臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01565號原 告 乙○○78年1月
丙○○79年6月丁○○80年9月戊○○83年1月己○○87年2月兼 共 同法定代理人 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 庚○總經理）住同訴訟代理人 壬○○
辛○○○兼送達代上列當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國93年3月16日院臺訴字第0930081908號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○之妻林梁桂珠前係由屏東縣潮州鎮農會申報參加農民健康保險，嗣林梁桂珠以胰臟癌、尿毒症、呼吸衰竭等症於民國（下同）92年1月7日向被告申請殘廢給付，旋於92年1月9日死亡。經被告審核，以92年2月27日保受承字第09260005880號函（下稱系爭處分），略以屏東縣潮州鎮農會申報林梁桂珠以非會員自耕農資格參加農保，惟據戶籍謄本暨土地登記謄本記載，林梁桂珠係持林張蓮超（原告甲○○之母）所有之土地參加農保，而林梁桂珠於88年8月30日戶籍遷出至高雄市，不得在屏東縣潮州鎮農會繼續加保，應自88年8月31日起取消林梁桂珠農保被保險人資格。林梁桂珠雖於91年12月11日遷回與土地所有權人林張蓮超同戶，然其因胰臟癌、尿毒症、呼吸衰竭於91年10月16日至91年12月24日住院，且出院後已無從事農作能力，是林梁桂珠於91年12月11日遷入與林張蓮超同戶時已無從事農作能力，自不得再參加農保，其於91年12月31日因胰臟癌、尿毒症、呼吸衰竭等症診斷成殘，非屬農保有效期間發生之事故，所請殘廢給付應不予給付。原告不服，向農民健康保險保險監理委員會申請審議，經審定駁回後，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定、審議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成核付原告農民健康保險殘廢給付新臺幣340,000
元之行政處分，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本件爭議為被保險人林梁桂珠於88年8月30日戶籍遷離，而不與土地所有權人同戶，其農保被保險人資格是否存在之爭執。被告係以「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第2條第4款第1目規定為據，似雖無枉。惟查：
㈠農民健康保險條例第6條規定：「農民除．．．外，應一律
參加本保險為被保險人」，法規雖授權主管機關訂定「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」，但並無授權主管機關得於農民健康保險條例第6條規定外，限縮農民依法投保之權利與義務，茲因社會局勢遞有變遷，則實際從事農作之農民因子女教育之問題，或家庭其他份子就業遷徙問題，難免「戶籍」因之而形式上異動，卻無礙於其實際從事農作之實質事實。若因形式之遷動戶籍即喪失其實質農民身分應有之農民健康被保險人保障，則顯失農民健康保險條例第1條規定：「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」立法意旨，故而司法院釋字第398號解釋意旨「．．．農民如乃從事農業工作，參酌農民健康保險條例第6條規定，其為農民健康保險人之地位不應因而受影響．．．」，即已明確指摘主管機關發布之行政命令「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」就戶籍之形式同戶與事實從事農作之認定，已違反母法授權範圍。按行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。中央法規標準法第5條第1項第2款規定「關於人民之權利、義務者，應以法律定之」，被告之行政暨所引附命令規定之違法情形，至為灼然。而被保險人林梁桂珠到底有何不適用司法院釋字第398號解釋意旨，訴願決定未為任何闡述，其有不備理由之違法。且縱「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」係主管機關依法規授權所發佈之行政命令，惟就農民健康保險被保險人資格之審查，則應以農民事實從事農作為認定標準，始符合立法保障與法規授權意旨。
㈡被保險人林梁桂珠雖因小孩教育學區等家庭因素遷動戶籍（
形式不同戶），但還是與翁姑林張蓮超（土地所有權人）實際同戶居住生活，並且實際與翁姑以農業工作維生，並按時向農會繳交農民健康保險保險費（實際信賴行為），則依司法院釋字第398號解釋，當然具有農民健康保險被保險人之資格，被告自應依法給付殘廢給付。
㈢被保險人因為不幸罹患不治之症已近弩末，原「形式上戶籍
