臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01647號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○共 同訴訟代理人 歐宇倫律師（兼送達代收人）
王嘉斌律師被 告 臺北市中山區公所代 表 人 癸○○區長）住同訴訟代理人 寅○○兼送達代收
子○○丑○○上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月31日府訴字第09304141200號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣「祭祀公業保生大帝」於民國（下同）90年1月20日召開會員大會，會中決議由現存6名會員（即原告甲○○、丙○○、丁○○、乙○○及訴外人莊家聲、陳金鍊），另行增補原告戊○○、陳珮玟、庚○○、辛○○及壬○○等5人為會員，並共同推舉原告甲○○向被告辦理祭祀公業保生大帝會員（派下）變動事宜。嗣原告甲○○乃於90年7月5日以祭祀公業保生大帝管理人身分，檢據相關資料向被告申辦祭祀公業保生大帝變動會員（派下）名冊徵求異議公告，經被告於90年7月20日公告「祭祀公業保生大帝」變動會員名冊等件徵求異議事宜，並副知臺北市政府民政局。被告為前開公告後，訴外人莊家聲及陳金鍊以「祭祀公業保生大帝」管理人代表身分，於90年8月20日向被告提出異議。
嗣臺北市政府民政局認原告甲○○未經先行申請重行辦理公告補發會員名冊程序，而逕向被告辦理「祭祀公業保生大帝」會員變動公告徵求異議，乃以90年12月5日北市民三字第9022779800號函，請被告依內政部80年6月21日台內民字第935451號函及行政程序法第117條之規定，予以撤銷祭祀公業保生大帝變動會員名冊徵求異議公告案，並提示相關申辦程序。嗣被告遂以91年1月23日北市中民字第09130207300號函公告撤銷前開「祭祀公業保生大帝變動會員名冊等件徵求異議」之公告。原告不服，提起訴願，經臺北市政府91年12月10日府訴字第09128725400號訴願決定意旨：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」嗣臺北市政府民政局復於92年1月20日以北市民三字第09230325600號函示臺北市各區公所，就本案提出說明，其意旨仍請原告提出派下全員證明書正本（即出會員（信徒）名冊證明書正本）後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體辦理會員變動公告事宜。故被告以92年3月11日北市中民字第09230724400號函（下稱系爭處分）請原告甲○○、戊○○等人參酌臺北市政府民政局上揭92年1月20日北市民三字第09230325600號函示說明，提出派下全員證明書正本後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠宇媽祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體辦理會員變動公告事宜。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告之系爭處分已違背行政處分之效力：㈠按行政處分之效力計有：存續力、構成要件效力與確認效力
、拘束力及執行力，而存續力尚可分形式存續力與實質存續力，實質存續力係指行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行政處分存續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同：實質存續力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，從而行政處分一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政處分之拘束，除非有行政程序法第117條至120條之例外情況，否則原處分機關不得任意加以變更或撤銷。
㈡查原告前曾向被告申請為變動會員名冊公告，被告業於90年
7月20日以北市中民三字第9021844400號公告「祭祀公業保生大帝」變動會員名冊徵求異議事宜（下稱第一次公告），並以函覆知原告，嗣復以90年7月27日北市中民字第就000000000號函為更正主旨為「祭祀公業保生大帝變動會員名冊等件徵求異議」，但被告卻於91年1月23日北市中民字第09130207301號函（下稱第二次處分）撤銷第一次公告，嗣經原告對第二次處分向臺北市政府提出訴願，並經臺北市政府以91年12月10日府訴字第09128725400號訴願決定撤銷第二次處分在案，則依前揭之說明，第二次處分既經訴願予以撤銷，則第二次處分之內容（撤銷第一次公告）之效力已不存在，換言之，第一次公告即公告「祭祀公業保生大帝」變動會員名冊徵求異議事宜之行政處分效力已應臺北市政府訴願決定撤銷第二次處分而恢復，而在該異議期間內雖有莊家聲、陳金鍊2人提出異議，惟該2人並未依據祭祀公業土地清理要點第5條之規定提起民事確認派下權之訴，從而，被告於90年7月20日北市中民三字第9021844400號公告「祭祀公業保生大帝」變動會員名冊徵求異議事宜（第一次公告）之公告異議期間已經過，被告即應依據祭祀公業土地清理要點第6條之規定核發「祭祀公業派下全員證明書」（即本事件之會員全員證明書），然被告竟對第一次公告早已存在之存續力視而不見，反而違反第一次公告應拘束被告之實質存續力，而逕自要求原告提出派下全員證明書，以辦理會員變動公告事宜，殊不知會員變動公告事宜早已完成，被告之系爭處分顯已違背第一次公告之實質存續力，而屬一違法之行政處分。
二、被告之系爭行政處分，已違背訴願法第96條之規定：㈠按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，
應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」訴願法第96條定有明文。按學者之見解，如果訴願決定意旨與上級機關之行政函釋內容相異時，則原行政處分機關究應遵照訴願決定意旨，抑或行政函釋內容，重為處分，不無疑問。按一般行政函釋係針對通案而為釋示，反之，訴願決定則係針對個別案件之特殊性而為決定，故應按行政救濟之訴願決定，宜優先遵守。
㈡準此，則臺北市政府91年12月10日府訴字第09128725400號
訴願決定書明示：「訴願人等既已檢附其他足資證明該神明會成立時期組織會員之佐證文件，本件主管機關似得斟酌實際情況，逕依職權認定後，據以辦理公告。」此為訴願機關據本事件之特殊性所為之決定，而被告於系爭行政處分所援引之臺北市政府88年12月30日府訴字第8803413501號訴願決定書與內政部89年5月19日台內訴字第8903866號再訴願決定，其內容與本事件並非相同，且個案中事實爭點亦非完全相同，是否即得於本事件中援引，顯有疑問，且原告既已提出中央日報49年10月19日第5版刊登之臺北市延平區公所公告影本及臺北市延平區公所49年11月26日北市延民字第195號證明影本，並經臺北市政府訴願審議委員會參酌中央日報社91年8月8日銘密字第105號函表示該報於49年10月18日、19日、20日確有刊登前開延平區公所公告、確實無誤之函文，方於上開訴願決定書內認定「訴願人等既已檢附其他足資證明該神明會成立時期組織會員之佐證文件，本件主管機關似得斟酌實際情況，逕依職權認定後，據以辦理公告。」之個案結果，被告即應受該訴願決定意旨之拘束，據以辦理公告，而不得以事後發現與本事件事實、爭點均不同之函釋，而不欲不依個案訴願決定之拘束，否則行政救濟之精神即蕩然無存，則系爭處分顯已違背訴願法第96條之規定，而屬一違法之行政處分。
