臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01684號原 告 甲○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年3月31日院臺訴字第0930083652號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告以原告未經許可，於民國92年7月31日擅自在南投縣○○鎮○○段清水溪河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之5規定，以92年9月1日經授水字第09220248490號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）1百萬元，並沒入使用之設備或機具（原告所使用之拖車一部，業經臺灣南投地方法院檢察署檢察官諭令查扣，責付經濟部水利署第四河川局保管）。原告不服，以其係受僱於張耀聰夫婦及林明俊，因製作筆錄當時，並不知僱用人之真實姓名，而非筆錄所載不知受僱何人，且僱用人於僱用時，提出合法開採之文件，竹山分局所製作之筆錄內容與其陳述相符云云，提起訴願，經訴願決定就原處分關於沒人使用之設施或械具部分撤銷，其餘部分則駁回；原告對於罰鍰1百萬元部分，猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定關於罰鍰1百萬元部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠本件被告認為原告於92年7月31日擅自在南投縣○○鎮○○
段清水溪河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之5規定，以92年9月1日經授水字第092202484490號處分書處原告罰鍰1百萬元，並沒入使用之設備或機具（即拖車一部），經原告不服提起訴願，行政院撤銷原處分機關沒入拖車之處分，惟仍維持被告罰鍰1百萬元之部分，理由係以縱原告即令受顧於他人，仍不能排除原告是真正實施「採取土石」違法行為之人，依法為處罰之對象云云。
㈡然查：
⒈按人民對於中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法益上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。
⒉次按，「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與
行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」為最高行政法院75年判字第309號判例意旨所明載。易言之，違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實，倘行政機關無法證明人民有法定之違章事實，即無逕行處以行政罰之餘地。又按，數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別。最高行政法院91年判字第2310號裁判意旨可供參酌。準此，行政罰並無共同正犯之概念，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。
⒊又水利法第78條之1第3款處罰之對象為未經許可在河川區域
內「採取」或「堆置」土石者，如非有「採取」或「堆置」之行為，則非法律處罰之對象，行政機關不得依同法第92條之2第7款規定處以1百萬之罰鍰。經查，原告於案發當時係駕駛「拖車」，固有乘載砂石，惟僅有「載運」之行為，並非「採取」、「堆置」之違法態樣，且依被告卷內之之資料即經濟部水利屬第四河川局92年7月31日現場取締記錄、照片及測繪圖等影本，並無法積極證明原告有採取砂石之行為，況且案發當時駕駛挖土機採取土石者為林國全，益證土石並非原告所採取，參酌前揭最高行政法院91年判字第2310號裁判意旨：「數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別」，原告僅有「載運」土石之行為，並無採取土石之行為，自難以林國全採取土石之違法行為，即遽認原告亦為採取土石之共同正犯，又水利法並無處罰「載運土石」之行為，已如前述，被告之行政處分及行政院之決定書均認原告有「採取土石」之違法行為，並據而處以1百萬罰鍰云云，實有適用法律錯誤之違法。
⒋被告及行政院若認為原告有未經許可採取土石之違法行為，
依前揭最高行政法院75年判字第309號判例意旨，違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實，倘行政機關無法證明人民有法定之違章事實，即無逕行處以行政罰之餘地。本件被告即被告僅能證明原告有載運砂石之事實，並無其他事證可資證明原告有採取土石之行為，卻仍處以原告1百萬元之罰鍰，實有未盡調查能事且以推測擬制認定非法事實之違法。
㈢綜上所述，原告並無違反水利法第78條之1第3款之規定，自
無處以1百萬元罰鍰及沒入機具或設備（即原告所有駕駛之拖車一部）之餘地，原處分及訴願決定關於罰緩1百萬元部分撤銷應予撤銷，始符法治，且維人權，敬請鈞院明鑑。
乙、被告主張：㈠原告駕駛拖車（車號00-000、8T-81）與受僱於吳良錦之挖
