臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1598號原 告 甲○○訴訟代理人 沈政雄律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
己○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
廖學興律師林倖如律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年4月5日院臺訴字第0930083343號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：本件參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，需用臺北市○○區○○段4小段199之6地號等6筆土地（下稱系爭土地），面積0.0328公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，交由參加人以92年6月3日府地四字第09202091000號公告，並以同日府地四字第09202091002號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造及參加人聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈參加人於80年6月10日及80年12月30日先後就原告所有之
臺北市○○區○○段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地（交通用地），以及同段第199之6、351之3、356地號3筆土地（毗鄰地，住宅區），與原告及地主簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約」（下稱開發契約）。參加人並於82年9月25日公告實施「臺北都會區大眾捷運系統新店縣萬隆站（交6、交7）聯合開發計畫案」計畫圖說，辦理聯合開發之土地包括原告所有3筆土地在內，計有25筆土地，均由地主與參加人簽訂開發契約。依契約約定，由地主先行拆除地上物無償提供土地供參加人使用（契約第1條第3款），並由雙方就合作興建建築物之土地及建物權益分配（第5條規定以下）。而依規劃設計，該合作興建之建築物為聯合開發大樓與捷運設施共構之形式，其中捷運新店線萬隆站佔用原告上揭興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地，於87年12月提報竣工，88年7月驗收，通車營運中。惟其間因開發基地樓層區位分配事宜地主遲無法達成協議，以致聯合開發大樓部分遲未能提出建照申請，迄今仍未施工興建。
⒉因系爭土地遭臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院
民事執行處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理假扣押限制登記，原告依契約第12條第3項規定通知參加人。參加人函告原告應辦理塗銷假扣押限制登記，惟因原告資金調度需要，開發基地樓層區位分配又持續協商而未定案，亦無法立即申請建照，加以參加人已先辦理限制登記事項（即系爭土地未辦妥所有權移轉登記予參加人前不得移轉予他人），縱使有該假扣押限制登記，在建物尚未施工興建之際，尚無影響參加人權益，原告遂向參加人陳情延展塗銷時程。惟參加人認仍應依約履行，於91年7月23日、10月29日召開兩次「徵收前價購協議會」，逕以78年徵收補償價格（公告土地現值加4成）為買價，無任何價格磋商空間，即以協議不成立決定報請徵收。⒊因原告於92年1月13日已備齊文件提出建照申請，即履約
時程已有進展，再向參加人請求免予徵收。經參加人於92年1月23日北市捷五字第09230117900號函告知原告：「來函請求免予徵收前述土地乙節，仍請台端於本府將徵收計畫提報內政部前速向法院完成撤銷假扣押限制登記」，依此，參加人原所訂塗銷期限既有變更，原告隨即辦理假扣押塗銷事宜。前揭函未明示徵收計畫提報之期日，原告至92年7月24日由法院囑託地政事務所辦理塗銷假扣押登記，參加人卻先以原告未於期限內辦理塗銷假扣押限制登記，違反契約第12條第3款規定，於同年3月19日將系爭土地報請被告核准徵收，經被告於同年5月2日作成核准徵收處分。
⒋按行為時大眾捷運法第7條第1項、第3項、土地徵收條例
第11條所定土地取得公用之順序為：聯合辦理土地開發、協議價購或其他方式、徵收，顯見各行政手段之運用，有先後次序之別，且為擇一，殊無既成立開發契約而依聯合開發方式辦理，同時又予以徵收處分，或既依協議價購方式，又進行一般徵收程序之理。此參酌土地徵收條例第49條第2款規定，公告徵收時都市計畫已規定以聯合開發方式辦理者，則應檢討辦理撤銷徵收，兩者不容併存甚明。
同理，如需用土地人已與土地所有權人締結契約聯合辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發，則於該契約之效力消滅或終結前，縱使有違約事由，仍屬契約關係存續中，應為契約履行之問題，尚不得改以一般徵收強制取得系爭土地。否則，將導致開發契約法律關係與徵收法律關係重疊，權利義務未明之危險。
⒌原告未違反契約規定，無依約辦理徵收問題：
依開發契約第12條第3款規定，乙方提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前，如有任何假扣押登記，未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方土地並解除契約。惟參加人於最後一次通知原告應辦理塗銷假扣押登記，為92年1月23日北市捷五字第09230117900號函，該函所稱「徵收計畫提報內政部前辦理假扣押塗銷登記」，並無明示一定期日或期間，原告自無從知悉參加人於何期日或期間提報徵收計畫，此與未訂期限相當。依此，參加人之通知既未明示塗銷登記之期日或期間，不得認參加人要求原告塗銷登記係訂有期限，則原告於92年7月10日經臺灣臺北地方法院囑託塗銷查封登記，並無所指未依所定期限辦理塗銷而違約之情形。
⒍開發契約效力存續中，不得另行公告徵收取得系爭土地：
⑴參加人與原告間簽訂之開發契約，於被告作成徵收處分
前，尚未依民法第258條第1項以意思表示為適法之契約解除，此有參加人92年12月18日府捷聯字第00000000000函謂：「於92年10月31日以府捷聯字第09224926000號函．．．即為解除契約之意思表示」可稽。故原徵收處分作成時，開發契約之法律關係仍存續中，依此，本件都市計畫既已規定採聯合開發方式辦理，而參加人亦與原告訂有開發契約，竟於開發契約之效力存續中，被告又公告徵收系爭土地，自與土地徵收條例第49條規定意旨不合。
⑵至參加人主張於92年1月23日北市捷五字第09230117900
號函已為解除契約之意思表示云云。惟該函謂：「請台端於本府徵收計畫提報內政部前速向法院完成撤銷假扣押限制登記」，倘認契約已解除，何須再要求原告依約辦理塗銷假扣押限制登記？顯見依其真意，原開發契約尚未解除，自不得公告徵收系爭土地。
⒎徵收處分於法不合：
依參加人所提徵收土地計畫書所載，係依土地徵收條第3條第2款、都市計畫法第48條、第83條及大眾捷運法第6條、第7條規定辦理。然本件徵收與法不合：
⑴與土地徵收條第3條第2款之要件不合：
①本件合作興建之聯合開發大樓與捷運設施共構之形式
，而捷運新店線萬隆站已先於87年12月提報竣工，並通車營運，並未因其餘共構部分之大樓建物尚未完工而有影響。因此，即便原告遲遲未依協議出具債權人同意書，或依限辦理塗銷假扣押登記，充其量所影響者，僅為該大樓建物之興建可能延宕，則所影響之利益，僅為地主遲延取得建物所有權或土地閒置所致損失之私益。此對於已完工營運通車中之捷運站體，自確保公眾交通便利之公益而言，並無妨礙。②再者，捷運新店線萬隆站已於88年7月13日完成正式
