臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01664號原 告 甲○○訴訟代理人 蔡文斌律師
王建強律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 李應元（主任委員）訴訟代理人 戊○○
丁○○乙○○
參 加 人 台北市政府勞工局代 表 人 師豫玲（局長）住同上訴訟代理人 丙○○上列當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國93年4月14日院臺訴字第0930083999號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：參加人於民國（下同）92年8月12日以北市勞2字第09234091600號函真相傳播股份有限公司（下稱真相公司），略以該公司積欠王菁菁等63人預告期間工資、資遣費、7月份薪資合計新台幣（下同）5,649,655元，違反勞動基準法第16 條、第17條、第22條規定，請於文到次日內給付完畢，並將給付證明文件復知該局，逾期未給付即依相關法令辦理。旋台北市政府以原告為真相公司92年7月7日大量解僱勞工時之實際負責人，該公司有大量解僱勞工保護法第12條第1項規定之情事，依大量解僱勞工時禁止事業單位董事長及實際負責人出國處理辦法（下稱禁止出國處理辦法）第3條及第4條規定，報由被告以92年8月18日勞資3字第0920046535號函請內政部警政署入出境管理局（下稱境管局）禁止原告出國，境管局並據以92年9月4日境愛淑字第0921000006號函禁止原告出國。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)本件情節並非大量解僱勞工保護法之「解僱」行為：
１、按大量解僱勞工保護法係為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定所制定。所謂「解僱」之定義則未見該法有所定義，是否即係「資遣」，不得而知。然依勞動基準法第70條規定，雇主僱用勞工人數在30人以上者，應依其事業性質，就左列事項訂立工作規則，報請主管機關核備後並公開揭示之：1、工作時間、休息、休假、國定紀念日、特別休假及繼續性工作之輪班方法。2、工資之標準、計算方法及發放日期。3、延長工作時間。4、津貼及獎金。5、應遵守之紀律。6、考勤、請假、獎懲及升遷。7、受僱、解僱、資遣、離職及退休。8、災害傷病補償及撫卹。9、福利措施。10、勞雇雙方應遵守勞工安全衛生規定。11、其他。故勞動法上之「解僱」與「資遣」並非相同概念。本件既係勞、僱雙方同意以資遣方式終止勞動契約，尚無適用大量解僱勞工保護法之必要。
２、原告於92年7月7日固代表第6屆董事會為留職停薪公告，惟並未「解僱」真相公司任何員工，更從未在訴願程序承認「解僱」，訴願決定書卻誤認「本件真相公司於92年7月7日以嚴重虧損、業務緊縮為由，大量解僱資遣勞工單日達廿人以上，為原告所不爭執」，實非合法有理。
(二)王菁菁涉嫌一再影印真相公司員工於92年7月8日開會時之簽名，剪貼至單獨製作之各項陳情書，向參加人為不利於原告之主張，然查：
真相公司截至91年12月31日為止累積虧損已高達4億4千7百萬元（真相公司資本額僅2億元），每股淨值已為負22.37元，周荃原以為友吉投資股份有限公司（下稱友吉公司）不致接手經營，詎料友吉公司除於92年6月27日股東常會要求第6屆董事應依持股比例分配，其後並推派原告與其辦理交接，故其對原告煞是怨恨。而此所謂真相公司勞方代表王菁菁，為周荃親信，於92年7月8日起即積極聯絡真相公司員工開會，其後便一再影印員工於當時到場之連署簽名，進而剪貼至單獨製作之各項陳情書，以向參加人為不利於原告之主張，致竟有在職員工亦連署主張遭真相公司資遣及真相公司積欠其預告期間工資、資遣費、7月份薪資等荒謬情事。此觀諸周荃於92年8月11日以原告與友吉公司董事長許銘忠共同偽造資遣證明書上之小章為由，具狀向台灣士林地方法院刑事庭自訴被告與許銘忠共同偽造文書，王菁菁亦以真相公司勞方代表自居，於同日向參加人陳情略稱原告將於近日離境，請求儘速辦理相關事宜等節，即為其適例。參加人及被告明知，卻不加查證，即配合啟動大量解僱勞工保護法有關禁止出境程序，自有未合。
(三)本件應適用者為大量解僱勞工保護法第12條第1項第3款規定，而非同條項第2款規定：
真相公司向安泰人壽保險股份有限公司（下稱安泰公司）投保團體保險，依安泰公司核發之92年7月份投保人名冊，真相公司高達101人（管清中及楊明香未參加團保，共103人）；又依周荃於92年7月4日曾要求原告發放92年6月份薪資，始願出面交接財務印鑑，而以其編製之員工薪資明細表，真相公司領薪員工人數亦高達114人。如以真相公司員工數101人計，原應適用大量解僱勞工保護法第12條第1項第3款規定，即以1千萬元為禁止董事長及實際負責人入出國程序之啟動標準；參加人卻聲稱真相公司6月份勞保資料加保人數為97人，故應適用同條第1項第2款規定，即以5百萬元為禁止董事長及負責人入出國程序之啟動標準，實非合法。進而言之，訴願決定書因之認定被告據參加人查報以勞工保險人數為97人及勞方所提供之資遣費及工資清冊而適用大量解僱勞工保護法第10條第1項第2款規定之標準，並無不合。然則：
