臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01563號原 告 甲○○訴訟代理人 楊俊雄律師複 代理 人 胡志彬律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 洪瑞燦律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國93年4 月26日衛署訴字第0920059324號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告鑑於美商嬌生公司（下稱嬌生醫院）所生產治療甲癬藥品適樸諾膠囊（SPORANOX）有申報異常現象，乃會同法務部調查局實地訪查嬌生公司相關員工、眷屬及其親友共36人，發現含景美醫院（醫事機構代號為0000000000，負責醫師郭耀聰，原告為該醫院內科醫師）等18家醫療院所涉及於全民健康保險（下稱全民健保）特約期間有嬌生公司鄭姓等業務人員，持未曾至該等醫院就診之健保卡，至該等醫院領取非治療所需之SPORANOX藥品，並由各該醫療院所向被告申報相關醫療費用，其中景美醫院申報徐姓甲、徐陳姓、羅姓、詹姓、秦姓、楊姓及陳姓等7 位保險對象87 年6月24日至10月30間各1 至3 筆不等之醫療費用（含SPORANOX藥品），且羅姓、徐陳姓、秦姓、楊姓及陳姓等5 位保險對象係由原告於87年6 月30日、7 月27日及8 月1 日門診診療，記載不實病歷，原告即為負有行為責任之醫事人員。被告除移由臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵辦外，並據以依行為時全民健康保險法（下稱全民健保法）第72條、行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱全民健保特約及管理辦法）第34條第1 項第7 款、第36條及全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱全民健保合約）第28條第1項規定，以90年11月15日以健保醫字第0900015988號函，按該醫療費用處以景美醫院負責醫師2 倍罰鍰，並自91 年2月
1 日起至91年3 月31日止停止該醫院特約內科門診醫療業務
2 個月，原告於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，被告不予給付（下稱原核定）。原告不服，向被告申請複核，經被告以92年5 月2 日健保醫字第0920012703號函維持原核定（下稱原處分）。原告仍不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱全民健保爭審會）申請審議，經該會以（92）權字第12982 號審定書駁回後，原告提起訴願，被告同意在訴願決定作成前，暫緩執行原處分。嗣經訴願機關駁回原告之訴願，被告爰以93年5 月13日健保醫字第0930008085號函通知原告自93年7 月1 日起停止特約健保醫療業務
2 個月。嗣原告提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決⒈先位請求：請求判決撤銷訴願決定、原審定書及原處分。
⒉備位請求：
⑴請求判決確認原處分、原審定及訴願決定違法。
⑵被告應給付原告新臺幣（下同）802,390元。㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本事件因所涉訴訟類型具高度法律專業性，除涉兩造間之法律關係為何外，亦涉被告所為行政行為之方式及其依據，實務見解亦紛雜，而被告係以行政處分之方式作成原處分。原告於93年5 月26日起訴請求撤銷原處分暨原審定書和原訴願決定書，經鈞院行使闡明權，原告為訴之變更，請求判決確認原告於93年7 月1 日至93年8 月31日止2 個月對保險對象提供之醫療保健服務有請求被告給付之請求權存在。經鈞院再為闡明，原告再為聲明之變更，請求判決「被告應給付原告689,076 元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。如受勝訴之判決願供擔保請准宣告假執行。訴訟費用由被告負擔。」經鈞院再為闡明，原告撤回假執行部份，利息起算日以再更正訴之聲明暨準備狀送達翌日起算。原告嗣於94年9 月29日提出準備書狀計算損害及提出證據，並前開聲明之金額更正為802,390 元。嗣言詞辯論期日，經鈞院闡明，原告之訴之聲明回復到行政訴訟起訴狀之訴之聲明所載，被告對此沒有意見，原告爰為請求事項先位請求之聲明。請鈞院賜准判決撤銷原處分暨爭議審定和訴願決定；如鈞院認原處分業已消滅，則因原處分違法造成原告受有損害，原告爰為備位請求判決確認原處分暨爭議審定和訴願決定違法，並請求損害賠償。
二、被告原處分、爭議審定書及訴願決定適用法規不當之違背法令：
㈠被告原處分、爭議審定書及訴願決定書係以「．．．全民健
保特約及管理辦法第34條第7 款、第36條及全民健保合約第28條第1 項．．．」之「受停止特約或依前條第1 項第1 款至第5 款規定，受終止特約之保險醫事服務機構，其負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付。」、「乙方有全民健保特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定情事之一者，甲方應分別予以扣罰2 倍醫療費用，停止特約1 至3 個月或終止特約。」為法規依據。前開適用之法規係規定「．．．『受停止特約』．．．『受終止特約』之保險醫事服務機構，其負有行為責任之醫事人員，於『停止特約』或『終止特約』之日起1 年內，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付。」㈡惟查，原告遭停止特約、終止特約之處分，業經被告以91年