驗收，且通車使用中。系爭土地中之3筆住宅區用地，現狀上並未由捷運場站建物所占用，雖部分開挖作地下室空間，但非作為該捷運設施所使用，且其現未使用之狀態，亦無礙捷運設施營運，可見上開3筆住宅區用地，並非交通事業所必須使用之範圍，自無依土地徵收條例第3條規定辦理上開3筆住宅區用地徵收之必要。
③退步言，果因辦理交通事業必須使用上開3筆住宅區
用地，而係援引土地徵收條例第3條第2款規定辦理徵收，惟參照司法院釋字第513號解釋關於「中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫程序再予徵收」之意旨，亦應循都市計畫變更程序將原非公共設施用地之上開3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，以符參加人所主張本件係為「交通事業」必須使用範圍之原意。
④況按「聯合開發係指地方主管機關依執行機關所訂之
計畫，與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言」，為79年2月15日公布大眾捷運系統土地聯合開發辦法第3條第1款所規定。則本件徵收計畫書又載係適用大眾捷運法第7條規定及其相關規定，辦理捷運系統場站土地及其毗鄰土地之開發，即屬「不動產興闢事業」。此與徵收計畫書所載之「交通事業」，已非相同。參加人以興辦「交通事業」報請徵收系爭土地，而行不動產興闢事業之實，自有混淆。
⑵違反大眾捷運法第7條第3規定：
就系爭土地而言，本件有90年5月11日修正後大眾捷運法第7條第3項規定之適用。然同條規定之土地取得方式，分別為有償撥用、協議購買、市區徵收等方式併列。再就其中協議購買規定「其依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收」，為土地徵收條例之特別規定，須優先適用。惟參加人並未依優惠辦法之規定與原告協議購買，而係逕依土地徵收條例第11條規定協議價購不成，即報請徵收，亦有未合。
⑶無都市計畫法第48條、第83條規定之情形：
又系爭土地並未經依都市計畫法指定公共設施保留供公用事業設施之用，況縱使有之，亦應由事業機構（即臺北大眾捷運股份有限公司）報請徵收或購買，亦非參加人，且無論78年11月29日或76年3月12日都市計畫說明書，均無計畫期限之限制，與同法第48條、第83條規定無關。徵收計畫書興辦事業之法令根據，援引都市計畫法第48條、第83條規定，亦屬誤會。
⒏縱依一般徵收方式，參加人亦未踐行適法協議價購程序：
⑴縱使適用一般徵收方式，在價格協議上，除土地徵收條
例第30條之法定補償地價外，參加人於擬定徵收計劃前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，而以較優渥之價格收購。若預算有限，參加人亦可因應土地徵收條例之施行，修改獎勵金或救濟金發放規則等方式，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，使協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制原告僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。
此有鈞院91年度訴字第1642號判決、91年度訴字第3968號判決可資參照。
⑵即使有取得系爭土地之必要，亦非不能以興建後聯合開
發大樓之建物持分，作為徵收之對價。參加人既未考慮以其他價格或可分享開發後利益方式作為對價，就原告所提至少應以協議當時之土地公告現值為買價基準，或可以採取土地信託等方式，亦置而不論，顯未踐行適法之協議價購程序。
⒐原告縱使有違約，所影響者為私益，無徵收必要：
⑴參加人採一般徵收方式辦理，倘係避免造成無辜之私地
主權益損害，則原告違約所影響者，如前所述，僅為地主私益而非公益。故參加人就所其指原告之違約事由，實可逕循民事訴訟途徑或聲請保全程序，訴請法院命原告塗銷假扣押登記，即能達相同目的，如有損害，亦可訴請原告負損害賠償責任，均屬其他保障地主私益之方式，實無必要以徵收方式強制取得系爭土地，假公濟私。故本件徵收，既不合目的，手段亦非相當，與比例原則有違。
⑵況實際上建物施工延宕之原因，與該假扣押登記之存在
並無關聯，其間係因地主權益分配屢未達成協議、建照申請後屢次因變更設計、參加人處理其他站用戶畸零地等問題，經參加人同意展延發照時程（此有參加人92年5月26日函、10月3日函、11月24日、93年4月6日函可稽）。此由自公告徵收後，縱使原告已塗銷假扣押限制登記，迄今仍未施工興建，足見參加人所指延宕建物興建時程，與該假扣押限制登記無任何因果關係。且參加人已先於系爭土地上辦理限制登記事項，縱使有該假扣押限制登記，只須在建物興建至1樓頂版完成前予以塗銷，確保屆時能辦理參加人部分土地持分之所有權移轉登記即可（開發契約第8條第3項），該假扣押限制登記，在報請徵收之際，並無損其未來移轉分配權益。參加人所指違約情形，縱屬實在，亦非嚴重急迫至甫提出建照申請而未至施工之際，立即解約，更無藉此徵收取得系爭土地之必要性。
㈡被告主張之理由：
⒈參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站需要
，報經被告79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收原告所○○○區○○段○○段351之4、352及356之1地號等3筆土地，嗣因原告選擇參加大眾捷運系統新店線萬隆站（交6、交7）聯合開發，於80年6月10日與參加人簽訂「新店線萬隆站（交6、交7）大眾捷運系統土地聯合開發契約書」，參加人乃報經被告83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地。原告復於80年12月30日同意提供其另所○○○區○○段○○段199之6、351之3及356地號等3筆毗鄰土地參與聯合開發，並與參加人簽訂開發契約在案，合先敘明。
⒉ 嗣因臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行
處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理原告系爭土地假扣押限制登記（債權人為泛亞銀行股份有限公司），依開發契約第12條第3項規定，經參加人以90年7月27日府捷五字第9007149500號函限期原告於2個月內辦理塗銷該假扣押登記，且於多次回覆原告來函時，併同催辦上述事項（90年8月30日府捷五字第9010421800號函、同年10月9日府捷五字第90165862號函、10月23日府捷五字第9016587101號函、92年1月17日北市捷權字第09132996500號函、同年1月23日北市捷五字第09230117900號函），參加人前後共計給予原告長達17個月時間辦理塗銷作業，應已充分考量其權益，惟原告仍未於期限內完成塗銷假扣押登記，依開發契約第12條規定，參加人得徵收系爭土地之全部，並解除契約。故參加人乃依土地徵收條例規定程序分別於91年7月23日及91年10月29日與原告協議價購，協議不成後，始報經被告以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收原告所有系爭土地，並經參加人92年6月3日府地四字第09202091000號公告徵收，於92年8月25日將徵收補償費發放存入保管專戶，完成徵收法定程序，並無不合。
⒊有關原告主張系爭土地中使用分區為住宅區之3筆毗鄰土
地，與法不合乙節，查參加人於78年11月29日府工二字第379041號函配合捷運系統新店線工程變更沿線土地為交通用地計畫案之都市計畫說明書柒、三、伍、其他欄增列四、內容如下：「四、興隆段4小段186、187、188、189、1