三、另訴願決定機關認依據最高行政法院92年12月26日92年度判字第1875號判決及內政部89年5月19日臺內訴字第8903866號再訴願決定意旨，被告命原告提出派下員（會員）全員證明書正本後，依祭祀公業土地清理要點規定辦理會員變動公告事宜，自屬有據云云，惟查，臺北市延平區公所曾於49年11月28日以北市延民字第195號函陳明本件異議期間無任何人提出異議外，並於其上標明「特此證明」字樣，可知該份函文即為祭祀公業土地清理要點所謂之派下員全員證明書，蓋當時並無如目前之主管機關在名冊上蓋章以為派下全員證明書之方式，雖被告認依司法行政部發行之臺灣民事習慣調查報告中提及臺灣省政府45府民一字第51653號令，原告應有留存一份加蓋縣市（局）政府印信之神明會會員名冊，原告應先行查明是否當初有編製神明會會員（信徒）名冊送民政機關加蓋印信，並釐清該會員名冊係處在遺失狀態或存在狀態中云云，然依「臺灣民事習慣調查報告」第681頁第2段開宗明義即論述「為避免繼承會員權所引起之紛爭，在行政程序上係採取由鄉鎮市區公所出具證明之方法。」，且該段亦提及：「臺灣省政府命令僅屬行政上管理神明會之權宜措施。」，則原告所提出49年「臺灣省臺北市延平區公所（證明）」函影本，其內已明示「特此證明」，與「臺灣民事習慣調查報告」所言由鄉鎮市區公所出具證明之方法相同，且被告所引用之臺灣省政府45府民一字第51653號令為一權宜措施，當時之所有行政機關是否完全遵照該令辦理，已有疑問，且若被告認其依該令有核發一份加蓋縣市（局）政府印信之神明會會員（信徒）名冊，理當被告或臺北市政府民政局亦有留存，則何以臺北市政府民政局於90年7月3日北市民三字第9021378400號函說明三對於有否核發會員名冊乙節，因資料散失而無法確定之說明？況依臺北市政府府訴字第09128725400號訴願決定理由第四點已明示：「．．．訴願人等既已檢附其他足資證明該神明會成立時期組織成員之佐證資料，本件主管機關似得斟酌其實際情況，逕依職權認定後，據以辦理公告。」，且按臺北市政府民政局87年2月18日北市民三字第8720364800號函意旨即可知臺北市政府民政局亦認同刊登報紙之公告亦有一定之證明力，從而被告不能將自己均無法確定是否有核發會員名冊乙事，轉嫁於人民，強令原告查明，況被告若認原告所提出之49年「臺灣省臺北市延平區公所（證明）」非屬會員名冊者，則其是否應盡提出之責，闡明49年時所核發之會員名冊究屬何形式？究屬何態樣？且原告亦提出49年10月19日中央日報所刊登之「臺北市延平區公所公告」，以供被告參考，而該公告亦經中央日報社91年8月8日銘密字第105號函復臺北市政府訴願審議委員會表示該報於49年10月18日、19日、20日確有刊登前開延平區公所公告、確實無誤，且該等相同之文件於臺北市政府民政局90年7月3日北市民三字第9021348400號函中明示：「說明：．．．三．．．故貴所依本市前延平區公所49年10月18日公告案，受理申辦會員變動事宜應無不可。．．．」可為辦理，則又為何承辦人不同，而有相左之見解，此不僅有違行政整體一致性，亦增加人民無謂之困擾，而有違誠信原則。
四、「祭祀公業保生大帝」、「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，非為被告認定「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順神明會）」為一權利主體：
㈠另系爭處分要求原告以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生
大帝（金同順崇神會）」為一權利主體辦理會員變動公告事宜，而訴願決定認此非屬其審酌之範圍云云，然查，系爭處分除要求原告提出派下員證明書正本外，更要求原告以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體辦理方得辦理會員變動公告，此二者為不可分割，均構成系爭處分之一部分，訴願決定就此不分自有漏未審酌之違誤，而系爭處分究係依據何資料或文獻遽而認定「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體？並未見被告有所說明，實則「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，只因此4個神明會於49年時，各神明會名下之16名會員完全相同，故一併申請辦理會員全員證明公告，經前臺北市延平區公所審查無誤，即於同年10月18日起連續3日於中央日報合併公告4個神明會之會員全員名冊與財產清冊，而觀之中央日報之臺北市延平區公所公告第一點：「據天上聖母，祠宇媽祖宮，祭祀公業保生大帝（金同順神明會）」天上聖母與祠宇媽祖宮間有一「，」，而祠宇媽祖宮與祭祀公業保生大帝間又有一「，」，另祭祀公業保生大帝與金同順崇神會間又以「（）」為區隔，顯見於49年臺北市延平區公所為前開之公告時，即已體認該4神明會為不同之權利主體，從而特以「，」及「（）」為區隔，則依此形式上觀之，「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」即為4個不同之權利主體，非為被告所認定係1個權利主體。
㈡按祭祀公業土地清理要點第1點即明示：「為清理祭祀公業
土地，加強其管理與使用，特訂定本要點。」，則依地政機關所做成之土地謄本，其上明載「祭祀公業保生大帝」名下登記有臺北市○○區○○段4小段514號及臺北市○○區○○段1小段381號等土地，而天上聖母及祠宇媽祖宮亦分別於其名下登記有獨立之土地（天上聖母名下登記○○○鎮○○段1224、1227、1227之1、1227之2、1227之3號土地；祠宇媽祖宮名下登記有臺北市○○區○○段1小段191、192、232、225號○○○區○○段○○段525、526、527、529、530、
531、536號土地），則祭祀公業土地清理要點之目的既為清理土地，而祭祀公業保生大帝、天上聖母、祠宇媽祖宮名下分別有其獨立登記之土地，地政機關既已認定此3神明會分別屬不同之權利主體，則被告及臺北市政府民政局如何又可本末倒置的認為此4個神明會為同一之權利主體？且金同順崇神會亦獨立持有臺灣水泥股份有限公司之股票，在在均顯示該4神明會係屬不同之權利主體，非被告與臺北市政府民政局無理由的認定此4神明會為同一之權利主體。
㈢再依「祭祀公業保生大帝」、「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「金同順崇神會」沿革而言：
⒈依「祠宇媽祖宮」日據時代臺北市延平區永樂町4丁目128之
1號土地登記謄本上之記載，於日據時代大正年間（大正11年4月1日）其管理人為陳江流、林再新、李萬福等3人，而昭和年間（昭和7年8月5日），其管理人變更為林再新、莊輝玉、陳天來、陳茂通、高地龍、郭烏隆、方玉墩、張東華、陳天順、張清港、李通吉、鄭根木人等12人，該筆土地登記名義人僅為「祠宇媽祖宮」。
⒉「天上聖母」所有○○○鎮○○段1224、1227、1227之1、1
227之2、1227之3號土地，依日據時代土地台帳及連名簿記載所有權人為天上聖母，管理人於大正時期為林望周及陳江流2人，而昭和5年1月16日變更管理人為莊輝玉、陳天來、高地龍、陳茂通、郭烏隆、方玉墩、張東華、陳天順、張清港、李通吉、林再新及鄭根木等12人，該土地登記名義人僅為「天上聖母」。
⒊而「祭祀公業保生大帝」於日據時代昭和年間其管理人原僅有陳江流1人。
⒋綜上所述「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」於日據時代大正時
期其管理人並不相同，換言之，斯時其本非屬相同之權利主體，雖昭和時期變更後之管理人相同，然其變更之時期分別為昭和5年及7年，非同時予以變更，且其名下各有其獨立登記之財產，縱使至今日亦同。另「祭祀公業保生大帝」與「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」其於昭和年間之管理人更屬不同，「祭祀公業保生大帝」名下亦有獨立登記之財產，均顯示其屬不同之權利主體，則不知被告如何認定此4個獨立之權利主體為一「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順神明會）」權利主體？亦未見被告於本事件中有對此有任何之說明，將此4不同之權利主體強歸為一權利主體並要求原告等以一權利主體辦理會員變動公告事宜，被告主觀上之猜測與刁難，實則被告根本即無任何之理由自圓其說，原告亦無從依據系爭處分辦理會員變動公告事宜。
乙、被告主張之理由：
一、關於系爭處分之效力：㈠按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機
關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。．．．」，爰此，訴願決定之形態依學者吳庚見解，分為㈠單純撤銷原處分㈡撤銷原處分，並發回原處分機關另為處分㈢撤銷部分原處分等同於自為決定；而在本案而言，臺北市政府訴願審議委員會91年12月10日府訴字第09128725400號訴願決定主文：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分」，依據該決定書事實七之說明應係指本件所涉疑點甚多，且所涉「天上聖母」等神明會向臺北縣淡水鎮公所、臺北巿大同區公所及被告間適用法令及事實認定有所差異，而要求原處分機關重新調查並查明相關疑點後再妥為處分；因此，該訴願決定並非是單純撤銷原處分，而是撤銷原處分，並發回被告重新調查尚未明確的事實，釐清疑點和法令疑義後，再另為處分，並非命被告不依內政部65年12月31日台內民字第713083號函及內政部75年5月7日台內民字第226120號函釋的相關規定辦理而逕依原告所言直接公告之。
㈡而在我國實務上，有認為只要有發現足以動搖訴願決定基礎
的事實及證據出現，即可由原決定官署或訴願決定官署本於行政權及監督權作用，另為處置，見院字1557號解釋；亦有認為只要有新事實，即可以另行處分，見院字1629號解釋。
故倘若有發現原未發現的新事實或事證，原處分機關自有另為合法、適當之處分。
㈢就本案觀之，原告認為被告之系爭處分以原告未提出派下全