2 月4 日健保醫字第0910001052號函同意「暫緩執行」在案。因此，被告90年11月15日健保醫字第0900015988號函所為之核定，即被告之停止特約、終止特約，既經被告「同意暫緩執行」在案，則原告與被告之契約，就無前開規定之適用。既然原告與被告之契約，由於被告同意暫緩執行，即無停止特約或終止特約之日之情事。易言之，被告既同意暫緩執行停止特約或終止特約之情事，則在暫緩執行之期間內即不得為任何處分，譬如原處分是也，否則即失「暫緩執行」之旨。
三、原告所服務任職之機構係景美醫院（代號：0000000000，負責醫師：郭耀聰、身分證號碼：Z000000000），而景美醫院依其性質型態和規模，屬於中型之地區醫院，與一般私人（個人）診所與被告機關之健保業務契約，雖同具有契約之性質，但其作法因醫院之性質和規模不同，在作法上與一般私人（個人）診所大都不同。查景美地區醫院設有「掛號」、「門診（即診療）」、「住院」及「藥局」等部門，而有關一般病患之門診，病患身分之查核，其責任皆由景美醫院之「掛號處」負責，即由掛號部門之工作人員嚴格核對查核其身分。如使用健保卡要用健保身分就醫者，掛號部門就須負責要求健保病人提出健保卡、身分證，並由掛號部門之人員，核對健保就診者之健保卡，並比對身分證件，於健保卡上加蓋看診日期戳記，對證件不符者均予以拒絕以保險對象就醫。易言之，在景美醫院前開核對並查核健保身分者，其責任係由「掛號部門」之執事人員負責，並非原告負責，此項事實僅需至景美醫院現場履勘，即可知之甚詳，並證實原告陳述並非無據。
四、因原告之門診醫療業務繁忙，在景美醫院之門診就以原告之門診醫療業務，每個月陳報之門診醫療病患最多有4 千1 百多人次，最少也有3 千8 百多人次，此項事實亦有景美醫院之醫師看診人數統計者可證。依事理之常，既然景美醫院已分工由「掛號部門」之執事人員，負責查核健保就診者身分之查核工作，因原告係內科醫師，負責景美醫院之內科門診醫療業務，而門診業務對象眾多，已如上開說明。是以，對於到底是否有冒名頂替者，以健保身分就醫之查核，非屬原告分工負責之職掌，故原告並不知情，惟被告、全民健保爭審會、及訴願機關未審究有利原告之事實，逕行認定原告有違規情事，自有認定事實與實情不相符合之違背法令。
五、本件原處分、原審定及訴願決定顯然違法，原告請求事項先位請求之聲明，請求判決撤銷原處分、原審定及訴願決定，應有理由，懇請鈞院為如先位請求之判決，以維原告權益。退步言，按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第
6 條第1 項、第7 條分別定有明文。又「．．．因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定而自明之法理，爰刪除現行法第2 項前段，以免贅文。而民法第216 條規定之所失利益，在公法上之損害賠償，亦非無準用之餘地，爰將同條項後段一併刪除，俾受害人能得到更公平的救濟。」行政訴訟法第
7 條立法理由揭明斯旨。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」行政程序法第131 條第1 項亦定有明文，是公法上之損害賠償之請求權，亦應有行政程序法第131 條第1 項規定之適用，而行政訴訟既包含撤銷訴訟、確認訴訟、給付訴訟、課予義務訴訟等，因此行政訴訟法第7 條規定之行政訴訟並非僅限於撤銷訴訟。對於違法之行政處分，致人民權利或法律上利益受損害者，人民自得於行政程序法第131 條第1 項規定之5 年間行使公法上請求權。
六、原處分既有上開違法之情事，對原告自93年7 月1 日起至93年8 月31日止停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，被告不予支付，造成原告之損害，則原告自得為如備位請求之聲明，請求判決確認原處分、原審定及訴願決定違法，並合併請求損害賠償。由於93年7 月1 日至93年8 月31日這段期間，因被告係以原告違反全民健保相關規定，而拒絕特約之情事，並非原告自行解約，此有被告93年9 月2 日健保北醫字第0932003381號函可證。但原告並未有違反健保相關規定之情事，因此原告就被告拒絕特約之93年7 月1 日至93年8 月31日之2 個月期間不能辦理特約之損害，請求被告賠償。
七、原告請求被告給付之金額：㈠原告93年7 月1 日至93年7 月7 日之醫療診費用金額，檢附
全民健保門診交付調劑處方箋共111 份，其中區分為開具藥劑用藥3 日內及3 日以上用藥之調劑處分2 種故醫藥費用之計算即有區分即：藥劑用藥2 日內之處方箋費用之計算，每張處方箋可請求之金額為50元，此項處方箋有1 張；3 日內之處方箋費用之計算，每張處方則可請求75元，而此項處方箋有31張，故兩者合計總金額為2,375 元。至3 日以上之處方箋有78張，個別計算之結果相加，總共為82,081元。另每張處方箋有門診診察費300 元，共計111 張，兩者相乘總額為33,300元。合計總額為117,756 元（2,375 ＋82,081＋33,300）。