99、355、356、358、359、360地號之土地未來改建時應配合交6、交7用地一併興建」，參加人所轄捷運工程局據此將上開3筆土地與交6、交7規劃為聯合開發用地，並於82年9月23日公告實施基地聯合開發。上開3筆毗鄰土地原經參加人依前揭都市計畫法規定，與原告簽訂開發契約有案，惟因原告違反開發契約內容已如前述，參加人為達成都市計畫之目的，經依大眾捷運法第7條第4項規定，與原告協議價購，協議不成後始擬具徵收計畫書圖等有關資料報經被告核准徵收，依土地徵收條例第3條第10款規定，國家因興辦其他依法得徵收土地之事業，得徵收私有土地，故尚難謂本件核准徵收上開3筆毗鄰土地於法有違，或與公益之目的不符。況且大眾捷運法應屬都市計畫法之特別法，故有關原告援引司法院釋字第513號解釋，主張上開3筆毗鄰土地應先變更為公共設施用地，再行徵收乙節，應屬誤解。
⒋另有關原告主張本件未踐行適法協議價購程序，參加人僅
於協議價購程序中，依土地徵收條例第30條之法定補償地價計算為協議價購之買價乙節，經查依行為時臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議購買優惠辦法第3條第2項規定：「前項之土地及建築改良物價格，以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算」，故參加人以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，並無不合。
㈢參加人主張之理由：
⒈有關原告主張於開發契約效力存續中，尚不得改以一般徵
收強制取得原告之土地，否則將導致權利義務未明危險乙節：
⑴查參加人於79年5月14日依77年7月1日公布之大眾捷運
法第6條規定，辦理公告徵收捷運新店線臺北市轄區之土地，同時自依同法第7條規定，辦理系爭捷運系統用地與毗鄰地區土地之聯合開發，此係由同意參與聯合開發之土地所有權人與參加人簽訂開發契約，以規範及確保參加人與土地所有權人間之權利義務，此即土地徵收及聯合開發協議雙軌作業。蓋捷運系統為國家重大之公共工程有其時效性，故需以徵收方式辦理，以利公共建設之推展，且聯合開發大樓與捷運設施共構用地劃定後，因聯合開發協議之達成具不確定性，自有進行聯合開發協議，必要時辦理徵收之作業方式，故原告主張契約關係與徵收關係不應同時存在，否則易滋生不明確及不妥云云，容非的論。
⑵且查，本件原告就系爭土地原已分別於80年6月10日（
交通用地）及80年12月30日（毗鄰地）與參加人簽訂開發契約，嗣因系爭土地遭臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理假扣押限制登記，經參加人多次函催原告塗銷未果，違反開發契約第12條第3項規定，則參加人遵照開發契約辦理，自無違誤。
⑶況查，縱認於契約效力存續中，辦理徵收，嗣後才解除
契約，惟因解除契約係使契約自始失效，亦不發生契約效力與徵收效力併存或法律關係不明確之情形。⒉原告違反開發契約第12條第3項規定，參加人依法辦理徵收，並解除契約，並無違誤：
查參加人多次催告原告應依參加人90年7月27日函於文到2個月內完成塗銷假扣押登記未果，違約情節明確。縱認原告所謂參加人最後一次通知原告辦理塗銷假扣押登記為92年1月23日北市捷五字第09230117900號函，依該函可知參加人確曾於92年4月25日函知原告，參加人已於92年3月19日將徵收計畫提報被告，故應無原告所指參加人未訂期限之情事，從而原告主張其並無未依限塗銷而違約之情形云云，應不足採。
⒊原告主張開發契約效力存續中，不得公告徵收取得原告土地，並不可採：
⑴查參加人於92年1月23日即函知原告表示：「台端參與
捷運新店線萬隆站（交6、交7）聯合開發之本市○○區○○段四小段199之6地號等6筆土地，因臺灣臺北地方法院囑託臺北市古亭地政事務所已為假扣押限制登記，由於台端未能於本府規定之期限內完成塗銷該等假扣押限制登記，業經本府多次催告辦理未果，依台端與本府簽訂之土地聯合開發契約書約定解除契約並予以徵收」，應認斯時參加人已為解除契約之意思表示。嗣參加人於92年3月19日提報徵收計畫書予被告；被告於92年5月2日准予徵收；暨92年8月25日將徵收補償費存入保管專戶後，始完成徵收，故應無於開發契約效力存續中，同時辦理徵收之情事。
⑵退萬步言，審酌契約文義、契約目的及捷運系統為國家
重大之公共工程等事項，在某些情況，若於原告違約時，即時解約恐影響繼續使用土地之權源，為避免影響捷運系統工程之施工，故於開發契約存續中，先進行價購、徵收程序，而於完成徵收程序後，始解除契約，亦無違誤，此由開發契約第11條第2項甚至明訂須俟支付徵收補償費後始得解除契約，可供佐證。
⑶原本捷運新店線交通用地土地已完成徵收程序，雖嗣後
其中25筆因土地所有權人參與聯合開發計畫，並簽訂開發契約，而撤銷徵收，然若土地所有權人違約以致開發契約解除，為公益目的自需再辦理徵收，此時土地所有權人應無由再援引土地徵收條例第49條規定，主張土地所有權人既仍有以聯合開發方式辦理之意願，即不得徵收之理。蓋國家因公益需要，興辦事業而徵收私有土地，能否徵收卻取決於私有土地所有權人單方之意願，應非立法意旨，亦不符合法規範目的，尤其土地所有權人違約情節明確，導致開發契約解除，為免聯合開發計劃受阻及聯合開發用地（含交通用地）權屬不明，並維公平原則，使解約者與當初未簽訂開發契約而遭徵收之土地所有權人，為相同之處理，自無何違誤。準此，原告依據土地徵收條例第49條之規定，主張本件徵收不合法，應無由成立。
⒋本件徵收處分符合法律規定，並無違誤：
⑴土地徵收條款第3條部分：
①按聯合開發依大眾捷運法第5條、第7條規定，係指地
方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。故聯合開發雖屬公私兩利，但就地方主管機關而言，確有公益之目的，應可認定。因此，取得聯合開發土地之手段上，大眾捷運法第7條明定，包括「大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地」亦得以「徵收」方式取得。蓋以大眾捷運法第6條既已明定大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之，自無另訂大眾捷運法第7條之必要，足見立法者亦肯認聯合開發之公益目的，故特別規定聯合開發需用土地，亦得以徵收方式取得，則本件以徵收取得聯合開發以需土地，與公益需要之要件相符。
②本件都市計畫變更程序中，都市計畫委員會採納原告
等土地所有權人之意見，明定毗鄰地必須配合交通用地一併興建，以避免土地無法充分利用，故參加人必須遵守都市計畫規範，採一併開發興建方式辦理。又本件一併興建係採聯合開發大樓與捷運設施共構之型式（結構一體），所坐落之基地包括交通用地及毗鄰地，更係依相關建築、消防法規整體開發合併規劃設計，已屬不可分割，何況全部聯合開發基地之地下室
1、2層早已全部完成，自無由以不影響營運通車，即謂已公告實施之聯合開發計畫遲遲無法完成，只影響私益而非公益或謂無徵收之必要。再者，原規範參加人與原告間使用系爭土地興建捷運萬隆站之開發契約，已因可歸責於原告之事由而解除，為免公共設施設置於私人土地，產生權益不明等不必要之紛爭，雖已完工，自仍有徵收該捷運萬隆站所坐落土地之必要，此與目前許多公共設施雖已開闢完成，如有未辦理徵收之情形，仍要求主管機關儘速辦理徵收補償之情形相似。
③至於原告質疑依司法院釋字第513號解釋，本件未先
將屬非公共設施之3筆住宅區土地變更為公共設施用地，即行徵收，於法有違云云，實則參加人為配合捷運新店線工程，已先辦理沿線土地之都市計畫變更，於78年11月29日府工二字第379041號函配合捷運系統新店線工程變更沿線土地為交通用地計畫案之都市計畫說明書柒、三、伍、其他欄增列四、內容如下：「
四、興隆段4小段186、187、188、189、199、355、3
56、358、359、360地號之土地未來改建時應配合交6、交7用地一併興建」，據此，參加人於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫已就上述土地與交6、交7規劃為「聯合開發用地」（其中包括原告所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地），且於聯合開發用地上，就捷運設施與聯合開發建物共構大樓之規劃設計已融入於基地內併建蔽率、法定空地、容積率及相關建築法令等檢討，已係不可分割之關係，是以本件聯合開發用地，全部均屬本件興辦交通事業，所必須使用之範圍，應無疑義。又都市計劃法第7條第2項規定細部計畫係作為實施都市計畫之依據，今查本件辦理聯合開發，即係依據細部計畫之指定，而今協議不成辦理徵收，亦符合都市計畫法之特別法，即大眾捷運法第7條規定，應認與都市計劃法第52條規定及司法院釋字第513號解釋，並無違背。又比較大眾捷運法與都市計畫法之相關規定，可知大眾捷運法應為都市計畫法之特別法，且本件徵收計畫已依法提出「無妨礙都市計畫證明書」，亦可確認並無妨礙當地都市計畫，併予澄清。