１、訴願法第67條第1項規定，受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受原告主張所拘束。同條第3項規定，受理訴願機關依職權調查證據之結果，非經賦予原告表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。換言之，訴願程序並非採當事人進行主義。行政院訴願審議委員會明知原告早已自真相公司離職，亦從未命原告提出真相公司相關僱用及薪資資料，卻謂原告僅提示資遣費明細，並未檢附相關僱用及薪資資料，於法不合。
２、不論大量解僱勞工保護法及禁止出國處理辦法，均未見應以勞工保險局加保人數資料認定，且依勞工保險條例相關規定，並非所有人均得加入勞工保險，勞工保險局加保人數資料實際上不等於員工總數，該局堅持依勞工保險局資料認定，實屬偏頗失當。
３、參加人於92年9月1日函文係謂該局為查明真相公司實際僱用人數，曾於7月16日至真相公司現址實施勞動檢查遭拒絕，復通知真相公司於7月18日攜帶相關資料至該局接受勞動檢查未果，在資訊不充足之情事下，該局乃逕以92年6月份勞工保險投保人數認定適用門檻云云，惟其至行政院訴願委員會竟稱該局於92年7月16日派員至真相公司蒐集相關資料，該公司以無負責人員在場而未取得，該局於92年7月16日通知真相公司檢附勞工名卡、工資清冊等資料，亦未據檢送云云，二者情節顯非相同，殊值論究其原因。
４、參加人於7月16日至真相公司時，係由執行副總經理季義生全程接待，並未表明係對真相公司實施勞動檢查，當場作成答詢紀錄，季義生副總經理並未拒絕回答或拒絕提供資料，此有季義生副總經理親自製作及簽名之接待經過及答詢概要足證。另有關通知7月18日攜帶相關資料至該局接受勞動檢查等節，原告並不知情，況該局於7月16日至真相公司時，曾受季義生副總經理全程接待，該局如預定於7月18日實施勞動檢查等節，何以未當面通知季義生副總經理，亦屬有疑。從而，參加人之片面依據92年6月份勞工保險投保人數認定適用門檻，實為違法失當。
(四)參加人濫用大量解僱勞工保護法所賦予之裁量權：
１、按依勞資爭議處理法第11條第1項規定，勞資爭議之調解，直轄市或縣（市）主管機關，應於接到當事人申請調解依職權交付調解之日起7日內，組成勞資爭議調解委員會處理之；第17條勞資爭議調解委員會之調解方案，經爭議當事人雙方同意在調解紀錄簽名者，調解為成立；第21條規定，勞資爭議經調解成立者，視為爭議當事人間之契約；當事人一方為勞工團體時，視為當事人間之團體協約。參加人於7月15日通知謂真相公司員工王菁菁等63人就無預警解僱爭議申請調解，命真相公司依勞資爭議處理法選定調解委員，並定於7月24日調解如何給付預告工資、資遣費、應休未休假工資、7月份工資。惟該局不僅未給予該63人名單，亦未述明各該項目應給付數額及應給付總額，故於7月31日第2次勞資爭議調解會議時，成立調解，其3項結論為「1、請勞方就資遣費、預告工資儘速向地方法院聲請支付命令。」「2、資方經確認勞方資遣資格及聲請金額無誤後，資方不得向地方法院聲明異議。」「3、勞方名單請勞方代表確認後提供名單予資方以利核對」。然至8月11日為止，勞方代表既未提出勞方名單供確認，亦無勞方聲請支付命令，更無人出面向真相公司請求支付資遣費、預告工資應休未休假工資、7月份工資，參加人為協助或督促勞方依調解意旨辦理，反而隨王菁菁起舞，率爾發動大量解僱勞工保護法之行政程序，以原告為真相公司之實際負責人而送請被告機關召開委員會，對原告處分限制出境，參加人之濫用大量解僱勞工保護法上之裁量權甚明。
２、進而言之，依禁止出國處理辦法第3條規定，事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第12條第1項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。主管機關限期給付之期間，最長不得超過30日。參加人92年8月12日限期給付命令雖指摘真相公司積欠王菁菁等63名勞工預告期間工資、資遣費、7月份薪資合計5,649,655元正，卻未檢附計算方式（遲至翌日8月13日下午1時30分始將計算表傳真至真相公司），又限期給付命令乃催告真相公司應於8月13日前給付，給付期限僅有1日，該限期給付命令又遲至8月14日中午始行送達，參加人卻業以92年8月14日報請被告禁止原告出國，參加人行政程序之未秉持公正平等原則，濫用大量解僱勞工保護法上之裁量權。
３、訴願決定書雖謂參加人依勞方代表於92年8月11日陳情真相公司實際負責人即原告將於近日離境，請求儘速辦理相關事宜，該局乃以8月12日北市勞2字第09234091600號函請真相公司於文到次日內給付積欠勞工王菁菁等63人預告期間工資、資遣費、7月份薪資合計5,649,655元，同日將該函傳送該公司，因該公司未如期辦理，台北市政府乃依大量解僱勞工保護法第12條第1項規定，以92年8月14日府勞2字第09220190300號函報請被告禁止真相公司實際負責人即原告出國云云。然則：有關參加人於8月12日上午11時57分將前開限期催告函令傳真至真相公司0000-0000傳真機等節，因該局並無任何人來電，亦未附有勞方資遣名單與聲請金額明細，實無送達效力可言。經真相公司行政經理張金鯤於8月13日下午去電台北市政府勞工局承辦人員魏大統詢問時，魏大統反而告知當日已先行傳真予原告訴訟代理人，實則參加人並未將相關人員清冊及相關人員預告期間工資、資遣費及7月份薪資之計算方式傳真予原告訴訟代理人。而魏大統將相關人員清冊及計算方式傳真至真相公司時，已是8月13日下午1時30分左右，斯時，包括原告在內之真相公司董事無一人在真相公司內。至參加人前開限期催告給付函令更係於給付期限經過後之8月14日中午始送達真相公司，有真相公司行政經理張金鯤親自製作及簽名之說明書足證。
(五)本件對原告發動大量解僱勞工保護法程序有違行政法上之平等原則及比例原則：