員證明書正本，要求原告先行辦理補發會員名冊後再行辦理會員變動，係不依訴願機關前次訴願決定主文意旨，違反訴願法95條、96條之規定。原告此主張係對訴願法95條、96條規定之誤解，而參照司法院釋字第368號解釋之解釋理由亦認為：「．．．該機關依判決意旨或本於職權再調查事證，倘依調查結果重為認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之前決定之見解者，於法固非有違．．．。」故被告若能提出足以動搖訴願決定基礎的新事實、證據出現，另為行政行為自當可作與原行政行為相同之行政行為，並無違反訴願法96條之規定。
㈣再者，有關行政處分之存續力係為行政處分效力分類之一種
而存續力又分為形式的存續力和實質的存續力。所謂實質的存續力則謂行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行政處分存續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同：實質存續力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，並非先有形式上之不可撤銷性而後出現；再者，具有存續力之行政處分在特定條件下，行政機關並非不得依職權而變更或取消。
㈤綜言之，如果行政機關對於所為之行政行為，認為有違誤或
不當之處，本於行政上之職權作用，原得自動更正、或為撤銷該行政行為或另為行政行為；而上級官署對於下級官署所為之行政行為如認為有瑕疵或違法或不當或違誤，自得以監督權之行使而停止或撤銷。並非如原告所言，行政處分具有實質存續力，一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政處分之拘束，原行政機關不得任意加以變更或撤銷。就本案而言，祭祀公業派下員變動與神明會變動會員名冊徵求異議公告程序係為行政行為；再者，臺北市政府民政局認為被告在受理該神明會變動會員名冊徵求異議公告程序有瑕疵，並依據臺北市政府民政局組織規程第3條規定，行使監督權以90年21月5日北市民三字第9022779800號函請被告依內政部80年6月21日台內民字第935451號函、行政程序法第117條規定予以撤銷祭祀公業保生大帝變動會員名冊徵求異議公告案，並提示相關申辦程序，副知被告應補齊內政部所規定之一定應備文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦理，並無不法之處。
二、參照司法院釋字407號解釋意旨：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要釋示，以供或下級機關所屬公務員行使職權之依據。」現行臺北市各區公所辦理祭祀公業與神明會業務，除根據內政部76年12月22日台（76）內地字第550810號函修正之「祭祀公業土地清理要點」及內政部相關函釋規定外，另依據臺北市政府民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手冊」規定、上級業務主管機關函釋之相關規定暨臺北市政府75年5月19日（75）府民一字第90399號函所頒佈「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」規定辦理。
㈠有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒
）名冊時而申報受理審查的程序是比照祭祀公業派下員變動，申請發給派下員名冊的申報受理審查程序，也就是比照祭祀公業土地清理要點第11點規定，其規定如下：「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具⑴派下全員證明書⑵變動部分之戶籍謄本⑶系統表⑷拋棄書（無者免）⑸派下員變動名冊⑹規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。」以及「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」有關派下員繼承變動之規定辦理，其規範辦理派下員變動需附應備表件及區公所相關作業程序。所不同的是神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊時，所檢附應備表件係依據內政部65年12月31日台內民字第713083號函及內政部73年5月7日台內民字第226120號函辦理，須應檢具下列應備表件：「㈠申請書㈡推舉書㈢沿革㈣原始規約憑證㈤會員（信徒）系統表㈥會員（信徒）繼承慣例㈦會員（信徒）名冊㈧不動產所有權狀影本㈩會員（信徒）全部戶籍謄本會員權拋棄名冊（無者免送）其他有關證明文件。切結書。」與祭祀公業土地清理要點第11點規定應檢具應備表件不同。該作業程序分為兩個階段：第一階段由祭祀公業（神明會）管理人檢具應備表件向土地所在地之區公所提出申請，區公所作形式上審查無訛後，即准予公告。第二階段為經公告後30日無人異議後，俟管理人繕具申請書請求發給變動後名冊，即由區公所發給加蓋印信之全部派下員（會員）名冊乙份，並將原發加蓋民政機關印信之名冊正本繳回註銷作廢，並於公文內敘明。由於受理機關僅做形式審查，故不在實質上就私權之實質關係加以審究。所謂形式審查係依據內政部70年8月17日台內民字第37067號函之意旨所言：
祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符而言。換言之，有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊時，除應檢具前揭內政部65年12月31日台內民字第713083號函及內政部75年5月7日台內民字第226120號函所規定之應備表件外，其程序尚包括由神明會推舉代表人（或管理人）向神明會不動產所在地之區公所提出申請，區公所作形式上審查無訛後，即准予公告。經向區公所申請代為公告30日徵求異議，俟無人對公告事項的內容（諸如會員（信徒）資格疑義、或所列不動產有疑義、或會員（信徒）漏列與誤列、或土地部分漏列與誤列等事項）提出異議後，由神明會推舉代表人（或管理人），繕具申請書請求發給加蓋區公所印信變動後會員（信徒）名冊乙份，並將原發加蓋民政機關印信之名冊正本繳回註銷作廢，並於公文內敘明。爰此，祭祀公業派下員或利害關係人對於公告事項若有異議者，係依據祭祀公業土地清理要點第5點及第6點之異議程序規定辦理；其目的在於民政機關只做形式審查而不做私權之實質關係審查。一般在行政運作實務上，民政機關對於神明會所公告之公告事項包含繼承變動部分信徒（會員）名冊、系統表、繼承變動後信徒名冊及繼承慣例等事項，如果神明會信徒（會員）或利害關係人認為公告事項的內容有錯誤或漏列之情事，例如對繼承變動後信徒（會員）名冊之信徒（會員）資格有疑義、或對信徒（會員）有漏列或有錯誤等，神明會信徒（會員）或利害關係人均得提出異議。換言之，祭祀公業土地清理要點第11點所談的異議程序係針對公告事項之內容有異議，而比照祭祀公業土地清理要點第5點、第6點辦理。
㈡就本案而言，原告申請本案徵求異議代為公告之應備表件中
，所提「臺北市延平區公所於中央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函影本」與內政部65年12月31日台內民字第713083號函及內政部75年5月7日台內民字第226120號函相關規定有違，欠缺會員（信徒）名冊正本乙份，故其申請不符形式要件，而應先行補正，若無法提出正本，則應請依臺北市政府民政局所敘前揭內政部相關函釋及臺北市政府民政局函示相關程序是為正辦。再者，被告於91年1月23日依據臺北市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函示撤銷公告。而臺北市政府民政局前揭函示主要理由略以：「．．．三、天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）自存原始資料遺失，而行政機關亦無原核准登記檔案資料時，欲申辦會員變動當依內政部及民政局前揭函文規定，先行重新辦理公告事宜，再行申辦會員變動．．．六、本案當事人一再主張『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）』係分屬不同主體，應分別向土地所在地區公所分別辦理乙節，與其所提出49年10月8日刊登報紙公告之『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）』之資料影本及當事人90年1月20日向大同區公所僅申辦『金同順崇神會』會員變動之切結書亦提及『金同順崇神會．．．與其他3個合併公告』之意旨相悖，顯見當事人主張顯有矛盾之處。．．．七、．．．由管理人向本市大同區公所依內政部73年5月7日台內民字第226120號函修正之『申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明』辦理補發名冊事宜。俟大同區公所重新公告，發給『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）』會員名冊及財產清冊。．．．」由該函示所敘主要理由係認為受理公告程序有瑕疵，函示被告機關與大同區公所援引（實為比附援引）行政程序法第117條規定予以撤銷公告。臺北市政府民政局於公告異議期間尚未屆滿，函請被告先暫時撤銷「代為公告徵求異議」，並副知原告應補齊一定規定文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦理，係該局基於被告審查有違誤且公告程序有瑕疵之理由而予以撤銷公告，並非基於莊家聲、陳金鍊針對公告事項之內容提出異議而撤銷公告（因為針對公告事項的內容進行私權關係審究，即為實質審查，被告依前揭內政部函示規定不做實質審查）。故應類推適用前揭行政法院判例及判決的意旨，而非適用祭祀公業土地清理要點第11點所稱的異議程序係針對公告事項之內容有異議，而比照祭祀公業土地清理要點第5點、第6點規定辦理。