④本件聯合開發土地，全部均屬「交通事業」所必須之
使用之土地，故徵收計畫書記載以興辦「交通事業」報請徵收系爭土地，並無不合，縱認徵收計畫書就毗鄰地等後3筆土地部分，其徵收應屬「不動產興闢事業」，亦即報請徵收時所引據之法規漏載土地徵收條例第3條第10款「其他依法得徵收土地之事業」，惟此應不致影響被告所為徵收處分之合法性及效力。
⑵大眾捷運法第7條部分：
依本件聯合開發計畫案82年9月25日公告生效當時有效之大眾捷運法第7條規定：「聯合開發用地得以市區徵收方式取得，協議不成者，得徵收之」，可見聯合開發用地以市區徵收或一般徵收辦理，均屬用地取得之方式，本件因市區徵收之規定難以援用以及現地狀況無法達成市區徵收，故採一般徵收之方式辦理，此用地取得手段應與大眾捷運法第7條之規定無違，且縱依90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條規定，亦應為相同解釋。又關於協議價購部分，雖然90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項規定「主管機關應訂定優惠辦法」，參加人也確實於90年12月13日訂定及發布實施優惠辦法，惟該優惠辦法所定購買價格亦同為以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算，至於本件協議價購時，因聯合開發契約第12條之抵銷約定，而依前3筆土地以公告現值加4成，後3筆不加成方式計算買價，並事前通知原告，及與原告個別磋商，均無違誤，則本件徵收處分自為有效。
⑶都市計畫法第48條、第83條部分：
依大眾捷運法第4條規定，大眾捷運系統主管機關在中央為交通部，在直轄市為直轄市政府。又依89年10月2日修正前大眾捷運系統土地聯合開發辦法第4條規定，聯合開發之主管機關，為各該大眾捷運系統地方主管機關，故本件不論就捷運系統工程需用土地或捷運系統土地聯合開發需用土地，主管機關均為參加人，故參加人為需地機關，應可確定。次查，依都市計畫法定程序劃定之「交通用地」係為都市計畫法第42條第3項規定之其他公用事業用地之一種，應屬都市計畫之公共設施用地，被告79年1月18日台內營字第7521333號著有函釋，本件辦理徵收之前3筆土地即經都市計畫變更程序，為興建大眾捷運系統而劃定為交通用地，應屬都市計畫之公共設施用地無誤，故本件並無誤引都市計畫法規或不應由參加人報請徵收之情事。
⒌本件「一般徵收」程序合法，參加人已踐行適法之協議價購程序：
⑴按土地徵收條例第10條第2項但書明定，已舉行都市計
畫公聽會或說明會者，徵收前不用再辦公聽會，本件於78年辦理都市計畫變更時，曾於78年5月13日及16日辦理說明會，應認符合程序規定。
⑵本件係事先通知協議價購之價格後，再進行個別措商，應無未落實協議情事，故本件徵收程序應無違法。
⑶又土地徵收條例第30條第1項前段規定「被徵收之土地
，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」，惟本件協議價購之買價，係依同條第2項「前項徵收補償地價，必要時得加成補償」規定，而以交通用地依公告土地現值加成4成，及毗鄰地依公告土地現值不加成方式計算買價，與78年間同因捷運新店線辦理徵收之其他土地相同，符合公平原則，亦早經明定於開發契約第12條第3項，而為原告所明知，自不得以此價格問題爭執徵收程序違法。
⒍本件辦理徵收符合比例原則：
⑴查辦理徵收系爭土地，確有助於大眾捷運系統新店線所
需車站設施、路線及其他必要設施之使用，以及達成有效利用土地資源、促進地區發展之聯合開發計畫目的，符合適合性原則。
⑵次查有關市區辦理之規定及方式，於本件情
形均難以援用，尤其本件相關都市計畫早於78年間即已變更完成，聯合開發計畫書圖更於82年9月25日公告生效，參加人據之與相關私地主間之開發契約也早已簽訂，是為尊重既有之法律秩序，避免聯合開發計劃執行延宕，以及造成無辜之私地主權益損害，選擇以一般徵收方式辦理系爭土地之徵收，符合必要性原則。
⑶又查，本件原告若未與參加人簽訂開發契約，早於79年
間即與其他未參加聯合開發計畫者同時完成徵收。今雙方雖曾訂立開發契約，然契約第12條第3項中已明定若原告違約，參加人得徵收土地並解除契約，且約定若徵收補償費超出原徵收當期（78年7月1日）之補償費時，得為扣抵，以上各情，均為原告所明知，是以參加人在給予原告相當充裕之時間（19個月）以塗銷查封，而原告仍無法達成時，不得不遵照合約規定，依法徵收土地並解除契約，並無違背比例原則。
⑷本件聯合開發計畫，係為公益之考量，就私地主而言或
為私益，但對主管機關而言，確為公益之目的，又聯合開發案，因涉及公地主及眾多私地主之權益，參加人在選擇手段上，除要考慮全體利益之均衡外，更要考量平等原則，即就相同情形不宜為不同處理，以符合差別待遇禁止原則。本件對未簽訂聯合開發契約之地主包括交通用地及毗鄰地，參加人在79年以後已辦理徵收完畢，則對已簽訂開發契約之地主，參加人負有履行契約義務，對違反開發契約之地主，因已給予充分之時間仍未改正，才不得不解除契約，以避免影響聯合開發計劃之進行，確實係綜合考量下，基於利益均衡所為之決定，應符合比例原則。
⑸或認原告已取得債權人泛亞銀行出具之同意書，是否仍
有辦理徵收之必要？查原告早在90年8月間即曾函告知參加人，其債權人泛亞銀行願意開具使用同意書，惟未檢附該同意書，甚曾述及90年8月2日另接獲臺灣臺北地方法院關於玉山銀行對系爭土地之民事假扣押裁定。且查該泛亞銀行同意書影本，參加人係迄收到原告92年6月16日異議函時始收受，是時，被告早已在92年5月2日核准徵收。況泛亞銀行同意書中僅表示：「今因甲○○擬辦理該土地建造執照之申請，經本行同意辦理手續至取得建築執照完竣為止」，至於取得建造執照後，能否在系爭土地上進行興建工程等違反查封效力之處分行為，則未見其表示同意，是以縱認原告在被告核准徵收前已取得泛亞銀行同意書，因參加人未收受，自仍有辦理徵收，以避免因土地遭查封無法進行興建工程之必要性。
⑹至於原告另稱參加人可循民事訴訟途徑或聲請保全程序
，訴請法院命原告塗銷假扣押登記云云，惟查假扣押係經債權人聲請，法院核准之限制登記，未經債權人同意，根本不可能塗銷，則對原告提出民事訴訟如何達到目的？顯不可行。又參加人雖已先於系爭土地辦理預告登記，惟預告登記並無排除強制執行之效力，換言之，若債權人假扣押後，經取得執行名義，即可聲請對系爭土地進行拍賣程序，則不僅假扣押期間，參加人受到禁止處分（包括申請建照及進行施工）之拘束，若拍賣完成，原告雖喪失土地所有權，卻仍保有開發契約之債權，自有未合，故參加人給予原告相當改善期間，原告仍無法塗銷假扣押登記後，依法辦理徵收，確有其必要，且無違誤。
⒎原告另基於投資人地位與被告簽訂投資契約書（85年3月1
日），而負有投資興建聯合開發大樓之義務，與本件基於土地所有權人之地位，與被告發生徵收補償之關係，應無相干。其中建照遲未取得，主要係因87年以降原告遲遲無法與其他地主完成權益分配協商，甚而進行仲裁及訴訟，被告無可歸責。至於系爭土地90年6月2日遭泛亞銀行假扣押，不但引發無法申請建造執照及進行興建之困難，甚至原告之合作人漢洋建設股份有限公司亦來文表示不再參加協商會議。而原告另以投資人立場應依約完成建照申請相關作業，包括分洽起造人之用印事宜，其於91年8月22日函請被告配合於建照申請相關文件用印，經依程序提報被告「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發權益分配工作小組」審議通過，再經參加人91年10月9日核定，即配合完成用印，而由原告派專人於91年10月17日取回，並無原告所稱被告遲至92年1月12日始用印回擲情形，嗣因原告有漏未用印情形，才又於92年1月9日請地主之一參加人所轄財政局用印，該局隨即用印而由原告於92年1月13日取回，足見被告就建照申請之配合用印，確無任何遲誤。再者，原告雖於92年1月13日提出建照申請，惟旋及於92年1月23日即遭主管建築機關以「基地及其附近之現況實測圖及照片檢附不全」、「申請書填寫不齊全」及「申請書圖文件不全」等事由，通知於6個月內補正，故本件建造執照雖於92年1月13日掛號，事實上卻於1年後才於93年4月7日核發，顯見原告為避免徵收，而匆促提出建造執照申請，併予敘明。