㈡另有關原告損害賠償之請求，因原告於93年7 月15日至93年
8 月31日係屬有營業執照之情事。因此，原告以上開金額117,756 元除以7 （即93年7 月1 日至93年7 月7 日之收入）等於每天16,822元，故計算93年7 月15日至93年8 月31日共計47天之賠償金額為790,634 元（16,822×47）。
㈢117,756 元加790,634 元等於802,390 元。（註：正確結果
應為908,390 元）
乙、被告主張之理由：
一、原告原起訴請求撤銷被告90年11月15日健保醫字第0900015988號函所為之核定、全民健保爭審會於92年9 月16日以（92）權字第12982 號審定、行政院衛生署於93年4 月26日以衛署訴字第0920059324號訴願決定。惟原告提起撤銷之訴後，已於94年5 月23日變更為確認之訴，再於94年8 月26日於所提「行政再更正訴之聲明暨準備狀」變更為給付之訴，故原處分於原告為訴之變更時業已確定，且已執行完畢，現原告再聲明撤銷，顯無理由。
二、按「以不當之行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。」、「保險醫事服務機構，於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．以不當之行為或以虛偽之證明、報告、陳述，申報醫療費用，且情節重大者。」、「受停止特約或依前條第1 項第1 款至第5 款規定，受終止特約之保險醫事服務機構，其負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付。」、「乙方有全民健保特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定情事之一者、甲方應分別予以扣罰2 倍醫療費用、停止特約1 至3 個月或終止特約。」為行為時全民健保法第72條前段、行為時全民健保特約及管理辦法第34條第1 項第
7 款、第36條及全民健保合約第28條第1 項所明定。
三、被告在原告申請複核、爭議審議及訴願期間，皆因原告之申請，同意暫緩執行原告於景美醫院停止特約期間，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，被告不予給付之核定；惟同意暫緩，係因原告尚在爭議審議中，故暫時不予以執行，但相關法律關係仍然存在，不能因被告同意暫緩執行，即謂雙方無前述法律依據之適用。退步言，縱因被告同意暫緩執行而使法律關係發生變化，因在原告訴願經駁回後，被告已於93年5 月13日以健保醫字第0930080085號函通知原告，自93年7 月1 日起停止特約健保醫療業務2個月，即原告所稱暫緩執行已不存在，原告所述亦無依據。
四、依景美醫院書面報告書記載：「本院掛號人員無法無故拒絕病人掛號，醫療法、醫師法及健保法沒有條文規定不得代理掛號，而醫療法第11條規定，醫師非親自診療，不得施以治療、開給處方，所以當醫師發現身分不對之病患可拒絕看診，病患掛完號次至候診室等候叫號看診，病患看完診後持處方箋至掛號處繳費，才得以到藥局領藥。」並無原告所稱之病患身分之查核，已分工由景美醫院之「掛號處」負責；而且依一般社會常情，掛號非不能由他人代勞，甚至以電話或網路掛號之情形，亦屬常見，可見醫院掛號人員並不負責查核病患身分。但用藥或其他治療方式會因病患之年齡或性別而有所不同，故醫師與掛號人員不同，必須注意病患之年齡、性別。而且依醫師法第11條之規定，醫師有親自診察之義務，因此必須核對病患之身分。尤其本件嬌生公司所生產治療甲癬藥品適樸諾膠囊藥品，既會對人體之肝、腎造成傷害或產生副作用，醫師如要開給藥物，更應慎重核對身分，以免造成患者無可挽回之傷害。
五、原告訴稱其門診醫療業務繁忙，既然景美醫院已分工由「掛號部門」之執事人員負責查核健保就診者身分之查核工作，因原告係內科醫師，負責該醫院之內科門診醫療業務，而門診業務對象眾多，對於到底是否有冒名頂替者，以健保身分就醫之查核，非屬原告分工負責之職掌，故並不知情云云，惟查：
㈠嬌生公司負責景美醫院藥品銷售之鄭愛宜已坦承於87年6 月
30日、7 月27日、8 月1 日等日期分別持不同性別、不同年齡之多張保險對象健保卡請原告給相同之適樸諾膠囊藥品，且鄭姓業務員亦坦認彼等保險對象並未至該醫院就診，均是渠持嬌生公司、親朋好友之健保卡由原告開給適樸諾膠囊藥品，其中陳曉齡、羅恩誕、秦聲華、楊凌子及胡月英等5人同在87年6 月30日至景美醫院首次就診，病歷號碼連續，同樣由原告看診，開立相同之適樸諾膠囊藥品，數量亦同為60顆。前述陳曉齡等8 人有男有女，年齡最大者為41年次，最小者為63年次，故原告至少能從外觀辨識病患與病歷資料上所在資料是否相符，但原告不但未加以辨識，而且對5 名病歷號碼連續之病患，竟然開立相同數量之同一藥品，顯見原告確實接受鄭愛宜持陳曉齡等5 人之健保卡，至景美醫院逕行領藥後，再向被告申請醫療費用之行為。
㈡被告於93年4 月13日再次訪查鄭姓業務員，其坦承因跑業務
之便，認識楊英宗、原告，故於87年6 月24日，持其本人及配偶徐國強、婆婆徐陳春皮、前嬌生公司同事詹文義、潘玉婷等人之健保卡至景美醫院填立出診卡，掛號後，至診間請楊英宗醫師開立處方箋至藥局領取SPORANOX藥品各30日份（60顆藥）；87年6 月30日其另持前嬌生公司同事秦聲華、陳曉齡、羅恩誕、胡月英、楊凌子等人之健保卡至景美醫院填立初診卡，掛號後，至診間請原告開立處方箋至藥局各領取SPORANOX藥品30份（60顆藥）；87年7 月27日又持徐竹範之健保卡至景美醫院填立初診卡，同時持其本人及徐陳春皮、陳曉齡、羅恩誕等人之健保卡複診掛號後，至診間請原告開立處方箋至藥局各領取SPORANOX藥品30日份（60顆藥）；87年10月30日，復持徐竹範、詹文義、羅恩誕之健保卡至景美醫院複診，掛號後，至診間請原告開立處方箋至藥局各領取SPORANOX藥品30日份（60顆藥）。其表示純粹基於人情關係請兩位醫師開立SPORANOX藥品，未另給佣金。
