臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1611號原 告 甲○○
送達代收人訴訟代理人 楊宗儒律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 辛○○
壬○○被告參加人 台北縣三重市公所代 表 人 丁○○（市長）訴訟代理人 庚○○上列當事人間因徵收補償事件，原告提起本件給付訴訟，本院判決如下︰
主 文被告臺北縣政府應給付原告新台幣參拾伍萬參仟伍佰壹拾柒元。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：被告於民國（下同）78年間因辦理三重市○○○○號道路工程用地徵收案，奉前臺灣省政府77年8月16日77府地4字第76779號及78年3月15日78府地44字第32018號函核准徵收，依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由被告所屬工務局委由被告參加人辦理土地地上建築物之查估作業。原告所有坐落台北縣三重市○○路○段○○○巷○號之34樓之建物（下稱系爭建物）亦在徵收之列。因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故被告參加人誤以使用人戊○為所有權人，經其將補償費清冊彙送被告，被告即依行為時土地法第227條辦理徵收公告並通知土地、建築物所有權人及他項權利人，公告期滿無人異議，依法辦理補償費發放作業，該補償款因故未領取，被告遂予提存，因提存屆滿歸屬國庫。嗣原告申領該款，被告以92年3月28日北府地用字第0920080433號函復無法發給。原告不服，主張其未曾接獲任何徵收或領取補償費之通知，無從知悉徵收提存之事，何能遵期於10年內領取補償費，此顯不可歸責於原告云云，提起本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應給付原告新台幣參拾伍萬參仟伍佰壹拾柒元。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造陳述：原告方面：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。
二、原告於63年間即取得當時編列門牌號碼台北縣三重市○○路○段○○○巷○號之34樓之建物所有權，此有該建物使用執照及建物分配協議書載明由原告分得系爭建物為證。爾後，原告雖因故未完成第一次所有權登記，惟基於上述使用執照及分配協議書由原告分得系爭建物之記載，足堪認定原告乃系爭建物之所有權人。
三、78年間，被告因辦理7等21號東段道路工程所需，公告徵收三重市○○段○○○號等土地及其地上物（下稱系爭建物），原告所有系爭建物亦在徵收範圍內，惟原告卻不曾接獲被告任何通知，始終不知所有建物已遭徵收。
四、92年間，原告獲悉建物遭徵收，乃備具相關文件向被告參加人申領徵收補償費，嗣經其發函予被告表示「本案原查估暫列戊○先生為所有人，經業主提出權利文件，請更正甲○○為所有人」而將原告所附相關文件轉呈被告處理發放事宜。詎被告以「該建物前經三重市公所查估清冊時暫列使用人戊○為所有人，並將建物補償費依法提存待領，現該補償費已因提存屆滿10年無人領取歸屬國庫，故無法發給」等語為由而駁回原告領取補償金之申請。惟原告不曾接獲任何徵收或領取補償費之通知，乃被告參加人錯列他人為所有權人，被告並錯誤提存補償費所致。原告既無從知悉徵收、提存之事，又何能要求原告遵期於10年內領取補償費，此顯不可歸責於原告之錯誤，卻要由原告承擔，實難接受。
五、按政府徵收人民土地，依行為時土地法第215條第1項規定，固得一併徵收其上建築改良物，惟既係「一併」徵收，其徵收程序若無特別規定，自應依土地徵收程序之規定辦理。又按土地法第227條第1項規定：「市縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」、第241條規定：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之」及第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他償費，應於公告期滿後15日內發給之」，則原告所有建築物改良物為被告一併徵收，被告應通知原告領取補償費。
六、原告就系爭建物雖因故迄92年始辦妥所有權登記，惟該建物早於63年間即已建造完成並取得使用執照，原告為使用執照所載之起造人，並於其他住戶申辦同批建造建物之所有權登記申請資料所附分配協議書內，載明由原告分得系爭建物，相關使用執照申領卷證並為被告所執有。從而被告將被告參加人查估「暫列」之使用人戊○為提存受取人所為之提存，依提存法第18條所定：「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」之意旨（另板橋地方法院92年國簡上字第6號判決意旨併參之），依法顯不發生清償效力，債之關係不消滅，故被告仍負給付原告徵收補償金參拾伍萬參仟肆佰零壹元之義務。
七、得以證明原告為所有權人之建物分配同意書早自65年即已存查於被告所屬地政事務所：