理 由
壹、本件事實經過：本件參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程
，需用臺北市○○區○○段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地（交通用地），以及同段第199之6、351之3、356地號3筆土地（毗鄰地，住宅區）等6筆土地（下稱系爭土地），面積0.0328公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，交由參加人以92年6月3日府地四字第09202091000號公告，並以同日府地四字第09202091002號函知原告。
在上開徵收前，原告與參加人間曾就系爭土地，發動徵收、辦理聯合開發、撤銷徵收及發動本件徵收之經過如下：
⒈參加人為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站需要，報
經被告79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收原告所○○○區○○段○○段351之4、352及356之1地號等3筆土地，嗣因原告選擇參加大眾捷運系統新店線萬隆站（交6、交7）聯合開發，於80年6月10日與參加人簽訂「新店線萬隆站（交6、交7）大眾捷運系統土地聯合開發契約書」，參加人乃報經被告83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地。原告復於80年12月30日同意提供其另所○○○區○○段○○段199之6、351之3及356地號等3筆毗鄰土地參與聯合開發，並與參加人簽訂開發契約在案。
⒉嗣因臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行處90
年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理原告系爭土地假扣押限制登記（債權人為泛亞銀行股份有限公司），依開發契約第12條第3項規定：「乙方提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記（第8條第1項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後10日內通知甲方，或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部，並解除本契約」，經參加人以90年7月27日府捷五字第9007149500號函限期原告於2個月內辦理塗銷該假扣押登記，且於多次回覆原告來函時，併同催辦上述事項（90年8月30日府捷五字第9010421800號函、同年10月9日府捷五字第90165862號函、10月23日府捷五字第9016587101號函、92年1月17日北市捷權字第09132996500號函、同年1月23日北市捷五字第09230117900號函），原告仍未於期限內完成塗銷假扣押登記，參加人乃依開發契約第12條得徵收系爭土地之全部，並解除契約之規定，報經被告以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收原告所有系爭土地，並經參加人92年6月3日府地四字第09202091000號公告徵收，於92年8月25日將徵收補償費發放存入保管專戶，完成徵收。
⒊以上徵收前就系爭土地，及原告與參加人間曾辦理聯合開發及
發動本件徵收之經過，均有如原告附表1、2所列事實及參證6附表所示之函可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
貳、本件兩造爭執之要點：被告及訴願決定書認本件土地徵收係屬合法，無非以：參加人
曾為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，分別於80年6月10日及80年12月30日就原告所有系爭土地與原告簽訂開發契約。嗣系爭土地經臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理假扣押限制登記，參加人以90年7月27日府捷五字第9007149500號函請原告於2個月內完成塗銷假扣押登記，惟迄91年6月仍未見完成塗銷，依開發契約第12條第3項規定參加人得徵收系爭土地之全部，並解除契約。參加人於91年10月29日與原告協議價購不成，報請被告徵收系爭土地，合於大眾捷運法第7條第1項及第3項所規定云云，固非無見。
惟原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。是
本件兩造爭執之要點為：本件徵收是否得逕依大眾捷運法第7條第1項及第3項規定辦理徵收？聯合開發契約之違反，是否得排除土地徵收所應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序？本件徵收程序有無違反土地徵收條例第10條第2項，需用土地人於報請目的事業許可前，應舉行公聽會之規定？本件核准之行政處分是否違反行政程序法第102條規定應給予該處分相對人陳述意見之機會？本件徵收是否違反土地徵收條例第10條第1項申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可規定？興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地有無違反釋字第513號解釋未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地之解釋意旨？需用土地人有無合法踐行協議價購之程序？
參、本院判斷如下：
（壹）本件徵收無從逕依大眾捷運法第7條第1項及第3項規定辦理徵收，而係依一般徵收為之，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序。
按土地徵收條例第1條第2、3項規定：「土地徵收，依本條例
之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例為實施土地徵收之特別法，有關徵收程序、徵收補償標準，其他法律與土地徵收條例有不同規定者，自土地徵收條例公布生效之日起，應優先適用土地徵收條例。另按「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議購買、市區徵收方式取得之；其依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收」，本件徵收時大眾捷運法第6條、第7條第1項及第3項雖有規定。上開徵收時大眾捷運法第7條僅於第1項規定得「聯合辦理土地開發」之意旨；第3項則規定「開發用地」取得（第3項法文並非聯合開發）方式以「協議購買或其他方式」為之，並規定「依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者」，始為「徵收」；依法條文義，可知徵收時大眾捷運法第7條第1、3項僅規定得自行或依聯合開發大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地及用地取得方式，並未特別規定徵收程序、徵收補償標準。大眾捷運法第7條顯無徵收之徵收程序、徵收補償標準規定，本件辦理徵收之程序，依土地徵收條例第1條第2、3項規定，仍應按一般徵收之法定程序為之，本件徵收土地計畫書之法律依據除引用土地徵收條例第3條第2款外，另引用之大眾捷運法第6、7條，均係徵收土地之目的及取得方法之概括規定，但並非合於上開規定，即可逕為完成徵收，自仍應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序。
