臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01657號原 告 榖神育樂有限公司（原名：漢界資訊科技世界有限
公司）代 表 人 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國93年3月18日經訴字第09306215000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告（原名漢界資訊科技世界有限公司，民國93年4月13日變更為榖神育樂有限公司）前向被告申請於臺北縣中和市○○路○○○號2樓設立「漢界資訊科技世界有限公司」，營業項目包括「㈠F218010資訊軟體零售業。㈡I301010資訊軟體服務業。㈢I301020資料處理服務業。㈣I301030電子資訊供應服務業。㈤E605010電腦設備安裝業。㈥I601010租賃業。㈦F501030飲料店業。㈧F213030事務性機器設備零售業。」經被告於民國（下同）91年6月12日核准設立登記。嗣原告於92年7月15日向被告申請營利事業變更登記，即將原來營業項目變更為「J701010電子遊戲場業」。案經被告審查，認原告之營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1千公尺以上，乃以92年10月24日北府建登字第0920138491號營利事業登記審查通知書（下稱系爭處分），請原告另覓地點，並洽被告所屬工務局辦理建物用途為「電子遊戲場」之使用執照憑辦之處分。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其起訴狀記載。）㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告於92年10月24日申請之營利事業統一發證變更
登記申請事件作成（起訴狀贅載『不』，顯係誤載）准予營利事業營業項目變更登記為「J701070電子遊戲場業」之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭執：被告以系爭處分否准原告之申請變更登記是否適法，被告90年4月23日北府開字第145266號公告之行政命令有無逾越電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定及違反法律保留原則而無效等問題。
甲、原告主張之理由：
一、依憲法第15條規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。事涉人民之重要性基本權，為憲法保障事項，在審查國家機關對於此等事項所為之限制，應採取嚴格的審查基準。而「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利、義務者。．．．．四、其他重要事項之應以法律定之者。」、「應以法律規定之事項，不得以命令決定之。」為中央法規標準法第5條第2、4款、第6條所明定，此即法律保留原則，其適用範圍應依重要性理論（司法院釋字第443號理由書參照），凡對於基本權之實現具有本質重要性者，以及涉及人民自由財產權利等事項，均屬法律保留之範圍，足稽我國對於法律保留之規範密度，顯係採全面保留。又「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令」司法院釋字第514號解釋揭示其旨，且迭經司法院釋字第313號、第443號解釋等甚詳，故若對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。
二、按電子遊戲場業管理條例第1條第2項、第9條第1項規定：「本條例未規定者，依其他法令之規定。」、「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」是以有關電子遊戲場業管理等事宜，電子遊戲場業管理條例既已在該條例第9條第1項以法律明文規定，自應直接依該條例相關規定辦理，並無依該條例第1條第2項另適用其他法律之餘地，在有關電子遊戲場業管理等事宜方面，就都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定而言，尚無普通法或特別法之適用問題，法務部89年7月14日（89）法律字第019676函所示法律見解，亦同此旨。又前開電子遊戲場業管理條例第9條第1項對於「距離50公尺以上」之限制，究係「統一標準」抑或「最低標準」？如認為距離50公尺係電子遊戲場設立時之「統一標準」，則行政機關自不能為超出50公尺之更嚴格之限制，否則即違反法律保留原則。如認為係「最低標準」，尚須性質上得由法律授權以命令補充規定，再由行政機關本於授權據以發布命令，始符憲法23條之法律保留原則。然查，電子遊戲場業設立時須與學校距離若干，為母法之電子遊戲場業管理條例既已規定為距離學校50公尺以上，且未授權行政機關本於授權內容另定其上限，顯然認為至少距離50公尺即已足夠，況且事涉人民之營業自由及工作權，基於憲法基本權利之考量，其「上限」亦無規定之必要，故而此部分應該為其性質更不宜授權行政機關自行訂定，足稽電子遊戲場業管理條例第9條第1項對於「距離50公尺以上」之限制，當應為「統一標準」，並非最低標準。職故，被告90年4月23日北府開字第145266號公告發布：「本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國小、國中、高中、高職、及醫院1千公尺以上」云云，其公告之行政命令顯然牴觸母法規定，並違反法律保留原則，自無適用於本件之餘地。詎被告僅舉該違法之公告為由駁回原告之聲請，訴願決定更認為，該規定係「最低標準」，且距離限制原本應屬於土地分區使用管制之相關法規規範之範疇，電子遊戲場業管理條例所作規定並非絕對，只是一基本規範之宣示規定云云，不知所據為何？均有違誤，自不可採。
三、按都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制訂本法。」電子遊戲場業管理條例第1條第1項規定：「為管理電子遊戲場業，並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，特制定本條例。」足見電子遊戲場業管理條例與都市計畫法之立法目的、立法理由既不相同，怎能逕以都市計畫法為本件中電子遊戲場業管理條例關於土地使用分區管制屬於縣自治事項為系爭公告之法律依據？甚且，母法電子遊戲場管理條例並非漏未規定，既已明文規定營業場所應距離學校50公尺以上，足證立法者已就電子遊戲場業之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向，及公共社會安全與環境安寧之虞等種種因素之考量，尚無再依其他法律另為授權發布行政命令之餘地。至電子遊戲場管理條例第8條規定，電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合都市計畫法及都土地使用分區管制之規定，顯非授權行政機關自訂該條例已經明文規定之事項，其理甚明。故被告及訴願機關謂被告90北府開字第145266號公告，乃依電子遊戲場業管理條例第8條、都市計畫法第6條及第39條授權都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款而來，故係有法律授權訂定云云，更將性質不同之事項任意比附援引，其適用法律難謂合理。
乙、被告主張之理由：
一、按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」中央法規標準法第16條定有明文，此即「特別法優先普通法」之法理。本案係原告欲申請經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之相關規範，自不待言。復按「本條例所稱主管機關．．．在縣（市）為縣（市）政府」、「電子遊戲場申請設立時，營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證．．．」電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1項第1款及第11條第1項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依電子遊戲場業管理條例授權審查准否被告轄區電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，合先敘明。
二、次按電子遊戲場業管理條例第9條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽（參見立法院公報第
89 卷第9期院會記錄，第10頁、第20至21頁）。可見該條例第9條第1項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。又當時該條例草案將各縣市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌「公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」。其次，該條例第8條規定電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」，而該條文其後即承接前述第9條，換言之，就法條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第8條所規範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第9條所為之規範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件，否仍屬要件不完備。再者，該條例第9條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分區使用管制之都市計劃法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例既已於89年2月3日經立法院三讀通過，並經總統公佈，其第8條所規定者，自有拘束人民之效力，而其第8條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第19條可參照），故被告轄區電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反禁止不當聯結原則」。被告在此種「自治事項」範圍，依循規範該「自治事項」之都市計畫法所為之「土地使用分區管制」，並無違誤。