㈢原告於93年4 月14日再次接受被告訪談時亦坦認：案內秦聲
華、陳曉齡、羅恩誕、胡月英、楊凌子等5 人於87年6 月30日初診之病歷，經其檢視病歷影本，確認係由其製作。
㈣另據景美醫院於93年4 月19日亦以書面說明指出：原告於87
年6 月30日星期二，早、午、晚3 個時段均有在該醫院看診，看診人次約135 人次，包括秦聲華、陳曉齡、羅恩誕、胡月英、楊凌子等5 人，該2 醫師在該醫院看診期間診間均固定（有87年6 月份門診時間表為證），醫師章係由醫師自行保管，進入診間電腦系統必須醫師代碼及密碼，看診時醫師親自輸入密碼，其他人不知其密碼，醫師可在電腦清楚看到病患名單，當醫師發現身分不對之病患可拒絕看診，病患看完診後，持處方箋至掛號處繳費才得以到藥局領藥，單純掛號直接至藥局領藥事不可能發生的。楊英宗、原告2 位醫師看診的習慣皆為電腦輸入為主，手寫病歷為輔。看診人數為計薪條件之一，薪資計算方式為：每診診次費1,200 元，每人次日間加計40元、急診及假日加計50元開藥量及藥價非支薪條件。楊英宗醫師87年6 月24日門診薪資及原告87年6 月30日門診薪資均有將鄭愛宜等人之看診費用計算在內；又本院掛號人員無法無故拒絕病人掛號，醫療法、醫師法及健保法沒有條文規定不得代理掛號，而醫療法第11條規定，醫師非親自診療，不得施以治療、開給處方，所以當醫師發現身分不對之病患可拒絕看診，病患掛完號次至候診室等候叫號看診，病患看完診後持處方箋至掛號處繳費，才得以到藥局領藥。依前述流程若掛完號次直接至藥局領藥事不可能發生的，處方箋及領藥號碼均由診間醫師開立列印，掛號室人員只能列印收據，所以由掛號人員直接給予處分領藥是不可能的，病患一定要進入診間看診方可取得處方箋及領藥。
六、原告合併請求給付部分，無論係基於行政契約、抑或請求損害賠償，皆無理由，說明如下：
㈠原告如係基於行政契約請求，以兩造間有訂有全民健保合約
之醫事服務機構為限，而原告雖在92年4 月9 日以「華泰診所」名義與被告簽約，有效期間至94年3 月13日止，但原告在93年7 月6 日向臺北市文山區衛生所申請歇業，經該所註銷開業執照，依上開合約第27條之規定，自註銷之日起終止合約，即自93年7 月6 日起兩造已無合約關係，遲自93年11月12日，原告才又與被告簽約。故原告如係基於行政契約請求，僅能請求合約有效期間之93年7 月1 日至同年月6 日之醫療費用，且須有實際提供保險對象醫療服務始能請求。而原告請求之期間自93年7 月7 日至同年8 月31日皆非合約有效期間，且原告也未能提出有提供保險對象醫療服務之證明，故其請求顯無理由。
㈡若原告係請求損害賠償，即其所稱之「不能辦理特約之損害
」，因此部分性質屬國家賠償之訴，依國家賠償法第12條之規定，應適用民事訴訟法之規定。雖行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」惟其立法目的在於因請求損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，使行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，可以節省勞力、時間、費用，並避免二訴訟裁判之衝突；故當事人適用行政訴訟法第7 條於同一程序中請求損害賠償時，得請求裁判之損害賠償亦限於因被告之違法行政處分、違法拒絕駁回其申請案件、怠於作成行政處分，或者因行政處分或公法法律關係無效所肇致之損害，始得一併請求賠償，而非謂所有人民對於國家之損害賠償或其他財產請求，均得於同一程序中請求裁判。是本件縱存有國家賠償所生公法上請求，原則上應循民事訴訟程序救濟，除非得依行政訴訟法第7 條之規定，而得於同一程序中合併請求，但本件並無前述情形，殊無許其提起損害賠償之訴之理，故應依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款之規定，以裁定駁回之。
㈢最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議，決議認被告對
保險醫事服務機構所為停止特約1 至3 個月，為具有裁罰性質之行政處分。而本件原告將原撤銷之訴予以變更時，原處分即因原訴撤回而確定，故被告基於確定之行政處分，就原告於停止特約期間對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付，即屬適法有據。
㈣原告縱可提起給付之訴，其金額之計算，亦有疑問。因原告
於本件94年8 月26日審理時表示，停止特約期間之93年7 月
1 日至同年8 月31日皆有實際看診，則原告應依實際看診時，得向被告申請之金額，向被告求償，豈能依以前核定之金額，作為請求之依據。
七、有關原告請求117,756元部分：㈠原告於任職景美醫院時，因虛報醫療費用，經被告依行為時