再依首開兩造所不爭之事實，本件係92年之再行徵收，而非前
次被告79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收之延續，此有被告83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地自明。是以本次被告以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，自應依本件徵收時事實狀態及法律規定判斷是否遵守法定徵收土地之要件、踐行其程序，附此敘明。
至於本件用地並無使用期限之限制，此有徵收土地計畫書可稽
，與都市計畫法第83無涉，另都市計畫法第48條係規定公共設施保留地之取得之規定，亦與本件徵收之法定要件無關。本件徵收土地計畫書引用此二法條，與與本件徵收違法與否無涉，玆不另述。
（貳）聯合開發契約之違反，不得作為規範土地徵收要件及程序之基礎，自不得排除土地徵收所應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序。
查徵收是國家基於公益需要，對人民受憲法保障之財產權，加
以合法侵害之行為。其合法侵害行為之態樣為何？參酌我國司法院釋字第四二五號解釋：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」所為釋示，有二層意義，其一為：規定土地徵收要件及程序之法律限於經立法院通過，總統公布之嚴格意義法律（中央法規標準法第4條），且規定此項徵收及其程序之法律，必須結合相當期間內給予合理補償之條款，此一徵收補償結合條款之立法要求，始克落實憲法保障財產權之理念。是以行政機關與人民訂立之契約（不論係私法契約或行政契約），以土地徵收之發動及徵收補償金額為違約條款之約款，當然不得作為規範土地徵收要件及程序之基礎。另一層意義則為：上開解釋既云「經由法定程序加以剝奪」，足見該號解釋意旨，以將土地徵收之侵害行為，限於依法規定積極之行政處分公權力行為，違反聯合開發契約之約款之違約處罰不能構成徵收侵害行為甚明。
又人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲
法第一百四十三條第一項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第二十三條所定必要性之原則。亦迭經釋字第425、534號解釋在案，土地徵收之方式，既係由國家基於法律規定，作成徵收之行政處分，據以取得人民之土地，不只應嚴守作成徵收土地行政處分之法定要件、踐行其程序。另土地徵收基於必要性原則，土地徵收並非調整國家與私人間財產權之方法，亦不可作為國家取得財產權之手段，自不可作為契約違約損害賠償之條款，亦無從作為契約債務不履行之違約賠償之方法，是以聯合開發契約之違反或可作為發動徵收之動機或因素，但絕非徵收行政處分之要件，徵收行政處分所應為之前置要件及徵收程序應遵守之事項，仍應確實踐行，不得率以聯合開發契約違反，即排除土地徵收所應遵守之法定程序，即逕准徵收。是以土地所有權人縱有違反聯合開發契約條款，亦屬需用土地人有無契約不履行損害賠償之請求權之問題，殊不得將應嚴守法定要件、踐行法定程序之徵收作為損害賠償之預定或手段，先此敘明。經查，本件雖依原告與臺北市政府所簽訂「大眾捷運系統土地
聯合發契約」第12條第3項載有：「乙方提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後十日內通知甲方，或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部」之約定，惟縱使雙方合意臺北市政府於何情形下得選擇採取徵收方式以取得土地，但其徵收要件及程序，仍不得違反土地徵收法律規定之法定程序，此為上開釋第425號所揭示之土地徵收法律優位原則之要求。故本件尚不得逕以原告有上開合約規定所指涉情事，即認為徵收處分為適法。亦即縱認原告或有違反聯合開發契約情形，仍應就土地徵收應遵守之法定程序審認徵收行政處分是否違法，殊不得逕以發動土地徵收前，或有聯合開發契約違反之情事，即排除應經由法定程序徵收之前置程序於不顧，訴願決定書逕以原告違反聯合開發為由，即認訴願為無理由，率予駁回，殊屬有誤。
再以本件被告以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核
准徵收前，需用土地人即即參加人92年4月16日府地四字第09202061400號函（本件徵收卷第12頁）其中說明二仍一再強調原告違反聯合開發契約書第12條第3款規定，而依聯合開發契約書該款之規定，辦理徵收原告系爭土地云云。再從需用土地人協議價購之經過，亦一再以違反聯合開發契約書為由而徵收系爭土地（詳如本判決後述（柒）違反協議價購程序項），置應嚴守之法定徵收土地要件及應踐行之程序於不顧，顯係違法。
是以，本件自應從本件被告以民國92年5月2日台內地字第0920
060925號函核准徵收之行政處分，其前置應嚴守法定徵收土地之要件、踐行之程序，論斷是否違法。至於本件兩造就解除聯合開發契約是否有理之攻擊防禦方法，係屬聯合開發履約爭議，另兩造就徵收補償費是否依聯合開發扣抵，亦屬對徵收補償行政處分不服之問題，均與本件被告以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收是否合法無涉，玆不一一贅述。是本件姑不論聯合開發契約是否合法解除，本件被告以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收處分，即有以下違法，玆分述之。
（叁）本件徵收程序違反土地徵收條例第10條第2項，需用土地人於報請目的事業許可前，應舉行公聽會之規定。
按「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者
，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可（第1項）。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第2項）」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告三十天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及依內政部依同條第2項授權訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。業據最高行政法院94年判字第1709號判決（即維持原告所引本院91年度訴字第1642號之終審判決）闡釋在案。
經查，被告以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准
徵收前所舉辦之公聽會，係指本件於78年辦理都市計畫變更時，曾於78年5月13日及16日辦理說明會，此經參加人自認在案，此外被告及參加並未舉證證明：最近5年內需用土地人就系爭土地曾舉辦任何說明會、公聽會，則依前次78年說明會迄參加人92年3月19日報請被告核准徵收，已有14年之久，其中88年新店線已完工並全線通車，此為眾所週知之事實，並有土地徵收計畫書第十四項第（三）點記載可稽，因設施興建及事實狀態之改變，以14年前作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替本件徵收前應為之說明會、公聽會，自屬與法有違。
（肆）本件核准徵收之行政處分違反行政程序法第102條規定應給予該處分相對人陳述意見之機會。
按行政程序法第102條規定及司法院釋字第409號解釋理由意旨
，土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。