三、復按憲法第170條以及中央法規標準法第4條之規定，皆指明經由立法院通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法臺灣省施行細則係基於母法都市計畫法第85條授權而制定，而該法85條於91年12月11日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是以，都市計畫法臺灣省施行細則於89年12月29日由內政部發布全文共42條，並自發布日起施行，故該施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款明定有關限制人民權利義務者，「應以法律定之」之規範。其中該施行細則第17條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第9款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。就此部分，其中該條第9款係附麗於第17條本身，屬該條正面列舉項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，故此「不得為下列建築物及土地之使用」仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準此，只要符合該條所列9款條件者，當可拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」。而被告上開90年4月23日90北府城開字第145266號公告，符合第9款「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」，就此，上開公告並無原告所指「再委任」之問題。事實上，91年21月11日總統令公布修正前之都市計畫法第6條、第39條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤有者，地方自治團體之自治事項亦為我國憲法增修條文第9條所保障，而88年1月25日由總統令公布之地方制度法第19條所列舉之縣（市）自治事項中，第6款即包含「關於都市計畫及營建事項」。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之，既如前述電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款規定，本轄電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之規定，被告於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃被告本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
四、現行「都市計畫法」第39條規定，對於都市計畫內各使用分區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中做必要之規定；另「都市計畫法」第85條規定本法施行細則．
．．在省由內政部訂定，送請行政院備案；被告依內政部所訂「都市計畫法台灣省施行細則」第17條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的公告系爭規定，尚無再委任之問題，符合前揭規定授權意旨。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「本條例所稱主管機關：．．．在縣（市）為縣（市）政府」、「電子遊戲場申請設立時，營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；其為公司組織者，於申請公司設立、遷址登記時，應檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件。前項規定於公司申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記時，亦適用之。」分別為電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1款及第10條所明定。又「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「對於都市計畫各使用區．．．之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第6條及第39條亦定有明文。再「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：．．．九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」復為都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款所明定。再者，「關於都市計畫及營建事項為縣（市）自治事項。」地方制度法第19條第7款定有明文。又被告90年4月23日以90北府城開字第145266號公告：「主旨：公告本縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院1千公尺以上，以維持商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧。」
三、經查，被告上開90北府城開字第145266號公告係由法律授權訂定，即依電子遊戲場業管理條例第8條第1款、都市計畫法第6條及第39條授權都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款而來，其法律授權明確，並無再委任問題，亦未逾越授權範圍。而電子遊戲場業管理條例第9條第1項固規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，惟參考立法當時之所以為上開規定，乃為求尊重各縣市之地方自治精神，考量各地區實際情形不一，而授權各縣市政府因地制宜，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制，此有立法院第4屆第2會期第17次會議紀錄可參。足見電子遊戲場業管理條例第9條第1項有關營業場所距離之限制規定係屬全國性最低基準之規範，而非絕對限制。直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，於法令範圍內仍有裁量之餘地。因此被告公告依前揭法律授權訂定較高標準作為規範並未違法。
四、另電子遊戲場業管理條例當初立法時，因考慮到該行業對學生有所影響，所以針對其營業場所規定距離限制，該距離限制原本應屬於土地分區使用管制之相關法規規範之範疇，電子遊戲場業管理條例所作規定並非絕對，只是一基本規範之宣示規定，故該法第8條仍規定須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，始得申設電子遊戲場。又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」之範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」，故電子遊戲場業之申設須符合主管機關依職權所為之「土地使用分區管制」，乃屬當然，並無違反法律保留原則或禁止不當聯結原則。本件被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰依電子遊戲場業管理條例第8條第1款及都市計畫法第6條、第39條暨都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之規定，於90年4月23日以90北府城開字第145266號公告，臺北縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院1千公尺以上，揆諸前揭法條及說明，係被告本於行政權作用所為之裁量行為，未逾越電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定，且有法律之授權依據，與法律授權明確性原則無違，亦未違反憲法第23條規定，自有拘束人民之效力。原告主張系爭公告違反電子遊戲場業管理條例第9條第1項及憲法第23條之規定，違反法律保留原則而無效，並不足採。
五、從而，綜上所述，原告所訴各節，均無可採，本件原告申請准予營利事業營業項目變更登記為「J701070電子遊戲場業」之行政處分，被告以原告之營業場所地點距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1千公尺以上，不符規定，而請其另覓地點經營，檢還原告之書件，其所為實質否准原告變更登記申請之處分，認事用法，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，提起本件課予義務訴訟，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
書記官 呂美玲