之全民健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款之規定，處以停止景美醫院內科門診醫療業務2 個月，原告於景美醫院停止特約期間，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，被告不予給付之處罰。故原告於停止特約之93年7 月1 日至同年8 月31日間，縱真有對保險對象提供醫療保健服務，被告依規定仍不予給付。
㈡況依兩造所訂前揭合約第16條及全民健保醫事服務機構醫療
服務審查辦法第4 條之規定，原告向被告申報醫療費用（點數）時，應檢具醫療服務點數申報總表、醫療服務點數清單及醫療服務醫令清單等文件，並於被告通知時提供審查所需之病歷或診療相關證明文件。但原告自始未向被告提出上述文件申請醫療費用，而且其於鈞院所提出之「全民健保門診交付調劑處方箋」，並非前述文件，亦非病歷資料，故其請求之要件不備，也不能證明其確實提供保險對象醫療服務。㈢原告所提「全民健保門診交付調劑處方箋」之用途，係被告
進行醫藥分業時，由釋出處方箋之診所交付保險對象，由保險對象持往特約藥局調劑，再由特約藥局依據處方箋上所載之藥品名稱及規格，交付保險對象所需之藥品。因此，由原告所提「全民健保門診交付調劑處方箋」，可證明保險對象所需之藥品係由特約藥局提供，而非原告；而且大部分處方箋亦蓋有「辰泰藥局」（特約編號0000000000）、「藥師林招梅」之方戳，顯見藥品部分係由與被告有特約關係之辰泰藥局即林招梅藥劑師提供，與原告無關，故不論原告有無停止特約，對藥品費用皆不能請求。
八、有關原告請求790,634元部分：㈠原告不得於本件提起損害賠償之訴，及不能以比例方式計算求償，詳如前述。
㈡況原告請求之790,634 元，係以前段117,756 元為依據，計
算得出，但其將藥品費用列入計算，已有錯誤，故依此比例計算之金額，顯然有誤，不足以作為原告請求損害賠償之依據。
㈢兩造於93年7 月15日至同年8 月31日間無合約關係存在，此
與原告是否得主管機關許可執行業務無關，並非原告得主管機關許可執行業務時，被告即有與其訂約及給付醫療費用之義務。
理 由
壹、程序方面：
一、本件被告之代表人原為劉見祥，本件訴訟進行中變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。．．．。」行政訴訟法第
111 條第1 項、第3 項第3 款分別定有明文。本件原告原於93年5 月26日提起撤銷訴訟，雖嗣曾一度變更為給付訴訟再變更先位聲明為撤銷訴訟及備位聲明為確認訴訟合併損害賠償訴訟，此追加聲明業經被告於本院言詞辯論時表明同意，且因就行為時全民健保特約及管理辦法第35條、第36條等規定被告對與其有全民健保法之醫事服務機構之「停止特約」暨保險醫事服務機構受停止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付究係屬公法上契約規定或屬行政處分性質原有爭議，茲因最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議結論認被告對於與其有全民健保特約之醫事服務機構所為之停止特約核定性質係屬行政處分，因此原告嗣再以被告所為處分係行政處分，變更為撤銷訴訟，本院認應屬適當，合應准許。又本件原告起訴後，被告原處分就停止景美醫院特約期間原為91年2 月1 日起至91年3 月31日止，嗣經原告數次向被告申請暫緩執行，經被告同意暫緩執行原處分。惟經原告提起訴願後，遭訴願機關駁回，被告爰以93年5 月13日健保醫字第0930008085號函通知原告自93年7 月1 日起至同年8 月31日止，就保險對象提供之醫療保健服務，被告不予支付，查上揭期間已過，可知原處分業已執行完畢在案。茲按提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，否則該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告仍有可回復之法律上利益者，則應依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟。
因此本件被告所為上揭對原告之原處分既因已於原告起訴後執行完畢，原告如認其仍有回復法律上之利益，就上揭撤銷訴訟應轉換為確認訴訟，原告認其對被告上揭違法處分有損害賠償請求之法律上利益，故追加確認原處分違法之聲明暨合併請求損害賠償聲明即無不合，應予准許。
貳、實體方面：
甲、就原告先位聲明部分：
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟亦同。」行政訴訟法第6第1項定有明文。
二、查本件被告所為原處分就景美醫院停止特約門診醫療業務期間原為92年7 月1 日起至92年8 月31日止，嗣經原告數次向被告申請暫緩執行，經被告同意暫緩執行原處分在案。惟經原告提起訴願後，遭訴願機關駁回，被告爰以93年5 月13日健保醫字第0930008085號函通知原告自93年7 月1 日起至同年8 月31日止，就保險對象提供之醫療保健服務，被告不予支付，故原告於93年5 月26日起訴後，被告上揭原處分業已於訴訟期間執行完畢在案，有被告93年5 月13日健保醫字第0930008085號函1 紙附卷可參，且為兩造所不爭，自堪信為真正。茲按提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，否則該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告仍有可回復之法律上利益者，則應依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟。因此本件被告所為上揭對原告之原處分既已於93年8 月31日執行完畢，則原告猶起訴請求撤銷原處分已無實益，應轉換為確認該行政處分為違法之訴訟，惟原告於本院言詞辯論時，經審判長闡明後，除備位聲明已就原處分提起確認訴訟外，另就先位聲明猶堅持提起撤銷訴訟，依上述說明，原告就已執行完畢之原處分為聲請撤銷之聲明並聲請撤銷審議審定及訴願決定，欠缺訴訟之利益，故其此部分之訴訟自屬欠缺權利保護必要，應予駁回。