三、原告主張本案既已提出前臺北市延平區公所於中央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函影本，所需文件「並無欠缺」。惟查有關原告所提出之中央日報49年10月18日「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」報紙公告影本及前臺北市延平區公所49年11月28日北市延民字第1950號證明「該異議期間中並無任何人提出異議」之書函影本等文件與前揭內政部函釋所規定應備表件之一之神明會會員（信徒）名冊正本係為不同等效力，且不能取代之，茲說明如下：
㈠依據內政部77年3月17日台（77）內民字第571890號函釋略
以：「．．．㈠申辦人僅檢附原承辦機關公告該公業之函稿影本及法院公證書影本，可否視為經民政機關核發之派下全員證明書乙節，查派下全員證明書依照前揭要點規定，既屬應檢附之文件，則該公業之派下員於申辦派下員變動公告時，自應檢附原受理機關所核發之派下全員證明書送受理機關審查；倘因故未能檢附亦應先行申請原核發機關將該證明書公告作廢補行核發後，再依規定辦理。」爰此，原告所提出中央日報49年10月18日「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」報紙公告影本及前臺北市延平區公所49年11月28日證明「該異議期間中並無任何人提出異議」之書函影本，係不可視為前揭內政部相關函示規定之經民政機關核發神明會會員（信徒）證明書正本，應先行申請原核發機關將該證明書公告作廢補行核發後，再依規定辦理。
㈡申辦神明會會員（信徒）變動時，會員（信徒）名冊正本是
不可以會員（信徒）名冊影本代替。依據內政部65年12月31日台內民字第713083號函及73年5月7日台內民字第226120號函辦理，須應檢具上揭應備表件，爰此，該函示所敘「會員（信徒）名冊」應係指正本而言，且是應備表件之一，是為要式規定，若有欠缺時，則會產生程序上的瑕疵。因為行政機關為形式審查時，會對特定事實或法律關係之存否將產生錯誤的判斷，進一步可能產生另一不同的行政決定。
㈢參照民事訴訟法第352條第1項規定：「公文書應提出其原本
或經認證之繕本。」及相對照內政部65年12月31日台內民字第713083號函及75年5月7日台內民字第226120號函之要式規定，加蓋民政機關印信之會員（信徒）名冊係屬公文書，申請人自應當提出「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」會員名冊正本，前揭函示為要式規定，就形式審查而言，應為證據適格與否之問題。
㈣揆諸前揭內政部函釋：申請書、推舉書、沿革、原始規約憑
證、會員（信徒）系統表、會員（信徒）繼承慣例、會員（信徒）名冊、會員（信徒）全部戶籍謄本、會員權拋棄名冊等項皆無「影本」字樣，唯獨不動產所有權狀影本係註明「影本」，依一般法理推論，其意旨係要求申辦人應檢附會員（信徒）名冊正本係屬無誤。
㈤參照臺北市民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手
冊」有關派下員繼承變動規定，其應備表件為㈠申請書乙份㈡繼承變動派下員名冊6份㈢變動後全部派下員名冊11份㈣變動部分系統6份㈤變動部分除戶、現戶戶籍謄本各乙份㈥公業土地權狀影本或土地登記簿謄本及建件物所有權狀影本或經民政機關備查之財產清冊影本㈦繳回原發派下員名冊（證明書）㈧經民政機關備查規約影本六份（無則免附）㈨拋棄書6份（無則免附）㈩經民政機關備查之管理人證明文件影本乙份。其中㈥、㈧、㈩皆有「影本」字樣，而其餘則無「影本」之規定，故繳回原發派下員名冊（證明書）應為正本無誤。
㈥按「祭祀公業土地清理要點」規定與前開內政部函釋之意旨
，在使神明會於申辦會員變動時應予一併繳回原經民政機關核發之會員名冊（正本），以資核對資料，並於公告期滿無人異議核發變動後之會員名冊時，一併將原核發之會員名冊註銷作廢，其目的亦在避免會員名冊因發生重複致生損害於神明會全體之權益。
㈦神明會以崇拜特定神明為目的，可分為財團性質神明會及社
團性質神明會，前者以產業為神明會的中心，會員數多而不確定，後者以會員為神明會的中心，會員數不多而確定（參照司法行政部印行之「臺灣民事習慣調查報告」）。本案「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」係以會產為中心，會員死亡後，並無發生會員對於會產享有股份繼承之情事，會員入會容易且無須出資，此亦為原告主張且不否認，倘若無會員名冊正本繳回民政機關予以註銷，由於會員入會容易，則49年到90年之間會員變動多少次，則民政機關如何確定目前最新會員人數及狀態。另參照最高行政法院92年度判字第1875號判決意旨略以：「．．．為清理要點第11點所規定。上開文件未明示可以影本代替，解釋上自指正本而言，此觀同要點第2點明定祭祀公業土地之申請，由管理人檢具土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本即明。．．．祭祀公業土地清理要點第11點所規定，須繳回原核發派下員名冊（證明書），係主管機關基於其職權考量，為防止原核發派下員名冊（證明書）遭挪用而生弊端所為規定，．．．。」㈧原告連民政機關核發加蓋印信的會員名冊影本亦無法提出，
僅憑中央日報公告之報紙全版影本及前延平區公所證明書函影本，尚難謂之所需文件「並無欠缺」，程序沒有瑕疵。況且，當時，神明會會員（信徒）名冊正本係由未改制前的臺北市政府民政局所核發，前臺北市延平區公所49年11月28日證明「該異議期間中並無任何人提出異議，特此證明。」之書函影本，並無「．．．業經本所49年10月18日北市延民字第1950號函公告，公告期滿且期間無人提出異議，本所同意發給加蓋印信之派下員名冊正本乙份．．．」之敘述，該「特此證明」亦僅能證明49年10月18日公告刊登中央日報3天（18、19、20日）惟該異議期間中無任何人提出異議之事實，尚未能證明曾經請求區公所准予核發神明會會員名冊，或是證明區公所曾經核發加蓋印信之會員（信徒）名冊正本給予該神明會。被告僅就原告所提供文件既負審核其文件是否具齊，程式是否相符之形式審查責任，被告既未提出神明會會員（信徒）名冊正本，則臺北市政府民政局函示被告參酌前揭內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定，請原告先行辦理重新公告補發會員名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理要點第11點規定辦理會員變動公告事宜，以求適法周延，並無不合之處。
四、「祭祀公業土地清理要點」第11點的「備查」之法律性質為何？「公告」之法律性質為何？㈠就多數學理和實務見解上，皆認為行政機關核發「祭祀公業
派下證明」是一種確認處分，此為無疑。再者，就「公告」之法律性質為何而言，依據吳庚教授認為，程序上處置行為，係指行政機關在進行作成行政行為之實體決定之過程中所為有關程序之決定或處置而言。復參照內政部78年10月14日台內民字第748310號、81年2月14日台內民字第8177848號皆闡釋「民政機關受理神明會案件，主要係代為公告神明會會員名冊，以協助處理神明會土地產權事宜」、「民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊亦無確定私權之法律上效力」；而學者陳銘福論述祭祀公業公告原因係認為行政機關對於祭祀公業實體部份，不予審查，也無從實質審查，僅能從程序上作形式審查；藉助公告，讓利害關係人有機會表示異議，使權利被侵害之情形，能減低到最小程度。就本案而言，祭祀公業土地清理要點第11點規定「向民政機關（單位）申請公告三之10日，無人異議後准予備查」乙節，上開前揭學理暨內政部闡明該要點原意來看，此徵求異議「代為公告」行政行為的法律性質應係屬於程序上之處置，非屬行政處分。爰此，參照鈞院91訴字3877號判決略以：「．．．本件被告上開90年8月22日北縣淡民字第90125806號函公告意旨略以．．．等語，核該公告僅係被告准否核發派下員證明書前之行政先行行為，屬事實通知，非因此對外發生任何法律上之效果，自非行政處分。．．．查其內容，亦僅係准否發給信徒全員名冊（派下員證明書）之行政先行行為，並未對外發生具體之法律效果，．．．」，是故，徵求異議「代為公告」之法律性質係為確認處分前之行政先行行為，是一種程序上處置行為，並未對外發生具體之法律效果，原告認為第一次公告為處分且具有實質存續力，實是對行政法學理有誤解。