」地之房屋所有權人為原告夫妻之朋友，因民間習俗關係，為免造成朋友困擾，故而被保險人重病之際，仍於91年12月11日將戶籍遷回「事實上一直從事農作」之農民身分，除非被告不依司法院釋字第398號解釋意旨行政，否則被保險人依法享有農保保障之身分，不容非法侵奪。
二、原告應有信賴保護原則之適用。按農會為受理與審核農民健康保險加保資格機關，依法自屬授權行政機關，被保險人林梁桂珠之投保效力既經屏東縣潮州鎮農會依農民健康保險條例第5條第3項規定，依「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」辦理審核，農會對被保險人參加農民健康保險之核駁行為，自屬行政處分。農會依法於事實審查通過後，由被告承保生效（信賴之基礎），被保險人林梁桂珠並依法按時繳交保費（實際信賴表現），而依法即享有申請保險給付之權利（值得保護之信賴利益）。被保險人既未以詐欺、脅迫或賄賂方法使農會作成行政處分，又未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，依行政程序法第120條之規定，被保險人當然應受信賴保護原則之保護。被告恣意更改處分，將不利益歸由被保險人承受，已明顯違反信賴保護原則。
三、被告就被保險人「形式上戶籍遷徙」不符農民資格之主張應舉證。被告應就被保險人經被告授權行政機關（潮州鎮農會）審查合格而准予依法參加農民健康保險，按時向農會為繳交農民健康保險保險費（實際信賴行為）之行為，是否有行政程序法第119條所列不值得保護之事由提出舉證。
乙、被告主張之理由：
一、依據行政院農委會80年10月4日80農輔字第0000000A號函釋規定：「『從事農業工作農民認定標準及資格審查辦法』第3條第3款第1目（修正後為「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定資格及資格審查辦法」第2條第4款第1目）中之『同戶直系血親、翁姑或媳婦』，係指戶籍登記為同一戶內，且具有直系血親、翁姑或媳婦等關係者。」準此，本件被保險人林梁桂珠原持林張蓮超之土地由屏東縣潮州鎮農會於82年5月31日申報以非會員自耕農資格參加農保，嗣後林梁桂珠因88年8月30日戶籍遷離屏東縣潮州鎮農會組織區域已與土地所有權人林張蓮超不同戶，故其已不具農保被保險人資格，是被告爰依農民健康保險條例第19條之規定，自戶籍遷出之翌日即88年8月31日起取消林梁桂珠農保被保險人資格暨所請農保殘廢給付，應不予給付。
二、另據內政部85年9月12日台內社字第8581056號函釋有關司法院釋字第398號解釋對應措施略以：「㈠依農民健康保險條例第5條第1項、第2項及第8條規定，農民健康保險被保險人應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位，各投保單位應為其組織區域內合於本條例第5條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，被保險人住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，應改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位，被保險人應主動檢具有關證明文件向該投保單位申請加保，保險人亦得通知被保險人申請加保，經投保單位審查其投保資格通過且依規定繳納保險費者，其保險效力自遷入新戶籍所在地之日開始；如投保資格審查不通過，其保險效力自遷離原農會組織區域之日停止。但遷出與遷入非屬同一日者，其間如仍實際從事農業工作，應檢附從事農業工作之相關證明文件，由新戶籍所在地之投保單位審查通過，其保險效力不中斷。」查林梁桂珠戶籍遷離原農會組織區域後，並未檢具相關證明向新戶籍所在地之農會申請參加農保，又其戶籍於91年12月11日遷回屏東縣潮州鎮與林張蓮超同戶後，據財團法人私立高雄醫學大學附設中和紀念醫院91年12月31日所出具之殘廢診斷書載：「傷病名稱為胰臟癌、尿毒症、呼吸衰竭，91年10月16日至91年12月24日住院70天，90年12月4日至91年12月31日門診30次，其意識正常，經常需借助氧氣具，需他人操控輪椅代步，無法從事任何工作，永久需人餵食，大部分時間需要臥床，大小便及沐浴更衣需人扶助，喪失言語能力，診斷成殘日為91年12月31日。」，顯示林梁桂珠於91年21月11日將戶籍再遷入與土地所有權人林張蓮超同戶時，已無從事農業工作能力，欠缺從事農業生產工作之投保要件，自不得再申請參加農保。