乙、就原告備位聲明部分：
一、按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」、「保險醫事服務機構，於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，且情節重大者。」、「受停止特約或依前條第1 項第1 款至第5款規定，受終止特約之保險醫事服務機構，其負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付。」、「乙方有全民健保特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定情事之一者，甲方應分別予以扣罰2 倍醫療費用、停止特約1 至3 個月或終止特約。」行為時全民健保法第72條前段、行為時全民健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款、第36條及全民健保合約第28條第1 項分別定有明文。〔現行（即96年3 月20日修正發布者）全民健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款規定：保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約
1 至3 個月：．．．其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。」第70條規定：「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。但因第67條第
2 項受終止特約者除外。」〕
二、本件原告起訴主張：被告原處分所為之核定「停止特約」既經被告以91年2 月4 日健保醫字第0910001052號函「暫緩執行」在案，被告在暫緩執行之期間內即不得為任何處分，譬如原處分，否則即失「暫緩執行」之旨，被告所為原處分自有適用法規不當之違背法令；又景美醫院核對健保身分者係由「掛號部門」處理，並非原告。由於原告之門診醫療業務繁忙，每月病患人次甚多，對於是否有冒名頂替者，並不知情，原處分、原審定及原訴願決定未審究有利於原告之事實，卻逕行認定原告「有違規情事洵堪認定」，自有認定事實與實情不相符合之違背法令云云。
三、原告主張被告所為原處分，乃在被告所為暫緩執行期間所為，原處分適用法規不當違背法令云云。查被告91年2 月4 日健保醫字第0910001052號函，係針對景美醫院91年1 月16日、原告91年1 月17日及另原核定關於景美醫院另位醫師楊英宗91年1 月11日等因不服被告原核定所為按虛報之醫療費用處以景美醫院負責醫師2 倍罰鍰，並自91年2 月1 日起至91年3 月31日止停止該醫院特約內科門診醫療業務2 個月，及景美醫院負有行為責任之醫事人員即原告及楊英宗醫師於景美醫院停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，被告不予給付之核定，向被告申請複核及申請暫緩執行之申請書，案經被告審查後，乃以91年2 月4 日健保醫字第0910001052號函回復原告等，同意暫緩執行該核定，並非撤銷該核定，此有原核定及被告91年2 月4 日健保醫字第0910001052號函附卷可參，自堪信為真正。茲以被告所為上揭暫緩執行原核定之處分，乃因原告等人對原核定有爭議，故被告暫不予執行該核定，但兩造爭執之法律關係仍然存在，經原告等申請複核後，被告仍須就該法律關係爭執予以處理。故嗣被告經複核後，以原處分認被告對原告所為核定並無違誤自無不合，該暫緩執行原核定與被告是否得依法為原處分無涉，被告依首揭規定及全民健保合約約定為原處分並無不合，故原告此項主張，顯有誤會。
四、次查原告主張其並非核對健保身分，對是否有冒名頂替至景美醫院就診之病患並不知情，被告遽認原告有違規定，自有認定事實與實情不相符合之違背法令云云。惟查：
㈠嬌生公司所生產治療甲癬藥品適樸諾膠囊（SPORANOX），雖
對治療甲癬有顯著療效，然因其對肝、腎亦有相當傷害，因此，該藥品乃屬被告限制給付之藥品，限定手指甲癬患者服用為6 週，每天2 粒，足趾甲癬患者12週，每天同為2粒 ，並在各6 個月及12個月內不得重複使用上開藥品及同類藥品，如重複使用，不僅未能治療手指或足趾之甲癬，且會影響服藥者之肝、腎之功能及健康，故如經診斷患有甲癬病症之患者，均需抽血作肝功能檢測，符合服用適樸諾膠囊（SPORANOX）之患者，方能讓患者服用該藥物，此經被告述明在卷，且原告所不爭。又依全民健康保法、醫師法、全民健保險特約及管理辦法、全民健保合約、全民健保給付規定等法令規定，對於保險對象就醫時，應查核其保險資格，並於健保卡上加蓋戳記，且對限制給付之藥品，醫師一定要親自診斷患者。本案因嬌生公司所生產治療甲癬藥品適樸諾膠囊藥品，既會對人體之肝、腎造成傷害或產生副作用，醫師如要開給該藥物，更應慎重核對身分，以免造成患者無可挽回之傷害。
㈡然本案經被告於90年1 月8 日派員訪查鄭愛宜即嬌生公司負