㈡再者，祭祀公業土地清理要點第11點規定此徵求異議「代為
公告」之行政行為，係要藉助公告，讓利害關係人有機會表示異議；設若被告於公告異議期間未滿前，貿然撤銷該公告而不予利害關係人有機會表示異議，自與該要點意旨有違，並使異議人的利益受損。而就本案而言，原告提出應備文件有所欠缺，臺北市政府民政局函示被告，先行暫時撤銷該公告並參酌前揭內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定，請原告先行辦理重新公告補發會員名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理要點第11點規定辦理會員變動公告事宜，對原告之權利並未受損，符合內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定亦未違反比例原則、恣意禁止原則及信賴原則。
五、當事人主張有利於己之事實，他造對之有爭執者，有提出證據以證明其事實為真實之責任。又主張積極事實者應負舉證之責任，乃為舉證責任分配之原則。參照民事訴訟法第277條：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」就本案而言，依據臺灣省政府45府民一字第51653號令即載明：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以一份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」原告認為在49年時的派下全員證明書，當時並無目前主管機關在名冊上蓋章以為派下全員證明書之方式，顯與前揭令有所不同。又如上揭理由所援引行政法學者之見解，確認行為經常須以關係人之參加，與經過一定之手續為其要件。而一個行政行為的完成需由人民與政府之間協力完成。因此，依照上揭令來看，當時原告若於公告期滿後及無人提出異議時，是否有向當時民政主管機關申請核發乙份加蓋印信之會員（信徒）名冊？設若原告當時無提出申請，民政機關自無核發加蓋印信之會員（信徒）名冊，亦無相關檔存資料。原告認為當時之所有行政機關是否完全遵照該法令辦理，已有疑問乙語，以及認為被告與台北市政府民政局理應亦有留存乙份加蓋政府印信之神明會會員（信徒）名冊云云，既然原告主張有利於己的事實，自應先行負提出證據以證明其事實為真實之責任，而不應將當時之所有行政機關是否完全遵照該法令辦理，已有疑問乙事，而歸責於被告。
六、有關祭祀公業派下員全員名冊或神明會會員（信徒）名冊遺失，且該神明會或祭祀公業土地登記簿已有記載管理人者，而民政機關的檔案文件中亦無資料可稽，應如何處理乙事。依據內政部73年2月15日（73）台內民字第208256號函釋、83年9月23日台（83）內民字第8306220號函、及87年1月22日台（87）內民字第8702232號函皆闡明，因年代久遠，申請人之神明會會員（信徒）名冊或祭祀公業派下員名冊遺失，且該神明會或祭祀公業土地登記簿雖有記載管理人者，而民政機關的檔案中查無該神明會或祭祀公業之文件，仍應先重新公告神明會會員（信徒）名冊。因此，臺北市政府民政局92年1月20日北市民三字第09230325600號函示臺北市各區公所，就本案提出說明，其意旨仍請原告提出派下全員證明書正本後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體，且須依該局90年12月5日北市民三字第90227799800號函辦理會員變動公告事宜，並非無所依據。
七、有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊時，在檢具應備表件係依據內政部65年12月31日台內民字第713083號函及73年5月7日台內民字第226120號函辦理與祭祀公業派下員變動所檢具應備表件不同；在程序上（諸如受理申報、審查應備表件、徵求異議「代為公告」、申請核發會員名冊、核發會員名冊及異議程序）係比照祭祀公業清理要點第11條所規定祭祀公業派下員變動程序。是故申請人於申請神明會會員（信徒）變動與申請發給神明會會員（信徒）名冊時，並不是原處分機關受理後即逕予公告，還需經過審查所檢具應備表件是否遵循內政部及臺北市政府民政局所頒佈的相關規定，並應遵行相關程序規定，在徵求異議「代為公告」的要件滿足下，始能徵求異議「代為公告」。台北市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函示被告撤銷公告，係認為原告在徵求異議「代為公告」所檢具應備表件不符內政部函示規定以及「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」係為1個權利主體而非4個不同權利主體，被告在審理上顯有瑕疵，未完全符合徵求異議「代為公告」要件，基於「上級官署對於下級官署所為之行政行為如認為有瑕疵或不當自得以監督權之行使要求原處分機關停止或撤銷該行政行為」之法理，來要求被告撤銷該「代為公告」。爰此，原告認為臺北市政府民政局90年7月3日以北市民三字第9021378400號函覆被告內明示：
「．．．故貴所依本市前延平區公所49年10月18日公告案，受理申辦會員變動事宜應無不可．．．」乙事，即可以用中央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函影本代替神明會（信徒）名冊正本並逕予公告並以此主張為信賴保護的理由，實對該前揭函示誤解。蓋受理申報和公告顯屬兩個程序，臺北市政府民政局前揭函釋所言受理申辦會員變動事宜應無不可，並非被告受理後，原告可未依內政部相關函示規定而在文件不齊的情況下，就逕予公告，被告受理之後，仍須經過審理，審理符合徵求異議「代為公告」的要件後，始能「代為公告」。原告未檢具一定之文件，提供文件有欠缺、提供的文件錯誤，及未充分陳述事實，而導致原處分機關在審理上判斷錯誤致產生「代為公告」程序上之瑕疵，亦可參照司法院釋字第379號解釋理由意旨，又原告認為臺北市政府民政局90年7月3日以北市民三字第9021378400號號函釋及90年12月5日北市民三字第9022779800號函，因承辦人變更，而其所為之認定及作法竟有如此大之差異乙事，恐為原告對前揭二函誤解，臺北市政府民政局90年7月3日以北市民三字第9021378400號函釋是指受理申辦會員變動事宜應無不可，但是還是要檢具一定文件及符合法定程序。而臺北市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函意旨並非指不可受申辦會員變動事宜理，而是認為原告應備表件不齊及權利主體相關問題，被告在審理有誤且逕予公告，在程序上有瑕疵，故函請被告先暫時撤銷徵求異議「代為公告」，並副知原告應補齊一定規定文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦理，在符合徵求異議「代為公告」要件後，始能徵求異議「代為公告」。
八、本案權利主體應為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」：「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」與「祭祀公業保生大帝」係為不同之權利主體。目前臺北市政府民政局與被告依原告所提報紙影本，所採認之權利主體為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」。茲說明如下：
㈠有關神明會之會員名冊公告均係以「案件」為標的，一個案
件為一個公告，而案件係由其權利主體及所涉事實所組成，故不同權利主體所申請公告事項縱屬同類，亦應分別公告。本案「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」依一般公文習慣及字面解釋，應為一個權利主體。
㈡按申請人就其所提出之相關文件，應有釋明之義務，使受理
申請之機關相信渠等所提出之證明文件大概為真，而續以辦理公告作業。惟本件原告所提出之中央日報49年10月19日公告影本及臺灣省臺北巿延平區公所之證明文件影本及其他證明文件均無法釋明「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」分屬不同權利主體，且臺北市政府民政局90年7月3日北民三字第0921378400號函就系爭案件表示「得推定49年之公告程序已完成」而係採認「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體，原告所稱包括「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」並未提已清理備查相關資料證明4個不同權利主體，自無法以「祭祀公業保生大帝」來辦理繼承變動會員（信徒）名冊。
㈢原告甲○○於71年期間向民政機關申請補發「天上聖母祠宇
媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」會員名冊，蓋當時非為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」代表人，僅為管理人之一，是否有經該神明會授權申請補發神明會會員（信徒）名冊，不得而知，先與敘明。原告甲○○於71年8月27日國地（71）字第109號函就「茲為申請補發『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）會員（派下）全員名冊及不動產清冊．．．』乙案」函文於臺北市政府民政局時，在說明中略以：「本會屬非法人團體，以金同順崇神會為名義之神明會，祠宇媽祖宮係本會會廟，天上聖母、祭祀公業保生大帝屬於本會特定祭祀之神明，其為神明會之性質．．．。」又該函與71年5月25日國地（71）字第83號函皆以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」管理人名義函文臺北市政府民政局與臺北市延平區公所，可知「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體，與原告主張「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，顯屬有矛盾之處。
㈣另原告主張「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保
生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同權利主體。若原告認為係為不同權利主體，則在辦理「祭祀公業保生大帝」會員（信徒）繼承變動時，即應先檢附單獨「祭祀公業保生大帝」會員（信徒）名冊正本乙份，使符合相關規定。
九、原告並無信賴保護原則之適用：㈠行政程序法第8條前段規定「行政行為，應以誠實信用之方
法為之．．．」，不僅是信賴保護原則，且更涉及誠實信用原則。所謂「誠信原則」是指行使權利、履行義務，應以誠實信用之方法為之，此民法第148條第2項定有明文。誠信原則，並非僅拘束國家行政機關，人民亦受此誠實信用原則之拘束，人民相關行為需要以誠實信用之方法使行政機關信賴之，行政機關信賴人民的相關行為後，行政機關自得為可信賴之行政行為，因此行政機關的行政行為與形成該行政行為前提係人民所為相關之行為，彼此間應具備相互信賴之基礎，且以正當合理且誠實信用方法為之。
㈡本案原告甲○○於90年7月23日向被告申請會員（信徒）變
動公告時，以「資料散失而無法可稽」為由，主張前臺北市延平區公所於中央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函影本，為所需文件「並無欠缺」，且認為臺北市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函示與90年7月3日北市民三字第9021378400號函提到「受理申辦會員變動事宜應無不可．．．」因承辦人變更，而有相左之見解，並有違誠信原則。惟經被告就本案復查「金同順崇神會請求莊家聲交付『金同順崇神會』印鑑」（業經臺灣士林地方法院簡易庭士簡字第520號第1審判決）乙案，原告甲○○於90年4月23日起訴狀中，要求案外人莊家聲應交付臺北市延平區公所核發之會員全員證明書正本乙份於原告（金同順崇神會）及48年7月14日「金同順崇神會」大會決議錄正本乙份等物，似有矛盾之處。再依74年12月14日「金同順崇神會管理人會議」提案事項，提案管理人甲○○第3點事項略以：「本會遺失之重要組織文件如『派下會員名冊』等由前離職雇員許炎爍持有不追回存案，殊屬不該，依照判決書內容應以全體管理人名義或委任管理人代表依法追回．．．」乙事，與「資料散失而無法可稽」為由有矛盾。設若原告上揭提案第3點所言，原告應依法追回而非向被告謊報資料散失。蓋被告的形式審查係應廣義之行政調查，倘若未檢具一定之文件，或提供文件有所欠缺，或提供的文件錯誤，或未充分陳述事實，或提供錯誤事實等而產生代為公告程序上之瑕疵，則對行政機關對於對特定事實或法律關係之存否將產生錯誤判斷，進一步可能產生另一不同的行政決定。故被告認為原告於90年7月23日在提出申辦會員名冊變動時，應先確定該神明會所有現存管理人皆無持有原始會員名冊正本，且會員名冊正本係處於遺失狀態，並且所有現存會員切結無會員名冊正本時，始符合上揭內政部函釋規定。原告不應便宜行事，捨正本而就影本，進而致被告作瑕疵之行政行為。
㈢參照司法院釋字第525號解釋「至有下列情形之一時，則無
信賴保護原則之適用：．．．二、相關法規．．．係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發佈，其信賴顯有瑕疵不值得保護．．．。」暨行政程序法第119條：「受益人有下列各款情形之一，其信賴不值得保護：．．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者．．．。」，因此，原告是否有信賴利益保護之適用，是否違反誠信原則，不言自明。
㈣原告甲○○於71年間即已知悉被告要求其「重行公告補發會
員名冊後，再據以辦理會員變動」之事實並且也函文申請補發，自有行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情狀為由，故維持原處分並無不合。
十、原告於提起訴願決定暨提起行政訴訟後，向臺北市議員周威佑提出陳情，並就本案進行協調，業於93年7月8日於臺北市政府民政局進行協調，同時就本案如何處理達成共識並做成陳情案會議紀錄，原告口頭承諾會撤銷行政訴訟。臺北市政府民政局並函請臺北市中山區公所與臺北市大同區公所依據臺北市政府法規委員會93年8月12日函示暨上揭會議紀錄所揭諸程序辦理本案會員變動。原告依此於93年11月3日向臺北市大同區公所申辦重新公告「天上聖母，祠宇媽祖宮，祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」會員（派下）名冊及財產清冊等徵求異議乙事，並於93年11月3日北市同民字第09332171300號公告在案。原告既已接受協調結果從事申辦重行公告上揭會員名冊及財產清冊等徵求異議乙事，足以顯示先前被告所為系爭處分並無違法之處。又上揭陳情案會議紀錄在本質上符合行政程序法第136條之「和解契約」性質，原告違反雙方約定，並違反「禁反言」與「誠信原則」。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由葉傑生變更為癸○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、相關法令函釋㈠按訴願法第95條前段規定：「訴願之決定確定後，就其事件
，有拘束各關係機關之效力。」第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」㈡司法院釋字第368號解釋：「行政訴訟法第4條『行政法院之
判決，就其事件有拘束各關係機關之效力』，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。．．．」㈢祭祀公業土地清理要點第2點規定：「祭祀公業土地之申報
，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。㈠申報書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規約者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」第4點規定：「民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下員全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申請人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3日。」第5點規定：「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起2個月內以書面向受理申報之民政機關（單位）提出。民政機關（單位）應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於2個月內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之翌日起2個月內向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關（單位）備查。」第6點規定：「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」第11點規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具㈠派下全員證明書㈡變動部分之戶籍謄本㈢系統表㈣拋棄書（無者免）㈤派下員變動名冊㈥規約（無者免）等文件向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。」第24點規定：「民政機關（單位）對申報清理及備查之祭祀公業，應備專冊建檔管理永久保存。地政機關對於祭祀公業土地應造冊管理。」㈣內政部65年12月31日臺內民字第713083號函釋：「推舉申請