依行政程序法第6條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，是為行政法上之平等原則。同法第7條復規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，是為行政法上之比例原則。故參加人原應恪遵前開原則，對相同之情事為相同之處理，惟該局依據勞資爭議處理法相關程序為勞、資雙方進行調解，為該局之日常業務，調解不成立者，比比皆是，從未見該局對各該案件啟動大量解僱勞工保護法之相關程序，經該局勞資爭議調解成立者，更是從無啟動大量解僱勞工保護法相關程序。所謂勞工代表王菁菁等63人間於7月7日經聲請該局調解其等與真相公司間無預警解僱爭議，既經於7月31日調解成立，其調解方案參諸前述，自應毋庸啟動大量解僱勞工保護法相關程序。依前開調解結論，足知勞方名單、資遣費資格及金額均尚未確定，並應俟地方法院核發支付命令且確定後，各該給付期限始行屆至，應無疑義。詎參加人未依調解成立之結論，督促勞方提供名單予真相公司，並向地方法院聲請支付命令，反而以勞方於8月11日又到局陳情為由，在未經實際查明到局陳情勞工是否確有權代表全部63人之情形下（如袁光明即未自行或同意再次向參加人陳情），即遽然依禁止出國處理辦法第3條規定核發限期給付命令，啟動大量解僱勞工保護法相關程序，嚴重違反行政程序法第6、7條所規定之平等原則及比例原則。
(六)參加人所製作之相關人員清冊及相關人員預告期間工資、資遣費及7月份薪資之計算方式乃屬違誤：
１、依參加人限期給付命令所附明細表，63名員工中呂淑華、陳淑秋、毛志良、張慶瑜係因觸法或違反真相公司工作規則而遭真相公司開除，依法應無權向真相公司請求預告工資、資遣費。真相公司曾一再向參加人陳明，然該局明知於此，僅因黃幼中市議員介入，乃逕行將該4名員工納入大量解僱勞工保護法第12條規定欠費計算範圍內，且依參加人計算表所示，該4名員工之預告工資、資遣費、7月份薪資、年假計薪等總額竟高達1,024,732元。又沈心怡、吳瑞菁、歐郁萱、陳建廷、張琇婉、黃文耀、林家成、張堯舜、劉中隆、王國民、丘馨文、郭國隆、趙行義等13人到職未滿1年，依法尚無年假，惟依參加人計算表所示，該13名員工之年假計薪總額亦有18,843元。另桑梓奎、曹永良尚在真相公司任職，其等依法不僅無權請領預告工資、資遣費，其等7月份薪資亦早於92年8月6日發放完畢，然依參加人計算表所示，該2名員工之預告工資、資遣費、7月份薪資、年假計薪等總額高達168,933元。參加人計算表就上述各項合計超列1,212,508元，致總額超出5百萬元（依真相公司核算結果，實際總額應為4,107,371元）。參加人未對真相公司有利之情形一律注意，嚴重違反行政程序法第9條規定之行政中立原則。
２、真相公司遭留職停薪員工7月1日至7日之薪資已於92年12月12日發放完竣。而原處分迄今已逾7個月，真相公司離職員工雖已陸續向台灣台北地方法院請核發支付命令，但迄今總額約2百萬元左右，且無一與參加人所傳真之資遣費及工資清冊所載金額相同。本件逕行根據勞方代表所提出之積欠資遣費及工資清冊所載金額，而啟動大量解僱勞工保護法相關程序，絕屬違法不當。
(七)本件逕行啟動大量解僱勞工保護法程序，嚴重違反行政程序法第8條所規定之誠信原則及信賴保護原則：
依行政程序法第8條規定，行政行為應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，是為行政法上之誠實信用原則及信賴保護原則。參加人自7月7日受理所謂王菁菁等63人聲請調解與真相公司間無預警解僱爭議，從未告知真相公司將啟動大量解僱勞工保護法之相關程序，既未見其命真相公司提出解僱計畫，亦未見其依大量解僱勞工保護法第5條第2條規定召集勞、資雙方組成協商委員會，協商解僱計畫書內容；反而自始僅依勞資爭議處理法相關程序辦理，且為行政指導稱本件勞資爭議如告調解成立，即免除適用大量解僱勞工保護法。真相公司對該局之行政指導及處理程序等有合理正當之信賴，因之於7月31日協調會當場成立調解；真相公司如對該局之行政指導及程序等無合理正當信賴，亦非必然成立調解。及至8月12日，參加人明知勞工名單、資遣費資格及金額均未確定，又未事先告知真相公司，即逕行啟動禁止出國處理辦法，催告真相公司應於8月13日前給付，該局已嚴重違反行政程序法第8條之規定。
(八)參加人逕行認定原告為真相公司實際負責人，被告不察，亦逕行送請委員會審議，決議將原告限制出境，均屬違誤：
１、依禁止出國處理辦法第2條規定，依本辦法禁止出國之董事長及負責人於股份有限公司為董事長，且以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準。真相公司登記負責人迄未變更，仍為周荃。事經向參加人諮詢，該局竟表示友吉公司所指派之董事均係實際負責人，該局對真相公司第6屆董事會為差別待遇。實則：目的事業主管機關之行政院新聞局遲至93年3月3日始行核准真相公司變更負責人為喬聚忠先生之申請，台北市政府迄今尚未核准負責人變更登記。參加人及被告違反前開法規性命令，逕認原告即為真相公司負責人，誠屬荒謬。