責景美醫院藥品銷售之人，其陳述略以：「（問：臺北永和振興、耕莘、景美等醫院87、88年期間，有無至該院所就診，藥品如何使用？）上述3 家醫院均為我轄區院所，我是患有體癬，先生、婆婆、小叔、公公均患有香港腳疾病，但均未至上述3 家醫院就診過，均由我拿其健保卡代為取SPORANOX藥品服用。」、「（問：除拿家人健保卡取SPORANOX藥品外，有無拿其他同學、同事取SPORANOX？）我於87年、88年期間曾拿同事羅恩誕、詹文義、秦聲華、楊凌子、陳曉齡、黃志峰等人之健保卡至臺北永和振興、耕莘、景美醫院拿SPORANOX藥品，拿回來後，秦聲華與楊凌子沒給外，其餘都有給予相關人員。秦聲華與楊凌子開立之SPORANOX是留下來自己服用，因我有需要。」等語；被告復於91年1 月4 日再次派員訪查鄭愛宜，其陳述略以「我確實曾拿親人（先生徐國強、小叔徐國棟、婆婆徐陳春皮、公公徐竹範）及同事（羅恩誕、詹文義、秦聲華、黃志峰、陳秀鳳、陳曉齡、楊凌子）等人健保卡至．．．及景美醫院代拿SPORANOX藥品，如果他們本人沒去，由我拿他們健保卡直接掛號後請醫師開給藥品，我並無帶其他人假冒他們名義代就診。」、「同事黃志峰、秦聲華、陳曉齡、廖永良、羅恩誕等人受訪表示未曾去過．．．及景美醫院，應為我幫忙拿健保卡去上述2 家醫院幫忙拿藥，由我拿他們健保卡掛完號後，至診間向醫師敘述病情後，由醫師開立處方，再至藥局領藥，所以我確無請他人假冒人頭，再至景美醫院及．．．假看診真拿藥，確實是我拿健保卡至醫院請醫師開藥。」等語；復參以被告為求慎重起見，又於93年4 月13日再次派員訪查鄭愛宜，其陳述略以：「．．．上開人確由我代持渠等之健保卡，填上初診卡，掛號後至診間請醫師開立處方至藥局領取SPORANOX藥品。
．．．經檢視病歷，就是在上開期間找楊英宗、甲○○醫師開立處方，領取SPORANOX藥品。．．．目前（SPORANOX案件）已被司法宣佈判決有期徒刑4 月，緩刑2 年。．．．純粹基於人情關係，因跑業務之便，認識醫師，請醫師開立取SPORANOX藥品。．．．在公司碰到時，羅文誕主動將健保卡交給我，請我代為領取SPORANOX藥品，其並非我的業務主管」等語，有上揭業務訪查訪問紀錄附卷足按；另被告於90年1月8 日派員訪查秦聲華陳述略以：「（問：請問妳是否曾因甲癬到景美醫院或其他院所就診拿SPORANOX藥品？）我．．
．不曾因甲癬到景美醫院或其他院所就診拿SPORANOX藥品治病。」、「（問：根據健保局資料顯示，妳曾在景美醫院就診並拿過SPORANOX藥品，妳如何解釋？）我前面已講過我不曾去過景美醫院就診並拿SPORANOX藥品，但是在我的記憶當中，我們公司業務代表鄭愛宜曾在87、88年間拿過我的健保卡去使用，大概是因此跟此事有關。」等語；被告於90 年1月12日派員訪查陳曉齡陳述略以：「（問：87年及88年期間，可無曾至臺北何診所，景美區院．．．就診？）我從未至上述貴局所述之5 家院所就診過，是因為在嬌生公司任職，當時同事蘇子花丟掉一些藥品及同事須給院所樣品，其他同事也有丟掉藥品，人情壓力之下借給健保卡開藥SPORAN OX．．．由同事持我健保卡至上述院所開藥，其餘藥品由需要同事分掉，都沒有去就診過。」、「．．．景美醫院及永和振興由鄭愛宜向我借卡開藥」等語；被告於90年1 月8 日派員訪查羅恩誕陳述略以：「（問：請問你到．．．景美醫院．．．領藥（SPORANOX），是否係親自就診領藥？）前述3院所亦是陪同業務員游儀婷拜訪上開院所時，再將健保卡交予業務員蓋健保卡領藥，實際並未親自就診。」等語，有上開被告業務訪查訪問紀錄、景美醫院申報鄭愛宜等人費用資料、鄭愛宜等人87年1 月至89年6 月在相關院所費用申報資料、景美醫院病歷資料等影本附卷可按。查據上揭資料顯示，鄭愛宜已自承有為他人拿健保卡代為取藥之情形，此復據上揭秦聲華等人陳述屬實，且稽之卷附徐陳春皮、秦聲華、陳曉齡、羅恩誕、詹文義、楊凌子等人之景美醫院病歷資料顯示，其等確有於87年6 月30日、同年7 月27日、同年8 月
1 日、同年10月30日至景美醫院由原告看診之紀錄，而以鄭愛宜於上揭不同日期，持徐陳春皮等不同性別、不同年齡（如鄭愛宜為女性、58年次、病歷號碼為000000；徐陳春皮為女性、34年次、病歷號碼為000000；秦聲華為男性、53年次、病歷號碼為000000，陳曉齡為女性、56年次、病歷號碼為000000；羅恩誕為男性、51年次、病歷號碼為000000；詹文義為男性、58年次，病歷號碼為000000，通訊地址相同均為與鄭愛宜同住處或藥商公司處所，初診日期亦大多同為87年6 月30日）之多張保險對象健保卡請原告開給相同之適樸諾膠囊藥品，衡諸一般常情，原告對於上揭病患並未親自就診，而係由鄭愛宜持他人健保卡就診情形，豈有不知之理，復參酌上揭鄭愛宜歷次陳述均稱係以其拿他人之健保卡至景美醫院看診領取SPORANOX藥品等情，核與上揭秦聲華、陳曉齡、羅恩誕等人陳述其本人確未親至景美醫院看診等情大致相符，且稽之原告並未指出其與鄭愛宜有何怨隙糾紛，苟未確有其事，鄭愛宜何需自承有拿他人健保卡給原告等醫師開立處方拿藥之犯罪行為，陷己及原告不利之理。原告所辯不知上揭病患有未於景美醫院病歷所載原告看診時間，親至景美醫院就診之事實，顯違常理。
㈢另參以原告於93年4 月14日接受被告訪談時亦坦認：經檢視