土機駕駛林國全，在南投縣○○鎮○○○○○段河川區域內未經許可採取土石，經本部水利署第四河川局河川駐警會同南投縣竹山派出所人員於92年7月31日上午9時查獲，因已違反水利法第78條之1第3款規定，本部爰依同法第92條之2第7款及第93條之5規定，以92年9月1日經授水字第09220248490號處分書科以罰鍰1百萬元整及沒入其使用之（廠牌IVECO，車號00-000、8T-81）拖車一部（附卷第1至8頁處分書、現場取締紀錄、位置圖及照片），原告不服，乃提起本訴願。案經行政院93年3月31日院臺訴字第0930083652號決定，原處分關於沒入使用之設施或機具部分撤銷，其餘部分訴願駁回，原告不服再提本行政訴訟。
㈡依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石
，應經許可始得為之，其有違反者，應依水利法第92 條之2第7款規定處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰。
㈢原告陳述理由二、（三）及（四）：「…原告於案發當時係
駕駛『拖車』，固有乘載砂石，惟僅有『載運』之行為，並非『採取』、『堆置』之違法態樣，且依被告卷內…測繪圖等影本，並無法積極證明原告有採取砂石之行為，況且案發當時駕駛挖土機採取土石者為林國全，亦證土石並非原告所採取，…原告僅有『載運』土石之行為，並無採取土石之行為，自難以林國全採取土石之違法行為，即遽認原告亦為採取土石之共同正犯，又水利法並無處罰『載運土石』之行為…實有適用法律錯誤之違法」及「…本件原處分機關即被告僅能證明原告有載運砂石之事實，並無其他事證可資證明原告有採取土石之行為，卻仍處以原告1百萬元之罰鍰，實有未盡調查能事且以推測擬制認定非法事實之違法」一節，查本件原告駕駛拖車載運林國全以挖土機在南投縣○○鎮○○○○○段河川區域內未經許可採取之土石，顯有共同分擔該違法行為之意思，並有經原告及林國全簽名之本部水利署第四河川局92年7月31日現場取締紀錄、照片及測繪圖等影本可稽，即原告與林國全均為該違法採取土石之共同行為人，其違反水利法第78條之1第3款規定，已甚為明確，非原告所稱採取土石之行為應僅限於案發當時駕駛挖土機採取土石者（即林國全），原告所述顯為推託狡辯之詞不足採信，故本部依法所為處分，並無不當。
㈣綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管
理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明，以維法理，確保維護河防安全。
理 由
一、按「河川區域內之下列行為應經許可：‧‧。三、採取或堆置土石。」、「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：‧‧。七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未應經許可採取或堆置土石者。」，分別為水利法第78條之1第3款、92條之2第7款所明定。
二、本件係原告未經許可，於92年7月31日擅自在南投縣○○鎮○○段清水溪河川區域內採取土石，被告以違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之5規定，以92年9月1日經授水字第09220248490號處分書處原告罰鍰1百萬元，並沒入使用之設備或機具。原告不服，提起訴願，經訴願決定就原處分關於沒人使用之設施或械具部分撤銷，其餘部分則駁回；，原告對於罰鍰1百萬元部分，猶未甘服，為如事實欄所載之主張。
三、經查：㈠本件訴外人吳良錦雇用訴外人林國全駕駛挖土機採取砂石，
而原告則受雇於林國全載運砂石，於92年7月31日擅自在南投縣○○鎮○○段清水溪河川區域內採取、載運土石之事實，有經濟部水利署第四河川局92年7月31日現場取締紀錄、照片及測繪圖等影本在卷足憑，洵堪認定。
㈡至原告主張其於案發當時係駕駛「拖車」，固有乘載砂石，
惟僅有「載運」之行為，並非「採取、堆置」之違法態樣乙節；查依台灣南投地方法院93年度易字第341號有關原告之雇用人吳良錦刑事判決書，其犯罪事實所載略以：「吳良錦取得上開核准後即以之為掩飾，並夥同有意圖不法所有概括犯意聯絡之林國全、甲○○、邱碧賢（其三人經檢察官另為緩起訴處分），由吳良錦以每小時1500元之代價，僱用林國全駕駛挖土機，以每趟800元僱用邱碧賢、甲○○分別駕駛‧‧砂石車，‧‧‧，由林國全駕駛挖土機挖取砂石裝載至砂石車後，再由邱碧賢及甲○○駕駛砂石車載往雲林縣林內鄉之「松青砂石場」堆置，‧‧。」等語，吳良錦因而以連續結夥三人以上竊盜，被判處有期徒刑9月。本件原告被查獲之時，雖僅有「載運」之行為，然而原告與林國全之「採取」行為，有共同分擔該採取砂石行為之意思，其與林國全係屬共同採取砂石之行為人。是以，原告上開主張，容有誤解，尚難可採。從而，被告以原告違反水利法第78條之1第3款之規定，依同法第92條之2第7款規定，處原告罰鍰100萬元，依法並無不合。
四、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 26 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 26 日
書記官 王琍瑩