２、依憲法第10條規定，人民有遷徙自由，該等自由如非符合公益原則及比例原則，不得以法律限制之。舉凡民間企業之無法結付員工薪資及資遣費，固有可能係各該企業實際負責人惡意逃避者，然絕大多數係因財務窘困致無從給付者。大量解僱勞工保護法第12條規定之以限制公司實際負責人出境為手段，係欲迫使實際負責人運用公司內外之一切資源甚至自掏腰包以支付積欠之員工薪資及資遣費，是限制實際負責人出境應係「最後手段」，則就該實際負責人之認定即應符合前述最後手段性原則，不應任意擴大其範圍。此觀禁止出國處理辦法第2條規定以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準等節自明。所謂實際負責人應指實際所有人或出資人，與公司有經濟上利害關係或就公司之經營成果有實質經濟利益者而言，且基於大量解僱勞工保護法第12條之立法目的，亦應以上開之真正實際負責人為規範對象，方足符合該規定之要件，否則如任意擴大該法之適用範圍，使其及於非關緊要之非真正實際負責人而得對之為限制出境處分，對員工薪資及資遣費之催收不僅毫無可能及實益，且將嚴重戕害該人之基本權利，蓋以該人並非真正實際負責人，自無支應積欠之員工薪資或資遣費之可能與權利，勢將因主管機關之任意裁量而永遠被剝奪該非真正實際負責人之遷徙自由。
３、原告與真相公司及友吉公司毫無淵源，既非真相公司股東，亦不曾出資，更未曾持有真相公司證件或印鑑，除真相公司第6屆董事會交代之任務外，並無任何權限。且原告於92年8月29日向友吉公司聲明辭去真相公司董事一職，9月1日友吉公司旋即解聘所有董事及監察人，改派喬聚忠、季義生、林修立、李志中、柯慈匯、鄭天麟為真相公司新任董事，曾頌熙為真相公司新任監察人，當日即由新任董事推選喬聚忠為真相公司董事長。依日常生活經驗法則判斷，原告焉有可能為真相公司實際負責人？又原告充其量僅代表第6屆董事會向員工徵求調整部門意願及宣示留職停薪而已，如此即屬真相公司實際負責人，果爾，豈非應將真相公司各部門經理級以上主管均列為實際負責人，一併限制出境？
(九)參加人及被告違反行政程序法未於處分前給予原告陳述意見之機會：
8月19日原告經報端揭露後，方知被告已於8月18日依7月30日甫發布之禁止出國處理辦法召開委員會決議禁止原告出國。真相公司隨即委由原告訴訟代理人去函被告及參加人聲明異議，經被告函請參加人查明，參加人於9月1日發文回覆真相公司，仍表明其依大量解僱勞工保護法有關禁止董事長及實際負責人出國之程序為合法正當云云。然時至當日為止，仍未見真相公司勞方代表依勞資爭議調解結論提供勞方名單，亦未見勞方向地方法院聲請支付命令，更無人出面向真相公司請求支付資遣費、預告工資、預告工資應休未休假工資、7月份工資等。參加人限期給付命令言明依據行政程序法第36條規定辦理，姑不論參加人並未依照前開條項規定，依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意；然查依同法第102條規定，行政機關作成限制人民自由或權利之行政處分前，應給予處分相對人陳述意見，參加人竟違反行政程序法未給予原告陳述意見之機會，即啟動大量解僱勞工保護法第12條規定之程序，違反依法行政原則。
(十)姑不論周荃事後翻悔其退出真相公司經營團隊決定，反而再三攻詰原告，甚至聲稱本件處分乃由其推動而成立等節是否屬實，綜上所述，本件爭議並無大量解僱勞工保護法的適用，縱使得予適用，亦尚未達大量解僱勞工保護法第12條所規定之啟動條件及標準，然而參加人以92年8月12日北市勞2字第09234091600號函所為限期給付命令，被告不察，逕行送請委員會審議，決議將原告限制出境，訴願決定仍維持該不法處分，請判決如原告訴之聲明云云。
原告於92年7月7日代表真相公司第6屆董事會為留職停薪公
告，雖為原告所不爭執，惟「留職停薪」與「解僱」之意義尚屬有間，本件並無大量解僱勞工保護法之適用。
原告代表真相公司第6屆董事會為留職停薪公告後，因日常
業務需要，將26名員工復職，未復職員工則陸續出面要求真相公司辦理資遣，俾辦理失業救濟，自願簽署資遣同意書，辦理離職手續，領取資遣證明書。按探求當事人之真意，應以當時之事實及其他一切證據資料為判斷標準，且須於當事人之意思表示有欠明瞭時，始有探求當事人真意之必要。本件僅係公告「留職停薪」，並非解僱。被告之答辯均無所憑據，資遣證明書內容僅記載職員之基本資料、服務期間、服務單位及職稱、資遣事由、勞保字號與投保薪資額等資訊，卻未見與被告所辯「和解契約」有關之內容。
參加人於92年7月16日至真相公司時，係由執行副總經理季
義生全程接待，該局並未表明係對真相公司實施勞動檢查，當場作成答詢紀錄，季義生副總經理並未拒絕回答或拒絕提供資料，季義生並親自製作及簽名之接待經過及答詢概要，足證原告並未違反任何協力義務。
按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，
不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」訴願法第67條第1項規定：「受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受原告主張之拘束。」同條第3項復規定：「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經賦予原告及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎」。經查，不論大量解僱勞工保護法或禁止出國處理辦法，均未見應以勞工保險局加保人數資料認定實際聘僱員工之人數。被告欲確認真相公司實際聘僱員工之人數，勞工保險局加保人數資料並非唯一之標準，實際受僱人數，尚可以簽到簿、出勤卡、員工扣繳薪資認定，且依勞工保險條例第6條至第9條之規定，可知勞工保險局加保人數資料未必與實際員工總數相當。被告以勞工保險局加保人數資料為唯一認定標準，顯然偏頗失當。原處分及訴願決定片面以勞工保險局加保人數資料作為認定真相公司實際聘僱員工總數之唯一標準，未令原告有表示意見之機會，復未使原告提出真相公司相關僱用及薪資資料，顯然違反前揭法律之規定。