土地徵收條例第11條規定，係土地徵收事業計畫擬定之階段應
踐行之程序，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同。蓋徵收程序，需用土地人與核准徵收機關分屬完全不同法律地位，需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，此觀之土地徵收條例第13條、第14條之規定甚明。土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，此亦為同條例第15條設置土地徵收審議委員會之理由（參照該條立法條文說明），所以土地徵收之核准機關在審議土地徵收案件之時，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會（若不予核准，對需用土地人不利）。內政部90年1月31日台（90）內地字第9064201號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第102條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，本院自得不予援用。上開見解，業經最高行政法院94年度判字第1709號判決（理由第六（四））予以維持在案。
經查，觀之原處分卷附通過本件土地徵收案之被告土地徵收審
議委員會92年4月23日第73次會議紀錄，本件被告內政部為核准本件徵收計畫前，除通知各需用土地人到場陳述意見外，並未依行政程序法之相關規定，給予本件徵收處分相對人即原告陳述意見之機會，此有上開會議紀錄可稽，核有未合。況本件系爭土地目前尚未依聯合開發契約書動土施工興建之狀況、原告已取得債權人銀行同意書並申請建照而有履約意願及雙方均有續以聯合開發方式重新訂約之可能（詳如以下（柒）協議價購所述），應無採取徵收手段之必要性等情形，若被告於審議時予原告陳述意見機會，應會考慮需用土地人與原告繼續以聯合開發進行之可能性、徵收方式之必要性，不至於本件徵收徒以原告構成違約即認為應予徵收，而有違失，是本件被告於審議時更應予原告陳述意見之機會。至於原告雖曾對參加人所屬捷運局於92年4月2日發函，陳報本件徵收緣由，並將副本分別送被告及參加人（原證二十），但係回覆台北市政府捷運局92年1月23日函，並非被告審議前予原告陳述意見機會所為之陳述意見，自無從認定已予原告陳述意見機會。
（伍）本件徵收違反土地徵收條例第10條第1項申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可規定。
按土地徵收條例第10條第1項規定：「需用土地人興辦之事業
依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」惟目的事業主管機關所許可原興辦之事業，經撤銷徵收後，而因時間之經過或情事變更，與原許可興辦之事業有異者，應於再次徵收時，再經目的事業主管機關之許可，殊不可以撤銷徵收前之目的事業主管機關許可，援引為本次之目的事業主管機關許可。
經查，需用土地人所提徵收計畫書所載目的事業主管機關許可
為行政院75年4月4日台75交6753號函，惟上開目的事業主管機關許可之事業即興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3筆土地，作為新店捷運交通用地，並經被告79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收原告所○○○區○○段○○段351之4、352及356之1地號等3筆土地之徵收案，但上開徵收案經參加人報經被告83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開3筆土地在案，上開行政院75年4月4日台75交6753號函核准應已失其效力。嗣被告再以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收，係除興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3三筆土地外，並包括興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地，後3筆土地顯非原79年徵收範圍，亦非前開75年4月4日函許可範圍。則本件於13年後，被告於民國92年5月2日台內地字第0920060925號函再為核准徵收本件系爭6筆土地（即經撤銷徵收之興隆段4小段第351之4、352、356之1地號3筆，再加上興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地）前，自應再經目的事業主管機關許可。
再查，行政院75年4月4日台75交6753號函許可之交通事業，業
已完工，並已通車，此觀之本件徵收土地計劃書第十四項（三）記載計畫進度：「業已完工，並已通車」之記載自明，另本件土地徵收計畫目的：「1、為供台北都會區大眾捷運系統新店線營運所需車站設施，路線及其他必要相關設施之使用。2、為有效利用土地資源，促進地區發展，經依大眾捷運法第7條規定，奉地方主管機關核定之聯合開發用地辦理聯合開發。」此觀之徵收土地計劃書第十四項（一）亦可得知。則本件適用大眾捷運法第7條規定及其相關規定，辦理捷運系統場站土地及其毗鄰土地之開發，已與「交通事業」有別。參加人本件徵收系爭6筆土地以興辦「交通事業」報請徵收系爭土地，而為車站設施，路線及其他必要相關設施之開發使用，目的事業顯與行政院75年4月4日台75交6753號函所核准之事項不相同。
是以，本件徵收土地範圍不同，事業亦有差異，則目的事業主
管機關應亦有不同，況前次核准與本件徵收已17年之久，因時間之經過而有情事變更，殊不得以上開行政院75年4月4日台75交6753號函作為本件土地徵收之目的事業主管機關。本件被告92年5月2日之核准徵收逕以行政院75年4月4日台75交6753號函為目的事業主管機關許可函，顯係違法。
（陸）興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地違反釋字第513號解釋未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地之解釋意旨。
按「都市計畫法制定之目的，依其第一條規定，係為改善居民
生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第五十二條前段：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」業據釋字第513號解釋在案。
經查，此3筆土地為捷運場站之毗鄰土地，76年3月12日都市計
畫說明書載使用分區：「第四種住宅區」，再依91年9月23日臺北市政府所核發徵收土地有無妨礙都市計畫證明書亦同此記載，則都市計畫用途上，已非作興建捷運系統相關設施之使用。若如需用土地人所擬具徵收計畫書所載係辦理交通事業（即興建營運捷場站公共設施）必須使用該興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆住宅區用地，而援引土地徵收條例第3條規定辦理徵收，惟參照釋字第513號解釋關於「中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫程序再予徵收」之意旨，亦應循都市計畫變更程序將原非公共設施用地之該3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，以符參加人所主張本件徵收係為交通事業必須使用範圍之原意。本件興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地未先將屬非公共設施之3筆住宅區土地變更為公共設施用地，即行徵收，於法有違。
參加人雖提出於78年11月29日府工二字第379041號函配合捷運