人或代表人須確具信徒（會員）身分，經全體信徒（會員）過半數承認蓋章。」㈤內政部73年5月7日臺內民字第226120號函釋：「主旨：有關
陳００君申請修改神明會公業保生大帝繼承慣例一案，本部同意貴局之處理方式及附帶之建議意見．．．附件．．．㈢神明會會員（信徒）名冊公告比照祭祀公業土地清理要點規定辦理。㈣民政機關所發神明會會員（信徒）名冊無確定私權之法律上效力。㈤神明會會員（信徒）、管理人如有糾紛，係屬私權範圍，應由權利關係人循司法途徑解決。」㈥內政部77年3月17日臺內民字第571890號函釋：「本案祭祀
公業派下員變動公告案，業經本部76年12月3日臺內民字第547610號函釋依修正後『祭祀公業土地清理要點』第11點規定辦理在案。茲就有關疑義釋復如次：㈠申辦人僅檢附原承辦機關公告該公業之函稿影本及法院公證書影本，可否視為經民政機關核發之派下全員證明書一節，查派下全員證明書依照前揭要點規定，既屬應檢附之文件，則該公業之派下員於申辦派下員變動公告時，自應檢附原受理機關所核發之派下全員證明書送受理機關審查；倘因故未能檢附亦應先申請原核發機關將該證明書公告作廢補行核發後，再依規定辦理。．．．」㈦內政部78年12月28日臺內民字第767846號函釋：「主旨：貴
廳函請釋示藍齋爺神明會欠缺原始規約憑證，可否以法院和解筆錄，據以公告發給神明會信徒名冊疑義．．．：說明二、按民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊，亦無確定私權之法律上效力；神明會如確因年代久遠無法提出原始規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立時期組織成員或出資證明等之佐證文件，主管機關得斟酌其實際情況，逕依職權認定之．．．。」㈧內政部80年6月21日臺內民字第935451號函釋：「．．．說
明二、按民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊，亦無確定私權之法律上效力；至本案００縣政府將神明會原經核准登記之文件銷燬及該神明會自存之信徒名冊亦已遺失，政府機關無從據以補發，為昭慎重，宜由主管機關參照本部65年12月31日臺內民字第71308㈢號函及78年12月28日臺內民字第㈢767846號函重新辦理公告事宜。」查上揭函釋係主管機關基於職權因執行特定法律之規定，所為之釋示，經核並未違反法律保留原則，行政機關辦理相關案件，自得據之適用。
二、查本件前經被告為第一次公告後，又以第二次處分予以撤銷第一次公告，但該第二次處分，經臺北市政府以91年12月10日府訴字第09128725400號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」，經被告依上開訴願決定意旨為系爭處分，仍請原告參酌臺北市政府民政局92年1月20日北市民三字第09230325600號函示說明，提出派下全員證明書正本後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體辦理會員變動公告事宜，原告認系爭處分違背第一次公告之實質存續力，而為一違法之行政處分，並違反訴願法第96條規定，又認第一次公告公告異議期間已過，被告即應依據祭祀公業土地清理要點第6條之規定核發「會員全員證明書」云云，惟查：
㈠按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機
關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。．．．」，爰此，訴願決定之形態可分為㈠單純撤銷原處分㈡撤銷原處分，並發回原處分機關另為處分㈢撤銷部分原處分等同於自為決定；而就本案而言，依上揭臺北市政府訴願審議委員會上揭91年12月10日訴願決定主文：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分」，並依據該決定書事實七之說明應係指本件所涉疑點甚多，且所涉「天上聖母」等神明會向臺北縣淡水鎮公所、臺北巿大同區公所及被告間適用法令及事實認定有所差異，而要求被告重新調查並查明相關疑點後再妥為處分；因此，該訴願決定並非是單純撤銷原處分，而是撤銷原處分，並發回被告重新調查尚未明確的事實，釐清疑點和法令疑義後，再另為處分。再參照司法院釋字第368號解釋意旨亦認「．．．行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解．．．」，可知，被告依職權調查事證，倘依調查結果重為認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之前決定之見解，於法亦非有違。因此訴願決定撤銷發回原處分機關後，只要有發現新事實或事證，足以動搖訴願決定基礎之事實及證據出現，原處分機關自有可另為合法、適當之處分，若原處分機關發現未經斟酌之事實或證據，證明原處分並無違法或不當者，應仍得為與原處分相同之處分，此並無違反訴願法96條之規定。
㈡再者，有關行政處分之存續力係為行政處分效力分類之一種
，而存續力又分為形式的存續力和實質的存續力。所謂實質的存續力則謂行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行政處分存續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同；實質存續力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，並非先有形式上之不可撤銷性而後出現；再者，具有存續力之行政處分在特定條件下，行政機關並非不得依職權而變更或取消。故行政機關對於所為之行政行為，認為有違誤或不當之處，本於行政上之職權作用，原得自動更正、或為撤銷該行政行為或另為行政行為；而上級官署對於下級官署所為之行政行為如認為有瑕疵或違法或不當或違誤，自得以監督權之行使而停止或撤銷。並非如原告所言，行政處分具有實質存續力，一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政處分之拘束，原行政機關不得任意加以變更或撤銷。
㈢就本案而言，祭祀公業派下員變動與神明會變動會員名冊徵
求異議公告程序係為行政行為；再者，臺北市政府民政局認為被告在受理該神明會變動會員名冊徵求異議公告程序有瑕疵，並依據臺北市政府民政局組織規程第3條規定，行使監督權以90年21月5日北市民三字第9022779800號函請被告依內政部80年6月21日台內民字第935451號函、行政程序法第117條規定予以撤銷祭祀公業保生大帝變動會員名冊徵求異議公告案，並提示相關申辦程序，副知被告應補齊內政部所規定之一定應備文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦理，並無不法之處。苟被告於訴願決定撤銷發回後，發現新事實或事證，足以動搖訴願決定基礎之事實及證據出現，經斟酌後，證明原處分並無違法或不當者，應仍得為與原處分相同之處分，故系爭處分既維持第二次處分之結論意旨，以原告應提出派下全員證明書正本後，始得依祭祀公業土地清理要點第11點辦理會員變動公告事宜，應無不合。
㈣至原告認第一次公告係屬行政處分性質，惟原告所指第一次
公告內容係變動會員名冊徵求異議公告，茲以行政機關核發會員（信徒）名冊，無確定私權法律效力，而就本件「公告」而言，僅係行政機關代為公告性質，應係程序上處置行為，亦即行政機關在進行作成行政行為之實體決定過程中所為有關程序之決定或處置，而一般而言，此徵求異議「代為公告」之行為法律性質應屬程序上之處置，主要是藉助公告，讓利害關係人有機會表示異議，並未對外發生具體之法律效果，非屬行政處分，原告認第一次公告係行政處分且有實質存續力云云，乃有誤會。況上揭公告因原告應備文件尚有欠缺，乃經被告以系爭處分請原告先行辦理重新公告補辦會員名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理要點第11點之規定辦理會員變動公告事宜，對原告之權利並未受損，此乃無違反比例原則、咨意禁止原則及信賴原則。
三、至原告認其已提出49年「臺灣省臺北市延平區公所（證明）」函影本而認該函文即為祭祀公業土地清理要點所謂之「派下員證明書」云云。惟查：
㈠現行臺北市各區公所辦理祭祀公業與神明會業務，除根據內
政部76年12月22日台（76）內地字第550810號函修正之「祭祀公業土地清理要點」及內政部相關函釋規定外，另依據臺北市政府民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手冊」規定、上級業務主管機關函釋之相關規定暨臺北市政府75年5月19日（75）府民一字第90399號函所頒佈「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」規定辦理。