參加人所製作之相關人員清冊及相關人員預告期間工資、資
遣費及7月份薪資之計算方式顯然違誤。因為真相公司固定於每月5日發放前一個月的薪資，換言之，7月5日所發放者，為6月份之薪資，而非7月份薪資。故7月2日臨時董事會議決議紀錄所稱「7月份薪資總額達450萬元」，係指6月份的薪資總額，此觀一般公司行號都是於當月末或隔月初發放當月薪資之商業習慣自明。被告處分前，未仔細調查、研析相關證據資料之梗概，即草率作成決定，致侵害原告權利。
參加人限期給付通知書未經合法送達，且其內容未臻明確，根本無法履行：
１、參加人於92年8月12日上午11時57分，以傳真函送發文字號為北市勞2字第09234091600號，內容略為真相公司積欠勞工王菁菁等63人預告期間工資、資遣費及7月份薪資合計5,649,655元，於文到次日內給付完畢之函文。該函文要求虧損超過4億元的真相公司於24小時內（以銀行營業時數計算僅餘
12 小時），週轉近6百萬之鉅額以支付積欠薪資，實屬強人所難，顯然違反處分相對人之合理期待。而該函文亦未附上相關人員清冊及計算方式明細，要真相公司如何為清償？直到8月13日下午1時30分左右，真相公司行政經理張金鯤才收到相關文件的傳真，真相公司根本無法在限期內清償。被告作成剝奪人民權利之行政處分（令原告支付積欠薪資），而未使相對人陳述意見於先，已違反行政訴訟法第102條之規定，復以原告無法履行該違法之行政處分為由另作成限制原告人身自由之處分，被告不僅違反依法行政之原則，亦造成人民對行政機關無法信賴，實有違行政法上之期待可能性原則。
２、惟查，禁止原告出國之處分係於9月4日發文，距離參加人傳真前開函文尚有3週之久。即便係以雙掛號寄送，頂多2天即可送達，並無被告所謂「急迫性」之情事。故本件不符合公文程式條例第2條第2項「必要時」之規定，參加人限期給付通知書仍屬未經合法送達。
原告並非真相公司實際負責人。按禁止出國處理辦法第2條
第2項規定，「前項事業單位董事長及負責人以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準。」原告不符合本條項所規定之負責人要件。雖然同條第3項規定，「事業單位經主管機關查證另有實際負責人屬實者，亦同。」惟查，原告早已於92年8月29日辭去真相公司董事乙職，原告所屬友吉公司遂於同年9月1日改派喬聚忠、季義生、林修立、李志中、柯慈匯、鄭天麟及曾頌熙等人為真相公司董事及監察人法人代表。禁止原告出國之處分係於同年9月4日發文，該處分作成前，原告已非真相公司之董事，甚至亦非該公司股東。
依行政程序法第6條之規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇。」為行政法上之平等原則，由於平等原則意涵之演變，禁止恣意原則遂成為審查平等原則之重要標準。所謂禁止恣意原則係指禁止任何客觀上違反憲法基本精神、事務本質及實質正義之行為，換言之，即係法律之前人人平等；若法律上之差別待遇或相同待遇不能有一個合乎理性、得自事物本質或其他事理上可使人明白之理由，則屬恣意，違反平等原則。被告應恪守前開原則，對相同事務為相同處理，惟該機關依據勞資爭議處理法相關程序為勞、資雙方進行調解，為該局之日常業務，調解不成立者，比比皆是，從未見該局對各該案件啟動大量解僱勞工保護法之相關程序；經該局勞資爭議調解成立者，更是從無啟動大量解僱勞工保護法之相關程序。本件所謂勞工代表王菁菁等63人，於7月7日經聲請該局調解其等與真相公司間無預警解僱爭議，既經於7月31日調解成立，其調解方案參諸前述，自應毋庸啟動大量解僱勞工保護法相關程序；更何況依前開調解結論足知勞方名單、資遣費資格及金額均尚未確定，並應俟地方法院核發支付命令且確定後，各該給付期限始行屆至，應無疑義。詎料，被告未依調解成立之結論督促勞方提供名單與原告、並向地方法院聲請支付命令，反而以勞方於8月11日又到局陳情為由，在未經實際察明到局陳情勞工是否確有權代表全部63 人之情形下，即遽然依禁止出國處理辦法第3條規定核發限期給付命令啟動大量解僱勞工保護法相關程序，被告並未依相同情事為相同處理之原則為本件之處分，原處分違反平等原則及禁止恣意原則之違法行政行為，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)按「本法所稱大量解僱勞工，係指事業單位有勞動基準法第11條所列各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：．．．2、同一事業單位之同一廠場僱用勞工人數在2百人以上者，於60日內解僱勞工逾所僱用勞工人數三分之一或單日逾50人；其僱用勞工人數在30人以上未滿2百人者，於60日內解僱勞工逾所僱用勞工人數三分之一或單日逾20人」「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國：．．．2、僱用勞工人數在30人以上未滿1百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣5百萬元。」「依本辦法禁止出國之事業單位董事長及負責人如下：．．．事業單位經主管機關查證另有實際負責人屬實者，亦同。」分別為大量解僱勞工保護法第2條第1項第2款、第12條第1項第2款與禁止出國處理辦法第2條第1項與第3項分別定有明文。
(二)本件該當大量解僱勞工保護法第2條之「大量解僱原因」要件：