㈠自被告送呈之提存通知書可知，其於「對待給付之標的及
其他受取提存物所附之條件」欄中乃載明「戊○係暫列為所有權人」（另被告於93年3月28日予原告函之說明二亦可知，戊○僅「暫列」為所有權人，從而，被告亦無從確知戊○是否確為所有權人，則被告以戊○為提存受取人而提存，顯不生清償效力。
㈡另經原告向被告申請得之使用執照可知，其上亦載有原告
之姓名「甲○○」而無戊○，是被告主張以戊○為「提存受取人」而提存即已對原告發生清償效力云云，自無可採。
㈢本件系爭之集合住宅雖於63年取得使用執照後未辦理保存
登記，然迄65年6、7月間，即有張四川等所有權人檢附使用執照、建物分配協議書、竣工圖而向被告參加人辦理保存登記，有被告參加人65年7月14日北重地1第6344號登記聲請全卷可查，並自卷內之65年4月2日建物分配協議書之記載可知，系爭不動產其所有權歸屬為原告所有，從而被告主張無從知悉所有權人為何人云云，顯無理由。
八、本件原告固於92年度間將系爭不動產出賣予己○○，其亦於94年6月22日到庭結證確係於92年時始買受該建物，然自調得之登記謄本可知，原告所出賣者為未被徵收之54.81平方公尺部分（按建物面積原為71.40平方公尺），且係於本件徵收後始行出賣，再其出賣亦未包含遭徵收之部分（按被徵收部分已陷於無法出賣之法律上不能），是本件原告仍為徵收補償費發放之對象，不因原告將未被徵收部分出賣予他人而有影響。
九、按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」為土地徵收條例第19條所明文，另按「直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費期限屆滿次日起三個月內存入專戶，並通知應受償人。自通知送達發生效力之日起，逾十五年未領取之補償費，歸屬國庫。前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付。」復為同條例第26條第1、2項所明定，是揆諸上開規定，縱認被告非需用土地人，然其既依法有轉發土地改良物徵收補償費之義務，自為公法上之義務人，原告依法亦僅得向被告請求發放而無權向需用土地人為之，矧本件之提存人亦為被告而非被告參加人。
被告方面：
一、本件原告係以行政訴訟法第8條第1項規定請求一般公法上給付之訴，惟按學者意見，該請求權必需具備之基本條件為「須被告機關之違法行為」。就本件而言，被告並無違法情事，原告之訴並不成立。
二、本件徵收案（三重市○○○○號道路工程用地）被告奉前臺灣省政府77年8月16日77府地4字第76779號及78年3月15日78府地44字第32018號函核准徵收後，依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由被告所屬工務局委由被告參加人辦理土地地上建築物之查估作業。因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故被告參加人誤以使用人戊○為所有人，經該所將補償費清冊彙送被告，被告即依行為時土地法第227條辦理徵收公告，並通知土地、建築物所有權人及他項權利人，公告期滿無人異議，即依法辦理補償費發放作業，該補償款因故未領取，被告依法提存，且因提存屆滿歸屬國庫。原告申領該款，被告以92年3月28日北府地用字第0920080433號函復無法發給，被告辦理本件徵收補償之查估發放作業，均依土地法相關程序辦理，並無疏失。
三、按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2條第2項定有明文。人民欲依上開規定請求賠償時，需係所受損害係因公務員違法執行職務或怠於執行職務所致，始足當之，如公務員並無違法執行職務或怠於執行職務之情事，縱受有損害，亦不得據以提出國家賠償請求。
被告參加人方面：
一、當初查估時，如當事人有提出使用執照，則認其為所有權人；如無，即在調查清冊上面暫時列名，經公告程序無人異議後，就以暫時列名者為通知領補償費之對象。
二、因原告所提出之建築物使用執照係集合式住宅，有2棟4層建物，看不出每戶所有權歸屬，當初被告參加人通知領取補償費對象時，就是缺少明確之所有權人資料，故暫時以現住人戊○為通知對象。
理 由
一、原告起訴主張略以：被告於78年間因辦理三重市○○○○號道路工程用地徵收案，奉前臺灣省政府77年8月16日77府地4字第76779號及78年3月15日78府地44字第32018號函核准徵收，依徵收當時建物拆遷補償作業方式，由被告所屬工務局委由被告參加人辦理土地地上建築物之查估作業。原告所有系爭建物亦在徵收拆除之列。惟被告迄未將補助費給付原告，其暫以第三人戊○為受取人所為提存，對原告並不生債務消滅之效力，為此依公法上債之關係訴請被告給付等情。
二、被告則以因系爭建物當時未辦理所有權第一次登記，故被告參加人以使用人戊○為所有人，經其將補償費清冊彙送被告，被告即依行為時土地法第227條辦理徵收公告並通知土地、建築物所有權人及他項權利人，公告期滿無人異議，依法辦理補償費發放作業，該補償款因故未領取，被告遂予提存，因提存屆滿歸屬國庫。原告申領該款，被告以92年3月28日北府地用字第0920080433號函復無法發給，並無不合等語為辯。被告參加人亦以當初查估時，當事人未提出使用執照，即在調查清冊上面暫時以使用人列名，經公告程序無人異議後，就以暫時列名者為通知領補償費之對象。因原告所提出之建築物使用執照係集合式住宅，有2棟4層建物，看不出每戶所有權歸屬，當初被告參加人通知領取補償費對象時，就是缺少明確之所有權人資料，故暫時以現住人戊○為通知對象等語為辯。