㈡次查有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（
信徒）名冊時而申報受理審查的程序是比照祭祀公業派下員變動，申請發給派下員名冊的申報受理審查程序，也就是比照祭祀公業土地清理要點第11點規定，其規定如下：「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具檢具⑴派下全員證明書⑵變動部分之戶籍謄本⑶系統表⑷拋棄書（無者免）⑸派下員變動名冊⑹規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。」以及「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」有關派下員繼承變動之規定辦理，其規範辦理派下員變動需附應備表件及區公所相關作業程序。所不同的是神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊時，所檢附應備表件係依據內政部65年12月31日台內民字第713083號函及內政部73年5月7日台內民字第226120號函辦理，須應檢具下列應備表件：「㈠申請書㈡推舉書㈢沿革㈣原始規約憑證㈤會員（信徒）系統表㈥會員（信徒）繼承慣例㈦會員（信徒）名冊㈧不動產所有權狀影本㈩會員（信徒）全部戶籍謄本會員權拋棄名冊（無者免送）其他有關證明文件。切結書。」與祭祀公業土地清理要點第11點規定應檢具應備表件不同。該作業程序分為兩個階段：第一階段由祭祀公業（神明會）管理人檢具應備表件向土地所在地之區公所提出申請，區公所作形式上審查無訛後，即准予公告。第二階段為經公告後30日無人異議後，俟管理人繕具申請書請求發給變動後名冊，即由區公所發給加蓋印信之全部派下員（會員）名冊乙份，並將原發加蓋民政機關印信之名冊正本繳回註銷作廢，並於公文內敘明。由於受理機關僅做形式審查，故不在實質上就私權之實質關係加以審究。因此倘未檢具一定之文件，或提供之文件有欠缺，或提供之文件錯誤，或未充分陳述事實，或提供錯誤事實等而產生程序上之瑕疵，則行政機關對特定事實或法律關係之存否將產生錯誤之判斷，進一步可能產生不同之行政決定。
㈢而依上揭申辦神明會會員（信徒）變動時，該應備表件㈦會
員（信徒）名冊，並未如㈧不動產所有權狀影本，係記載「影本」，可知，該所敘「會員（信徒）名冊」應係指正本而言。另參照祭祀公業土地清理要點中申請各類事項所應備之證明文件，除於第2點第1項第6款有明文規定「影印本」外，其餘則無相同之規定，可見該要點第16點所規定之派下全員證明書亦係指正本；再依臺北市民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手冊」有關派下員繼承變動規定，其應備表件為㈠申請書乙份㈡繼承變動派下員名冊6份㈢變動後全部派下員名冊11份㈣變動部分系統6份㈤變動部分除戶、現戶戶籍謄本各乙份㈥公業土地權狀影本或土地登記簿謄本及建件物所有權狀影本或經民政機關備查之財產清冊影本㈦繳回原發派下員名冊（證明書）㈧經民政機關備查規約影本六份（無則免附）㈨拋棄書6份（無則免附）㈩經民政機關備查之管理人證明文件影本乙份。其中㈥、㈧、㈩皆有「影本」字樣，而其餘則無「影本」之規定，故繳回原發派下員名冊（證明書）應為正本無誤。茲因行政機關係就上開事項作形式審查，基於職權考量，為防止原核發派下員名冊（證明書）遭挪用而生弊端，且為確實核對資料，故上揭所指會員（信徒）名冊應係指正本而言，應屬無誤。
㈣至原告所提出之中央日報49年10月18日「天上聖母祠宇媽祖
宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」報紙公告影本顯非會員（信徒）名冊正本，至其所提出前臺北市延平區公所49年11月28日北市延民字第1950號證明「該異議期間中並無任何人提出異議」之書函影本文件，其上僅載明「一、據民國49年10月6日申請會員（派下）全員證明乙節均悉。二、本區已於民國49年10月18日公告在卷外登報中央日報3天（18、19、20日）惟該異議期間中並無任何人提出異議，特此證明。」，則依上揭文件形式觀之，顯然亦非會員（信徒）名冊正本，蓋該「特此證明」亦僅能證明49年10月18日公告刊登中央日報3天（18、19、20日）惟該異議期間中無任何人提出異議之事實，尚未能證明曾經請求區公所准予核發神明會會員名冊，或是證明區公所曾經核發加蓋印信之會員（信徒）名冊正本給予該神明會。原告稱該證明即係會員（信徒）名冊正本云云，惟就此主張有利之事實，並未舉證以實其說，乃無所據。因之，難謂原告就本件申請所需文件「並無欠缺」，程序沒有瑕疵。
㈤被告僅就原告所提供文件既負審核其文件是否具齊，程式是
否相符之形式審查責任，原告既未提出神明會會員（信徒）名冊正本，故其申請不符形式要件，應先行補正。則臺北市政府民政局函示被告參酌前揭內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定，請原告先行辦理重新公告補發會員名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理要點第11點規定辦理會員變動公告事宜，以求適法周延，並無不合之處。故本件被告重為處分之結果，仍認原告於辦理會員繼承變動時應提出會員（信徒）名冊正本，復以原告於71年間即已知悉被告要求其「重行公告補發會員名冊後，再據以辦理會員變動」之事實，自有行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情狀為由，乃維持原處分，並無不合。另參以上揭會員名冊（證明書），雖應提出正本，然就遺失該文件者，亦有補救之途，自無違反比例原則及信賴原則可言。
四、再查原告雖稱「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」係4個不同權利主體，並以其名下各分別有獨立登記之土地，而以地政機關既認定提出自無法以「祭祀公業保生大帝」來辦理繼承變動會員（信徒）名冊云云。惟本件系爭處分乃因原告未備齊會員名冊證明書正本而經撤銷被告前所為第一次公告，並請原告備齊文件後，再辦理會員變動公告事宜，自無不合。又因原告就本件所提出之中央日報49年10月19日公告影本及臺灣省臺北巿延平區公所之證明文件影本及其他證明文件均無法釋明「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」分屬不同權利主體，且原告甲○○於於71年8月27日國地（71）字第109號函就「茲為申請補發『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）會員（派下）全員名冊及不動產清冊．．．』乙案」函文於臺北市政府民政局時，在說明中略以：「本會屬非法人團體，以金同順崇神會為名義之神明會，祠宇媽祖宮係本會會廟，天上聖母、祭祀公業保生大帝屬於本會特定祭祀之神明，其為神明會之性質．．．。」又該函與71年5月25日國地（71）字第83號函皆以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」管理人名義函文臺北市政府民政局與臺北市延平區公所，可知「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體，有上揭函文在卷可按，此與原告主張「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，顯屬有矛盾之處。至原告雖提出上揭「天上聖母」、「祠宇媽姐宮」、「祭祀公業保生大帝」於日據時代大正時期或昭和時間之管理人並不相同，且其名下有獨立登記之財產，地政機關已認定係屬不同權利主體，應屬不同權利主體云云，惟僅以日據時代管理人是否相同及土地登記情形，尚無從遽認「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同權利主體，故原告此項主張尚無所據，至原告若認「祭祀公業保生大帝」確為不同之權利主體，則於辦理該會員繼承變動時，應提出與之相符之證據供參，非本件所應審酌，附此敘明。
五、至被告抗辯原告於提起訴願決定暨提起行政訴訟後，向臺北市議員提出陳情，並就本案進行協調，業於93年7月8日於臺北市政府民政局進行協調，同時就本案如何處理達成共識並做成陳情案會議紀錄云云，惟此係就會員變動程序如何辦理之協調，核與系爭處分無涉，亦難認原告與被告就本件已成立和解契約，故原告就本件起訴仍屬合法，併此敘明。
六、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告系爭處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告復執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 9 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 10 日
書記官 呂美玲