１、原告以本件非大量解僱勞工保護法之解僱行為，而係雙方同意以資遣方式終止勞動契約云云。惟查，原告於92年7月7日代表第6屆董事會為留職停薪公告，已為原告所不爭執。原告既以伊本身名義公告所有員工自7月7日起，因公司嚴重虧損與業務緊縮故留職停薪，並須辦理相關手續，且未明言留職停薪之期限為何，探求當事人之真意，其意得解為無限期留職停薪，故可謂真相公司以虧損或業務緊縮為由，以意思表示終止勞動契約，從而，該當大量解僱勞工保護法第2條所定之要件，故本件符合該法所謂解僱之意。
２、原告以勞、雇雙方同意以資遣方式終止勞動契約云云。然被解僱勞工因真相公司依法以虧損與業務緊縮為由，公告無限期留職停薪，即合法終止契約，勞動契約效力即消滅，無待被解僱勞工同意。又，被解僱勞工依勞動基準法第19條即可請求發給服務證明書，即原告所稱職員資遣證明書，不得執此解釋請領服務證明書之被解僱勞工有同意雇主終止勞動契約之意思表示。
３、縱認被解僱勞工於辦理離職程序時，曾簽署同意資遣證明書。惟該證明書乃真相公司要求被解僱勞工於辦理離職手續時，所附加之必要條件，探求當事人之真意，僅為雙方同意於真相公司終止勞動契約後，後續事宜之和解契約，亦不得謂被解僱勞工與真相公司合意終止勞動契約，此觀同意資遣證明書之製作日期皆於7月7日後製作，即為明證。
(三)真相公司解僱勞工人數，符合「大量解僱勞工」要件：
１、本件真相公司僱用97名員工，且於單日內解僱勞工逾20人以上，有真相公司勞保投保資料與留職停薪公告可稽，符合大量解僱勞工保護法第2條第1項第2款規定適用該法之大量解僱勞工要件。
２、縱如原告所陳真相公司僅101名員工，然如原告所陳，原告所屬友吉公司亦不知實際員工數目，仍須數日清點方知實際員工數額。且參加人曾派員親自訪查，並要求提示勞工名卡等相關物件，皆不獲真相公司回應，被告與參加人僅得憑勞保投保資料進行真相公司員工人數之認定，被告認事用法應無違誤。
３、次按年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：．．．3、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；保險人應於每年年終編具總報告，並按月將左列書表報請中央主管機關備查：1、投保單位、投保人數、投保薪資統計表。勞工保險條例第6條第1項第3款與同法施行細則第4條第1項第1款分別定有明文。真相公司為員工5人以上且為新聞事業之團體，應為所有員工投保之義務，勞工保險局並應按月將實際投保人數報請中央主管機關（即被告）備查。換言之，真相公司應將每月實際僱用員工人數，按實投保，被告既不提出勞工名卡等受僱員工資料，違反協力義務在先，被告遂以可取得之6月份勞工保險局之真相公司投保人數認定，真相公司員工數額，於法無違。
４、原告謂呂淑華、陳淑秋、毛志良與張慶瑜等4人因觸法或違反真相公司工作規則而遭真相公司開除云云。然依原告所出具之呂淑華、陳淑秋資遣證明書，真相公司係以嚴重虧損與業務緊縮為由解僱呂淑華與陳淑秋等人，足見原告稱呂淑華等4人因觸法或違反真相公司工作規則而遭真相公司開除，乃臨訟所編之詞，不足採信。
(四)真相公司積欠勞工資遣費、工資總金額已達「禁止事業單位董事長及實際負責人出國」要件：
１、參加人就真相公司積欠勞工債務依職權進行調查，並依據勞方（56人）所提供之薪資造冊明細，對於各項證據資料作出綜合性判斷，認定資遣費合計積欠3,534,370元、7月份薪資合計積欠645,906元、預告期間工資合計積欠1,169,074元、特別休假應休未休工資合計積欠300,305元，總計達5,649,655元，應屬合法有據。
２、原告以積欠金額僅410萬餘元，不足法定金額云云。然見諸7月2日臨時董事會議決議記錄即稱「7月份積欠薪資已達450萬元」足見，原告起訴狀所載之詞不可信。
３、原告謂呂淑華、陳淑秋、毛志良與張慶瑜等4人因觸法或違反真相公司工作規則而遭真相公司開除，無權要求預告工資與資遣費云云，此乃原告臨訟片面之詞，不應採信，實為遭真相公司以嚴重虧損與業務緊縮為由解僱，是故，真相公司積欠呂淑華、陳淑秋、毛志良與張慶瑜等4人之工資等1百餘萬元，係屬大量解僱勞工保護法第12條所稱積欠之勞工退休金、資遣費或工資，應予採計，不應剔除。
(五)限期給付通知書係合法處分且已合法送達：
１、按違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．2、必須記明之理由已於事後記明者，行政程序法第114條第1項第2款定有明文。
原告以限期給付通知書送達時未附上積欠勞工債務明細表，故該處分未說明理由云云。經查，參加人已符合明確性之要求，函知真相公司積欠勞工薪資等共5,649,655元，並詳細說明該限期給付通知書作成之理由，實已盡說明理由之要求。退萬步言，縱認參加人未說明理由（非自認），該局亦於嗣後補送積欠勞工債務明細表予真相公司，該限期給付通知書業因補正，而無違法之處。
２、再按行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達；送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之；公文，必要時得以電報、電報交換、電傳文件、傳具或其他電子文件行之，行政程序法第68條第2項、第72條第1項前段與公文程式條例第2條第2項分別定有明文。原告以限期給付通知書未合法送達，故無送達效力云云。本件，因原告已預謀出國，本件自有其急迫性與時效性，故先行將限期給付通知書傳真至真相公司營業處所，且參加人亦同時以雙掛號補寄限期給付通知書予真相公司，限期給付通知書業己合法送達。