三、至原告稱被保險人均繼續繳納保險費及應受信賴保護原則之保護乙節，查農民健康保險之加保係採申報作業，即經農會審查通過其投保資格後並向被告申報加保，如申報資料齊全，被告即受理其加保，是以，被保險人發生保險事故申請保險給付，必要時，保險人得依農民健康保險條例第21條規定加以事後調查，且繼續繳納農保保險費並不表示其仍具農保加保資格，設經查明其投保資格不符合規定者，仍應依農民健康保險條例第19條規定取消其被保險人資格。另行政程序法第119條第2款規定「受益人對重要事情提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護」。再依「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第8條業已明定，農民應於資格條件有異動或喪失時，應主動向戶籍所在地之基層農會申報，林梁桂珠因與土地所有權人不同戶，即已喪失農保被保險人資格，依規定即應主動向農會申報，其未告知農會及被告，農會及被告在不知情下，繼續向其收繳保險費，未立即將其取消資格，非農會及被告之過失，況取消資格之保費被告亦均退還，故被告系爭處分應無不合。
四、又原告所稱應加給利息乙節，按國家賠償法第2條第2項規定公務員於執行職務行使公權利時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害者亦同。有關被告對給付與否及殘廢等級之審核認定等均係屬行政裁量行為，縱經審議、訴願或訴訟程序而撤銷被告之系爭處分者，亦係屬見解之不同，此行政裁量行為並未涉及故意、過失或不法侵害人民權利情事，自不構成國家賠償法之賠償問題，併予敘明。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴後，被告之代表人已由廖碧英變更為蔡吉安再變更為庚○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按「投保單位為不合本條例規定之人員辦理參加保險手續，領取保險給付者，保險人應依法追還；並取消該被保險人資格。」為農民健康保險條例第19條所規定。「被保險人或其受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」為同條例第16條所規定。
又非農會會員申請參加農民健康保險，需以從事農業工作為要件。自耕農係以本人、配偶、同戶直系血親、翁姑或媳婦所有農地（包括農、林、漁、牧用地）平均每人面積0.1公頃以上或利用耕地以外固定農事設施（指室內場地及設備）平均每人面積0.05公頃以上，從事農業生產者，為85年5月30日修正發布及90年5月9日修正發布之「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第2條第4款第1目所明定。
二、原告不服被告之核定，以被保險人林梁桂珠均繼續繳納保險費，農會並未告知戶籍遷移會影響農保被保險人資格云云，向農民健康保險監理委員會申請審議。該會以林梁桂珠於82年5月31日持同戶翁姑林張蓮超之土地所有權狀以非會員自耕農資格參加農保，惟據戶籍資料記載，林梁桂珠於88年8月30日將戶籍遷至高雄市，而與土地所有權人林張蓮超不同戶，已不具農保被保險人資格，應自88年8月31日起取消其農保被保險人資格。林梁桂珠雖於91年12月11日將戶籍遷回土地所有權人林張蓮超戶內，惟其時，因胰臟癌、尿毒症等於91年10月16日至91年12月24日入住財團法人私立高雄醫學大學附設中和紀念醫院，且出院後已無從事農作能力，欠缺從事農業生產工作之投保要件，自不得再申請參加農保。其於91年12月31日因胰臟癌、尿毒症等診斷成殘，非屬農保有效期間發生之事故，所請殘廢給付應不予給付。至原告稱林梁桂珠均繼續繳納保險費云云，以農民健康保險之加保係採申報作業，即經農會審查通過投保資格後向被告申報加保，如申報資料齊全，被告即受理加保。被保險人發生保險事故申請保險給付時，保險人得依農民健康保險條例第21條規定加以事後調查，倘經查明投保資格不符合規定者，仍應依行為時農民健康保險條例第19條規定取消其被保險人資格。所稱農會並未告知戶籍遷移會影響農保被保險人資格云云，以從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法第8條明定，農民應於資格條件異動或喪失時，主動向戶籍所在地之基層農會申報，林梁桂珠與土地所有權人不同戶，即已喪失農保被保險人資格，依規定應主動向農會申報，其未主動向農會申報致影響其權益，不應歸責於農會，且權利之行使不得以不知法律而可主張不受拘束，遂駁回其申請審議，經核並無不妥。
三、至原告主張從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法，限縮農民投保之權利，有違法律保留原則云云，茲以農民健康保險條例第5條第3項規定，有關非農會會員從事農業工作農民之認定標準及資格審查辦法，授權由中央農業主管機關會同中央主管機關定之，主管機關基於法定職權為執行農民健康保險條例第5條第2項而為之內容性、細節性、技術性補充規定，並無違反法律保留原則。