前開病歷（秦聲華、陳曉齡、羅恩誕、胡月英、楊凌子5 人之景美醫院病歷），確由我製作等語，亦有該業務訪查訪問紀錄影本1 份附卷可按，再參酌景美醫院於93年4 月19日以書面說明略以：兩位醫師（指原告及楊英宗醫師）在本院看診期間診間均有固定，醫師章係由醫師自行保管，此兩位醫師有固定抽屜。原告於87年6 月30日星期二在本院看診，看診人次約135 人次，看診時段為早、午、晚3 個時段。本院87年當時初診掛號流程為病患填寫初診單並與健保卡及身份證交由掛號人員掛號，當時病歷首頁規定由掛號人員或病歷室人員填寫，包括所有初診病人，而初診卡是協助騰寫人員將病患資料填寫完整的工具，因事隔多年，初診卡已封箱銷毀，無法找尋。當時楊英宗醫師87年6 月24日門診薪資及甲○○87年6 月30日門診薪資均有包括鄭愛宜等11人看診費用計算在內。．．．本院掛號人員無法無故拒絕病人掛號，醫療法、醫師法及健保法均沒有條文規定不得代理掛號，而醫療法第11條規定醫師非親自診療，不得施行治療，開給處方。所以當醫師發現身份不對之病患可拒絕看診，病患掛完號至候診室等候叫號看診，病患看完診後持處方箋至掛號處繳費，才得以到藥局領藥。依前述流程若掛完號直接至藥局領藥是不可能發生的。處方箋及領藥號碼均由診間醫師開立列印，掛號室人員只能列印收據。前述掛號都是看診時間內掛號的，當時醫師可在電腦清楚看到病患的名單，如有質疑應該反應給掛號室人員，且要進入診間系統必須醫師代號及密碼，而甲○○及楊英宗兩位醫師的密碼沒有其他人員知道，每次看診時都由他們親自輸入，所以由掛號人員直接給予處方領藥是不可能的，病患一定要進入診間看診方可取得處方及領藥號。兩位醫師看診的習慣皆為電腦輸入為主，手寫記錄為輔等語，有景美醫院說明書影本1 份附卷可參。由上揭景美醫院所述病患掛號看病領藥之詳細經過，參酌上揭鄭愛宜等人不利原告之陳述，堪信被告上揭主張原告違規事項確屬實在，原告主張其均有親自看診病患，並未違規云云，核不足採。
㈤再參酌臺灣臺北地方法院檢察署檢察官90年度偵字第9658號
、第14774 號及第17695 號起訴書記載略以「．．．甲○○．．．係臺北市『景美綜合醫院』醫師．．．等人員，皆明知嬌生公司生產之適撲諾膠囊（SPORANOX Capsules ）藥品，係中央健康保險局限制給付之藥品，限定手指甲癬患者服用為六週，每天2 粒，足趾甲癬患者12週，每天同為2 粒，並在各6 個月及12個月內不得重複使用上開藥品及同類藥品，如重複使用，不僅未能治療手指或足趾之甲癬，且會影響服藥者之肝、腎之功能及健康；又明知依全民健保法、醫師法、全民健保特約及管理辦法、全民健保合約、全民健保給付規定等法令，對於保險對象就醫時，應查核其保險資格，並於健保卡上加蓋戳記，且對限制給付之藥品，醫師一定要親自診斷患者。惟渠等竟與．．．嬌生公司業務代表，為要達成出售上開藥品之千萬元之業績，乃共同基於意圖為自己不法所有等概括犯意，連續自83年至88年間止，由．．．業務人員持．．．知情之．．．嬌生員工．．．等人之健保卡，再持不知情之親友．．．等人之健保卡，至．．．公私立醫院診所，由持卡之業務代表辦理連續掛號、書寫基本資料等手續，再由．．．業務員代表，以口述方式，轉述未到場之．．．患者病情，甚或直接請求醫師給藥．．．上開等醫師、護士遂於病歷表上偽造就診紀錄，並指定給付適撲諾膠囊藥品予．．．等業務員，使．．．業務員達到推廣適撲諾藥品業績之目的，上開醫院診所再據以向健保局詐領健保費，前後詐得約新臺幣1 百萬元（其中包括．．．甲○○41,837元．．．），皆足生損害於健保局對管理醫院診所、給付健保費之正確性。．．．」等語，有該起訴書影本1 份附卷可按，可見原告有接受藥商業務人員鄭愛宜所請，持未曾至該醫院就診之羅恩誕、徐陳春皮、秦聲華、楊凌子、陳曉齡、詹文義等多位保險對象之健保卡至該醫院逕行領藥，並向被告申報上開保險對象87年6 月30日、同年7 月27日及同年
8 月1 日門診診療醫療費用之違規行為。蓋依原核定及原處分作成時之全民健保醫療辦法第11條規定：「保險醫事服務機構於提供診療服務或補驗保險憑證時，應於保險憑證註記就醫紀錄1 次後發還；未註記者，其醫療費用保險人不予支付。」可知醫事服務機構接受保險對象就醫時，應查核保險憑證上加蓋戳記，如有不符時應拒絕其以保險對象身分就醫。本件上開未親自給原告看診之保險對象有多位，且有男有女、年齡亦相距頗大，故從外觀上極易判斷，且就診時間及領藥項目亦相同，原告所辯不知冒名就診云云，顯不足採信。堪認景美醫院確有接受藥商業務人員持健保卡逕行領藥，保險對象實際並未就診，景美醫院卻向被告申報醫療費用之情事，違反全民健保法第72條、原核定及原處分作成時全民健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款規定，而原告為景美醫院當時之內科醫師，為負有行為責任之醫事人員甚明。被告依前揭法條規定予景美醫院領取醫療費用2 倍罰鍰，並停止內科門診醫療業務2 個月，原告因係該負有行為責任之醫師，其於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付之處分，並無不合，原告訴請確認被告上揭處分違法云云，並無理由，應予駁回。
五、綜上所述，被告對原告所為原處分既無違誤，原告訴請確認原處分、審議審定及訴願決定違法即無所據，應予駁回。又被告所為原處分既無違誤，至於原告追加備位聲明請求被告應給付原告802,390 元損害賠償部分，因該損害賠償之給付訴訟，係以上述確認原處分違法訴訟為據，惟確認違法之訴既經認無理由予以駁回，其附帶提起損害賠償之請求，亦失所附麗，應併予駁回。
六、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林惠瑜法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
書記官 楊子鋒