３、原告稱「參加人於8月12日去函聲明真相公司．．．催告真相公司應於翌日給付完畢，．．．」等語。又原告所提張金鯤之說明書，亦稱真相公司於該日收受參加人之限期給付通知書函，原告業已自認於92年8月12日收受參加人自行送達之限期給付通知書。
(六)原告為事業單位實際負責人：查真相公司之法定代表人為友吉公司，原告雖非名義負責人，然受友吉公司委任擔任真相公司董事，且獲友吉公司與真相公司董事會「全權」授權真相公司業務、人事與財務之經營權，故為真相公司實際負責人，原告獲有真相公司營運管理與財務運用等全權授權，係屬大量解僱勞工保護法所稱事業單位實際負責人，於法無違。
１、原告被授權為全權代表，與原真相公司總經理辦理「經營權交接、清理資產負債、解任及聘僱總經理以下各級經理人與執行各項管理事宜」。
２、原告擔任臨時董事會之主席，且該次會議決議內容為：「授權主席全權代表縮減營運規模，調整人事與組織架構，重新檢討本公司未來發展方向。」、「授權主席全權代表尋求適當對象成立策略聯盟，填補即將產生之資金缺口俾免本公司因之有所損害」與「有關7月份薪資授權主席全權代表對外籌措後．．．」。
３、人事命令皆有原告署名後公告。
４、原告於真相公司內部文件上曾具名批示「如擬」2字。
５、原告親自出席並於調解記錄書上具名簽字。
(七)有禁止原告出國之必要，原處分無裁量瑕疵之情形：參加人依勞方代表於92年8月11日陳情，原告將於近日離境，因原告為實際負責人，全權掌握真相公司經營權且獲授權尋找合作對象，以填補真相公司資金缺口且原告有意出國。倘原告出境即無法協助真相公司處理積欠勞工的債務，協商債務清償方式，積欠勞工工資等債務即無法實現，大量解僱勞工保護法之立法意旨因而落空，參加人因而發函令真相公司限期給付積欠勞工之資遣費後，真相公司仍未依限清償。被告於審查委員會議決後，被告方依法函請禁止原告出國，被告作成系爭處分，無裁量瑕疵之處。
(八)原處分無違平等原則與信賴保護原則：查大量解僱勞工保護法因自去年5月7日公布施行，原處分於7月13日作成，相隔僅2個月又數日。自施行日起自系爭處分作成日止，雖有相關勞資爭議，然未達大量解僱勞工保護法禁止出國規定之要件，其後，被告亦依法作成其他禁止出國之處分，故原處分之作成有正當理由之差別待遇，無違平等原則。被告或參加人未曾告知原告，如調解成立即無須限制出境等語，此觀參加人函知真相公司之限期給付通知書中，主旨即稱「．．．逾期未給付即依相關法令辦理」，原告無信賴基礎存在，原處分即無違信賴保護原則。
(九)被告已盡期待之可能而為職權調查：禁止出國處分係對於人民不利益處分，故應符合發現真實之實體要求。惟為防止實際負責人預謀或聞風迅速潛逃出境，棄所屬公司積欠勞工薪資債務不顧，致勞工債權落空，故禁止出國處分之作成有其時效、急迫與迅速等特性之程序上要求。惟倘過度要求發現真實，處分之作成須延宕數月之久，董事長或實際負責人則多已聞風而逃，禁止事業單位負責人出國之立法美意即告落空。從而，禁止出國處分之作成，須兼顧迅速決定之程序要求與發現真實之實體要求。被告與參加人於處分作成前，已發函要求真相公司提供勞工名卡與工資清冊等相關資料，並前往真相公司從事勞動檢查，惟真相公司拒不提供相關資料，真相公司既以違反協力義務在先，被告與參加人僅得於短暫時日內，盡一切可能依職權調查一切有利或不利於原告之相關證據，並審酌一切證據後發函限期給付，因真相公司屆期仍未給付，被告為免侵害原告權益，特依禁止出國處理辦法第5條規定召開審查委員會，嗣經委員會決議禁止原告出國，被告方發函予境管局，禁止原告出國。被告與參加人於迅速作成之程序要求與發現真實之實體要求，已於期待可能性之範圍內，盡相當之注意義務之要求。
(十)被告依法不得廢止原處分：大量解僱勞工保護法第12條規定禁止出國者，有下列情形之一時，中央主管機關應函請入出國管理機關廢止禁止其出國之處分：1、已給付依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額。2、提供依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額之相當擔保。3、已依法解散清算，且無賸餘財產可資給付。4、全部積欠金額已依破產程序分配完結，大量解僱勞工保護法第16條另定有明文。因本條特別規定廢止禁止出國處分之要件，限上揭4款情形。本件原告自承已向友吉公司解任真相公司董事乙職，縱原告所言屬實，然仍未符合上揭規定之要件，被告礙難廢止原處分。
三、參加人主張之理由：
(一)按大量解僱勞工保護法第12條第1項規定：「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國：1、僱用勞工人數在10人以上未滿30人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣300萬元。2、僱用勞工人數在30人以上未滿100人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣500萬元。3、僱用勞工人數在100人以上未滿200人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣1千萬元。4、僱用勞工人數在200人以上者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣2千萬元。」