三、本院論斷如下：
（一）原告是否為系爭房屋之所有權人？經查，本件原告主張其為系爭建物之所有權人一節，業據提出該建物使用執照、同一集合住宅案外人陳蘇菊枝65年間辦理所有權登記時檢送地政事務所之建物分配協議書（載明由原告分得系爭建物）及原告92年1月10日登記完竣之建物登記謄本等件為證，被告及被告參加人對其真正並不爭執，自堪信原告所主張其為原始取得人之事實為真實。
被告及其參加人雖主張因原告未為所有權登記，致其不知原告為真正所有權人，而以使用人戊○為補償對象云云。
惟按「不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力」民法第758條定有明文。又按「不動產物權依法律行為而取得者，非經登記不生效力，固為民法第758條所明定，如非依法律行為而取得者，雖不以登記為取得所有權之要件，但其取得所有權之原因如經相當確實之證明，而認為有所有權之存在，自得據以排除強制執行。而房屋之原始取得，係指出資建築房屋，不基於他人既存權利，而獨立取得房屋所有權而言，並不以登記為生效要件。」（最高法院89年度台上字第1480 號判決參照）。原告為系爭集合房屋之起造人之一，又關於各戶房屋之分配，復有已辦竣房屋所有權登記之案外人陳蘇菊枝65年間辦理所有權登記時檢送地政事務所之建物分配協議書之記載可稽，原告為系爭房屋之原始取得人即為所有權人堪以認定，是其縱未經登記，亦僅不得處分而已。另查，雖戊○於辦理徵收時，居住於該地為現住人，惟其係於92年間始由戊○向原告買受，復已據戊○之繼承人即其配偶李田到庭結證屬實在卷，是戊○僅為使用人至為明確。被告未詳為調查，率以被告參加人暫列之戊○，逕認為所有權人，對之進行徵收補償費之發放作業程序，難謂妥適。
（二）原告依公法上債之關係請求，是否有理由？１按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。．．．」、「市
、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。土地權利利害關係人對於第1項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」、「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。
」為行為時（78年12月29日修正後條文）土地法第215條第1項、第227條及第241條所明定。是以徵收補償之對象係以所有權人為對象。
２公法上之債權之發生有以下三種情形：
ａ第一種情形是因為特定事實符合法律規定之構成要件，致
使債權當然發生。其間不須由行政機關透過行政處分之作成，「認定事實，並將所認定之事實與抽象之法規相結合」，而形成一個債法上的法律關係。例如老人年金之發給，可由各里行政區以戶籍上之年齡直接編冊，而由符合條件之人直接向里長請求領取。而此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式則為依行政訴訟法第8條第1項之規定，直接向高等行政法院提起一般金錢給付之訴。
ｂ第二種情形則是債權之發生必須由行政機關來形成，而且
通常是以行政處分之方式為之。一般公法上之債權債務關係，主要都是由此等方式來形成，而權利人之請求及救濟方式則是先請求行政機關作成授益處分，如遭行政機關拒絕後，其公法上之債權關係即無由形成，權利人須按課予義務訴願以及行政訴訟法第5條之課予義務訴訟方式為之。
Ｃ債權之發生業經由行政機關形成確定，或已給付完畢，惟
因其誤向非正當權利人為給付，致公法上債務未因清償或提存而消滅時，則權利人之救濟方式為依行政訴訟法第8條第1項之規定，以因公法上之原因發生財產上之給付為由，直接向高等行政法院提起一般金錢給付之訴。
３本件為上述之第3種情形，而系爭房屋業經被告依法徵收
，被告應依法發給補償費及原告為系爭房屋之所有權人之事實，均已如上述，則原告與被告間有公法上債之關係存在，原告依公法上債之關係請求，應予准許。
（三）本件被告之債務，是否業已消滅？按「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」提存法第18條定有明文。本件被告參加人對於非違章建築之系爭建物，未盡其向建築管理機關查證之責，暫以使用人戊○為補償費受領人編製補償清冊，致被告進而以無受領權之戊○為受取人所為之提存，對於應為真正補償費受領人之原告而言，自難謂係合法之提存，其債之關係不消滅，則原告基於公法上債之關係請求被告給付為有理由，應予准許。
四、本件事證業已明確，兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 13 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 13 日
書記官 楊子鋒