系統新店線工程變更沿線土地為交通用地計畫案之都市計畫說明書柒、三、伍、其他欄增列四、內容如下：「四、興隆段4小段186、187、188、189、199、355、356、358、359、360地號之土地未來改建時應配合交6、交7用地一併興建」等記載，主張：參加人於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫已就上述土地與交6、交7規劃為「聯合開發用地」（其中包括原告所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地），是以本件聯合開發用地，全部均屬本件興辦交通事業，所必須使用之範圍云云，惟查，參加人於82年9月23日公告實施之聯合開發計畫，係將原告所有之興隆段4小段199之6、351之3及356地號土地等與上述土地與交6、交7規劃為「聯合開發用地」，方可配合使用，並非指一般徵收情形，此觀之「無妨礙都市計畫證明書」使用限制即載明：「使用時應受本市‧‧‧‧‧及台北市都會區大眾捷運系統新店線萬隆站聯合開發計畫案計畫圖說規定之拘束」等記載即知：興隆段4小段第199-6、351-3、356地號3筆土地係在聯合開發之方式下始可，若係一般徵收程序，則應循都市計畫變更程序將原非公共設施用地之該3筆住宅區土地變更為公共設施用地，再行徵收，始合於釋字第513號解釋意旨。參加人徒以聯合開發用地上，就捷運設施與聯合開發建物共構大樓之規劃設計並不分云云，殊不知本件取得系爭用地係一般徵收而非聯合開發（僅係徵收後作為聯合開發之用而已），參加人主張，殊有誤解。
另比較大眾捷運法第7條之規定，僅係對聯合開發用地之取得
及相關程序為規定，對於一般徵收，僅有「協議不成者，得徵收之。」之規定，是以仍應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，業如前述。都市計畫法第52條之前段：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」規定，從法條文義殊無從推得大眾捷運法第7條係為都市計畫法52條之特別法，原告主張：本件辦理聯合開發，即係依據細部計畫之指定，而今協議不成辦理徵收，亦符合都市計畫法之特別法，即大眾捷運法第7條規定，應認與都市計劃法第52條規定及司法院釋字第513號解釋，並無違背云云，殊不可採。
（柒）需用土地人並未合法踐行協議價購之程序。按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通
、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權。亦經最高行政法院94年度判字第1709號判決闡釋在案。
復按裁量妥適與否，法院固無權進行審查。然而行政訴訟法第
四條第二項同時規定；「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第二百○一條復規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。因此個案中如當事人主張，裁量決定本身有「裁量逾越」、「裁量濫用」之情形時，該等事由乃屬「裁量是否違法」之問題，法院仍有審查權限。
另土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是最後不得已
之手段，因而土地徵收僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，需用土地人自應選擇被徵收土地所有權人損害最少之方式為之，若需用土地人選擇最不利被徵收土地所有權人之方式為取得土地之方法，即係裁量之濫用，自為法所不許。
再按國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地，為土
地徵收條例第3條第2款所明定。惟徵收須基於公益需要，並合於比例原則，土地徵收始係合法。此於司法院釋字第409號就土地法施行期間之徵收業已闡明：「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」之解釋可知。從本件徵收之徵收計畫書第十四（一）計畫目的2記載：「為有效利用土地資源，促進地區發展，經依大眾捷運法第7條規定，奉地方主管機關核定之聯合開發用地辦理聯合開發。」足見本件徵收系爭6筆土地之目的仍在於聯合開發。是以在協議會議時，自應評估有無再予聯合開發之可能，經查：
1、本件現場199-6地號為既成巷道，約在圍籬外，356-1、352、351-4部分已作場站之用，場站已完工使用，高一樓，356土地部分為通往地下之工道，其餘系爭土地為空地等情，此經本院受命法官於94年8月12日到場勘驗屬實，而本件開發計畫係預計連同系爭土地蓋到17層，此經到場之捷運局開發處課長林勳杰當場說明在卷，均有筆錄及現場照片可稽，足見開發計畫案至今尚未開始發包興建。另依本件聯合開發契約書所載，聯合開發並無期限之限制。是以，原告縱使構成違約而應解約，開發案所在土地均仍處於可依聯合開發方式辦理之狀況，應有再行聯合開發之可能，並無應以強制徵收方式辦理之必要。
2、況在原告與參加人二次協議會之後，原告尚以92年1月10日函告知參加人已遵照協議結論，取得債權人銀行同意書並申請建照（原證十九），表達欲履約之意願，原告與參加人更有再行聯合開發之可能，是否有強制徵收之必要，殊有疑問。
3、依聯合開發契約書之約定，並無開發期限，本件從聯合開發契約書80年簽訂後，經10年未進行聯合開發工程，但參加人於90年6月間知悉系爭土地已遭債權銀行假扣押，符合聯合開發契約書第12條第3項解約條款後，於不到2年內之92年5月2日即完成本件徵收，殊有以徵收為取得財產權之手段之虞。需用土地人率予選擇徵收之方式取得系爭六筆土地，即有權利濫用之違法。
再查，依聯合開發契約書12條第3項後段規定：‧‧‧其徵收
之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7月1日）政府舉辦公共工程徵收補償標準計算之土地補償費時，其超出部分應返還甲方，由該管市縣地政機關於發放補償金時代為告抵，乙方不得異議或主張任何權利。」是以聯合開發契約書解約後再行徵收之補償費，因以78年公告現值加四成計算補償費再予扣抵之結果，將遠不及再行徵收時公告現值，所以協議價乃最不利被徵收土地所有權人之方式。惟依於91年7月23日「徵收前價購協議會」（第1次）之會議記錄所載：
「‧‧‧（二）如地主鄭先生於期限內完成上開作業時，本府將再另訂時請鄭先生塗錹假扣押登記，屆時若仍無法塗銷，至本府將依土地聯合開發契約書約定解除契約並辦理徵收。」及91年10月29日第2次徵收前價購協議會（參證24）會議紀錄記載：「七、說明及協議事項：「本案土地不屬聯合開發契約書第12條解除契約第3項規定‧‧‧啟本案經簽奉本核示依土地徵收條例之規定，先與土地所有權人協議價購，若協議不成則改以徵收方式辦理，其中屬交通用地部分係以78年7月1日之公告土地現值加4成，毗鄰土地則不加成。八、本案土地協議價購不成，本府將以徵收方式並依程序辦理」等語，仍係以聯合開發契約書解約為由，選擇以協議價購方式為之，從未評估其他方式，包括重新訂立聯合開發契約書之可能。需用土地人一再選擇協議價購方式從事協議價購程序，而該價購價額係78年之公告現值，以最不利原告之方式取得系爭六筆土地，即有權利濫用之違法。
況且，本件縱使認為原告有構成開發契約第12條第3項規定，
而得由甲方（市府）徵收原告提供之土地；惟臺北市政府於91年10月29日之「徵收前價購協議會」（第2次），僅提出依78年7月1日之公告土地現值加4成作為協議價購之買價，並未參照大眾捷運法第7條第4項規定，依主管機關所訂定優惠辦法提出買價，即認為協議不成立，則此協議價購程序亦非適法。
肆、綜上所述，本件被告核准本件土地徵收，其前置程序有諸多違法，自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 8 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 陳 國 成法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 8 日
書記官 林 苑 珍