(二)真相公司於92年7月份投保勞工保險之人數為104人，經扣除於該月始行加保之人數4人，及該公司負責人周荃後，該公司同年6月份之實際加保人數應為99人，前揭事實有勞工保險局94年11月17日保承資字第09410590520號函檢附之真相公司92年7月份單位被保險人名冊可稽。則依大量勞工解僱保護法第12條第1項第2款之規定，該公司係僱用勞工人數在30人以上而未滿100人之公司，且於大量解僱勞工時積欠全體被解僱勞工之總金額已超過500萬元（其實際積欠之工資、資遣費、7月份薪資，合計為5,649,655元），被告於已限期令該公司給付，而其屆期仍未給付之情況下，依上開規定函請境管局禁止原告出國，於法並無不合。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由陳菊變更為李應元，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、本件原告對被告92年8月18日勞資三字第0920046535號函提起行政爭訟，非無保護必要：
按多階段行政處分，如先前階段之行為符合以下要件者，實務上認可對先階段行政處分，提起救濟：１、作為處分之機關 (即最後階段行為之機關)，對前階段處分依法依予尊重，且不可能依裁量變更前階段處分者。２、為先前階段之行為具備行政處分之其他要素。３、已直接送達或以他法使當事人知悉者 (83年3月16日行政法院庭長評事會議參照)。本件被告函請境管局限制原告出境，被告之處分具備行政處分之要素，係屬多階段行政處分，且境管局不可能依裁量變更被告之處分，被告限制出境處分並已送達原告，依前揭說明，自應准許原告人就先階段行政處分即被告92年8月18日勞資三字第0920046535號函提起行政救濟。
乙、實體方面：
壹、兩造爭執要點：
一、原告是否為真相公司實際負責人？
二、真相公司92年7月份員工人數有無超過100人？
三、被告對原告發動大量解僱勞工保護法程序，是否違反行政法上之平等原則及比例原則？
四、參加人所製作之相關人員清冊及相關人員預告期間工資、資遣費及7月份薪資之計算方式是否違誤？
五、參加人及被告是否於處分前給予原告陳述意見之機會？
六、參加人限期給付通知書是否未經合法送達，且內容未臻明確，致無法履行？
貳、本院之判斷：
一、原告自92年6月27日起至同年8月29日止，確為真相公司之負責人。
本件友吉公司為真相公司之法人董事，指派原告為法人代表，參加真相公司92年6月27日第6屆第1次董監聯席會議決議，解除原董事長及總經理周荃之職務，並授權原告辦理後續經營權交接事宜，原告因而自92年7月1日起即以董事代表之名義行使人員招募、調動等雇主經營管理權，並於92年7月7日以虧損、業務緊縮為由發佈公司人事令，有前開會議事錄、友吉公司指派書、委任契約、原告具名批示之內部簽呈及真相公司92年7月1日、3日、7日公告4則在卷可憑，原告於本院95年1月26日筆錄中，亦坦承自92年6月27日起至同年8月29日止，曾任真相公司負責人，則92年8月18日被告函請境管局禁止原告出國時，原告確係為真相公司之負責人一節，殆可確定。
二、真相公司於解僱勞工 (92年7月間)行為時，員工人數超過一百人。
被告雖依92年6月份之真相公司被保險人名冊，認定真相公司於解僱勞工 (92年7月間)行為時，員工人數為99人，惟依勞工保險局94年11月7日保承資字第09410590520號函附真相公司92年7月份被保險人名冊，真相公司員工投保人數為104人，足証真相公司於解僱勞工 (92年7月間)行為時，員工人數超過一百人。
三、被告限制原告出境之處分，不符合大量勞工解僱法第12 條之規定。
１、按大量解僱勞工保護法第12條規定：「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國：一、僱用勞工人數在十人以上未滿三十人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣三百萬元。二、僱用勞工人數在三十人以上未滿一百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣五百萬元。三、僱用勞工人數在『一百人以上未滿二百人』者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣『一千萬元』。‧‧」。
２、本件真相公司於大量解僱勞工 (92年7月)時，真相公司僱用勞工人數為一百人以上未滿二百人，已如前述，則真相公司積欠全體被解僱勞工之總金額須達一千萬元以上，中央主管機關方得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國。
３、然被告於處分時認定相真公司積欠所解僱勞工王菁菁等63人預告期間工資、資遣費及7月份薪資債務，總計僅5,649,656 元，有台北市政府勞工局92年8月12日北市勞二字第09234091600號函在卷可憑，為被告所不爭執，則真相公司解僱勞工時所僱用人數既已超過一百人，其所積欠之薪資債務，如前所述尚未達一千萬元，即不符合大量解僱勞工保護法第12條限禁負責人出境之要件。被告於處分時，因無法取得92年7月份之勞工保險投保人名冊，且時間急迫，故不得不依92年6月份之勞工保險投保人名冊，推算真相公司於92年7月間之僱用勞工人數，但被告處分時所憑之資料，事後証明與事實並不相符，即難謂被告限制出境之處分，符合大量解僱勞工保護法第12條第1項第3款之規定。
四、從而，被告依大量勞工解僱法第12條之規定限制原告出境之處分，非無違誤，訴願決定未加糾正仍予維持，尚有未合，應將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭公允。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
書記官 簡信滇