四、另據內政部85年9月12日台內社字第8581056號函釋有關司法院釋字第398號解釋對應措施略以：「㈠依農民健康保險條例第5條第1項、第2項及第8條規定，農民健康保險被保險人應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位，各投保單位應為其組織區域內合於本條例第5條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，被保險人住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，應改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位，被保險人應主動檢具有關證明文件向該投保單位申請加保，保險人亦得通知被保險人申請加保，經投保單位審查其投保資格通過且依規定繳納保險費者，其保險效力自遷入新戶籍所在地之日開始；如投保資格審查不通過，其保險效力自遷離原農會組織區域之日停止。但遷出與遷入非屬同一日者，其間如仍實際從事農業工作，應檢附從事農業工作之相關證明文件，由新戶籍所在地之投保單位審查通過，其保險效力不中斷。」，上開函釋係主管機關就被保險人遷離原農會組織區域就是否仍從事農業工作之保險效力相關問題所為之釋示，經核並未違反法律保留原則，且業已審酌遷離原農會組區域仍從事農業工作者，其保險效力不中斷之原則，無違司法院釋字第398號解釋意旨，自得據之適用。查本件被保險人林梁桂珠於88年8月30日將其戶籍遷離原農會組織區域後，並未檢具相關證明向新戶籍所在地之農會申請參加農保，又其戶籍於91年12月11日遷回屏東縣潮州鎮與林張蓮超同戶後，據財團法人私立高雄醫學大學附設中和紀念醫院91年12月31日所出具之殘廢診斷書載：「傷病名稱為胰臟癌、尿毒症（腎衰竭）、呼吸衰竭；治療經過：該員因上症於91年10月16日入院，於91年11月20日接受氣切手術，於91年12月24日出院，計住院70日；住院診療期間自91年10月16日至91年12月24日住院70天，自90年12月4日至91年12月31日門診30次，其意識正常，經常需借助氧氣具，需他人操控輪椅代步，無法從事任何工作，永久需人餵食，大部分時間需要臥床，大小便及沐浴更衣需人扶助，喪失言語能力，診斷成殘日為91年12月31日。」，為兩造所不爭，且有戶籍謄本、殘廢診斷書等在卷可參，顯示被保險人林梁桂珠於88年8月30日將其戶籍遷出後，並未改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位申請加保，迨91年21月11日將戶籍再遷入與土地所有權人林張蓮超同戶時，其身體狀況已無法從事農業工作能力甚明，因此可見被保險人林梁桂珠欠缺從事農業生產工作之投保要件，自不得再申請參加農保，原告主張被保險人林梁桂珠於91年12月11日將戶籍遷回時，仍事實上一直從事農作云云，不足採信。
五、至原告主張被保險人均繼續繳納保險費及應受信賴保護原則之保護乙節，查農民健康保險之加保係採申報作業，即經農會審查通過其投保資格後並向被告申報加保，如申報資料齊全，被告即受理其加保，是以，被保險人發生保險事故申請保險給付，必要時，保險人得依農民健康保險條例第21條規定加以事後調查，且繼續繳納農保保險費並不表示其仍具農保加保資格，設經查明其投保資格不符合規定者，仍應依農民健康保險條例第19條規定取消其被保險人資格。另行政程序法第119條第2款規定「受益人對重要事情提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護」。再依「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第8條業已明定，農民應於資格條件有異動或喪失時，應主動向戶籍所在地之基層農會申報，林梁桂珠因與土地所有權人不同戶，即已喪失農保被保險人資格，依規定即應主動向農會申報，其未告知農會及被告，農會及被告在不知情下，繼續向其收繳保險費，未立即將其取消資格，非農會及被告之過失，況本件取消被保險人資格之保險費被告亦均退還，故被告系爭處分應無不合。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。本件被保險人林梁桂珠之殘廢給付，既非屬農保有效期間發生之事故，則被告不予給付原告等被保險人林梁桂珠之殘廢給付，徵諸前揭規定，並無違誤。審議審定及訴願決定予以維持，俱無不合。原告等徒執前詞訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之主張及陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述。至被保險人林梁桂珠於遷回原戶籍時已無事實從事農作能力，已據上揭殘廢診斷書記載甚明，原告聲請傳喚屏東縣潮州農會派員作證被保險人事實上從事農作、依法由農會審查並繳交保險費之事實經過，本院認此部分事證已明乃無傳訊之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條、第98條第3項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
書記官 呂美玲