交通用地，嗣後撥交參加人捷運局捷運系統南港線（昆陽站）使用，顯未依原徵收計畫目的使用等為由，依土地徵收條例第49條及第50條規定，向參加人申請撤銷徵收。經參加人91年7月19日府工公字第09114701400號書函復，略以本案按徵收計畫時限，於79年12月拆除地上物，80年6月完成綠化，顯已依徵收計畫完成使用，嗣後始將系爭土地移供捷運系統使用，並無未依徵收計畫完成使用情事，不符得請求撤銷徵收之要件。原告等爰91年5月27日向被告請求逕予撤銷徵收，遭其以92年4月15日臺內地字第0920072307號函復否准所請。原告等不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為本件是否具有土地徵收條例第49條規定應辦理撤銷徵收之情形？
三、本院判斷如次：
（一）參加人台北市政府為興辦南港區8號綠地工程，需用包括系爭土地在內之41筆土地，77年4月30日報經行政院核准徵收，台北市政府地政處於77年11月9日公告徵收。78年5月13日完成全部徵收補償作業，78年6月30日公告拆遷範圍及進行地上物勘估，78年8月7日通知相關單位及地上物所有權人配合系爭工程闢建，遷移地上物，79年5月24日都市計畫變更作交通用地，79年12月完成地上物拆除，80年6月依徵收計畫完成綠化使用，82年間由捷運局依變更後之都市計畫闢建作捷運工程用地使用，捷運局於85年7月15日開工，有該工程合約影本、工程驗收證明書影本及完工前後照片在卷可稽。
（二）原告雖主張略以本件有土地徵收條例第49條第1、4、5款情事，請求撤銷土地徵收，惟查：
１、關於撤銷土地徵收，於土地徵收條例89年2月4日實施前，並無法律明文規定，而被告於87年8月18日訂頒「撤銷土地徵收作業規定」（90年7月18日廢止），作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據，依該作業規定第2點「辦理撤銷徵收之程序如下：（一）撤銷徵收，由需地機關向原核准徵收機關申請之。（二）原土地所有權人或利害關係人認為徵收案件有應撤銷之情形而提出陳情時，由需地機關會同市縣地政機關或其他有關機關審查，其符合應辦理撤銷徵收之情形，由需地機關依前款規定辦理；其未符合應辦理撤銷徵收之情形，需地機關應研擬處理意見，送原核准徵收機關核定後，函復陳情人。」，該規定並未賦予人民有撤銷徵收之請求權，僅需地機關有自行決定是否向原核准徵收機關申請之裁量權，是以依都市計畫變更作交通用地之行為時法令，原告請求撤銷土地徵收，於法無據。
２、次查，縱依原告所主張之土地徵收條例第49條第2項及第1項第1、4、5款規定，惟依該條第1項規定，已徵收土地辦理撤銷徵收以「未依徵收計畫完成使用前」之土地為限，易言之，「已依徵收計畫完成使用之土地」，即不符該條項撤銷徵收要件。至同條第2項規定「前項規定，於同條例施行前公告徵收之土地，適用之。」，係指土地徵收條例公布施行前，已依土地法及都市計畫法核准徵收公告土地，需用土地人迄同條例施行後尚未依計畫使用且有第49條第1項各款情形存在時始有適用，亦即已徵收土地，如於同條例施行前公告徵收並已依徵收計畫完成使用者，即無本項溯及既往規定適用。
３、本案計畫進度自77年7月起至83年6月止，參加人於79年12月拆除地上物並於80年6月完成綠化，顯於同條例施行前（89年2月2日公告施行），已在徵收計畫時限內依徵收計畫完成使用，故本案依該條例規定應不得辦理撤銷徵收。又系爭土地係79年5月24 日都市計畫變更作交通用地，並非原徵收計畫因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內，並無原告所主張之土地徵收條例第49條第1款情事；又本件亦非興辦之事業改變或興辦事業計畫有經註銷之情事，亦與同條第2款規定不合；另系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更為交通用地，然因其用途與綠地用地同屬「公共設施用地」，且興辦公共事業之主體同為參加人，在當時（都市計畫變更時）並無參加人得主動撤銷已徵收土地之法令依據，且參加人於系爭土地都市計畫變更前，實際上已依核准計畫連續從事有關達成徵收計畫各項工作之事實，基於公益目的及節省行政程序之考量，乃繼續依核准計畫執行，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，系爭土地迨至臺北市政府捷運局於85年7月15日開工前，均係做為綠地使用，足認系爭土地確實已依核准計畫使用完成，而原告係在使用完成後之
91 年5月27日始向被告請求逕予撤銷徵收，與土地徵收條例第49條第1項之規定不符，被告予以拒絕，並無不合，亦無原告所主張之第5款之適用；至於原告所稱參加人於都市計畫變更為交通用地後，不得再作為綠地使用一節，經查，本件係依都市計畫法第27條第1項第4款為配合台北市興建之重大設施於79年5月24日公告專案變更為交通用地，有被告陳報狀附卷可稽，係屬行政處分之個案變更，原告對該變更處分並無不服，至於參加人在捷運局確有使用需要前仍依原徵收計畫作綠地使用，亦僅係有無違反都市計畫法，是否應受處罰之問題，不影響其已使用完成之結果。
（三）末查，原告雖另指參加人曾於80年8月29日仍發函請求行政院釋示，系爭土地在未依徵收計畫使用前已變更為「交通用地」，可否依原徵收計畫綠地使用再撥交捷運局，顯見參加人已明知系爭土地已因變更為「交通用地」，不得再作為綠地使用。再依參加人第23次捷運建設督導會報第23次會議紀錄所示，至80年10月18日開會時參加人工務局公園路燈工程管理處處長尚發言：「本案土地已於79 年5月26日變更為交通用地，本處無法依計畫使用。」，顯見本件系爭土地並未曾供為綠地使用，被告所稱，顯為不實一節，惟查，參加人確已於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，有該工程合約影本、工程驗收證明書影本及完工前後照片在卷可稽，原告主張尚無可採。
（四）又被告雖於80年9月16日臺內地字第8003598號函核復意見略以「本案奉准徵收作8號綠地使用之部分土地，既未依徵收計畫使用前，都市計畫變更為『交通用地』，宜主動辦理撤銷徵收‧‧‧」，惟查，該函僅係建議參加人「宜主動辦理撤銷徵收」，參加人斟酌已完成使用之事實，未依其建議辦理，並無違法之可言。另原告所引士林第178號綠地等3件案例，經核並非系爭土地之撤銷徵收案件，案情各別，依個案處理原則，並無拘束本案之效力，附此敘明。
四、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 18 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 18 日
書記官 楊子鋒