臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1759號原 告 甲○○訴訟代理人 李後政律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國93年4月21日台內訴字第0930003065號 (案號0000000000號)訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告未經申請許可，擅自在桃園縣八德市○○○段527之1地
號特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）上開挖砂石，經桃園縣警察局八德分局於民國91年10月13日當場查獲，91年11月28日原告再次在系爭土地違規開挖砂石被桃園縣警察局八德分局查獲，被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定暨行為時非都市土地使用管制規則第6條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以91年12月9日府地用字第0910268657號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）18萬元，並勒令停止非法使用，於文到3個月內依法申請核准恢復原使用地之容許使用項目。
㈡嗣被告所轄環境保護局人員於92年3月31日赴系爭土地稽查
，發現原告未經核准擅自回填營建廢棄物，被告即以92年4月8日府地用字第0920074314號函請八德市公所依非都市土地使用管制規則第5條規定派員檢查，經八德市公所於92年6月5日赴現場實地勘查屬實後，以92年6月9日德民字第0920015554號函檢附非都市土地違規使用案件處理查報表向被告查報違規使用，被告遂以92年6月12日府地用字第0920126185號函請原告於文到2週內陳述意見，惟原告逾期未陳述相關意見供酌，被告認原告未依限停止非法使用，再次違反土地編定使用，違規事實明確，已違反區域計畫法第15條第1項規定暨行為時非都市土地使用管制規則第6條規定，乃依區域計畫法第21條規定，以92年12月15日府地用字第0920289103號處分書處原告30萬元罰鍰，並令停止非法使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈整個案件實情為：系爭土地為原告所有，91年10月7日因
丙○○夥同人頭黃文忠先生向原告訛稱，系爭土地開發作為釣蝦休閒廣場之用，可獲利甚豐，原告一時失察，以63萬元對價，同意將前開地號土地，簽約交由丙○○開發為釣蝦場使用，詎料，丙○○未經原告同意，於黃文忠與原告簽立使用同意書後，即開始以整理、開挖蝦場為名，行盜採砂石之實：而丙○○於同意書內所許之63萬元之對價，迄今亦僅支付原告5萬元。丙○○私自變更使用目的，而於系爭土地範圍內違法開挖砂石，自91年10月7日以後二至三週間，盜採情形嚴重，每日達數十輛卡車之多。91年12月9日即因盜採砂石遭檢舉核罰原告18萬元，該筆罰金旋由丙○○持單以原告名義繳納，並繼繽訛稱其已擺平有關機關，以後不再有問題，以安撫原告。不料，言猶在耳，丙○○更讓不詳車號之卡車載運廢棄物入內傾倒，原告力阻無效，後才因環保局人員赴前系爭土地稽查，發現未經核准回填營建廢棄物，並接獲本件被告府地用字地0000000000號處分書罰鍰30萬元。本件違法行為自始即與本人毫無關聯。
⒉另原告雖於91年10月13日及11月28日兩次因涉嫌盜採砂石
案，在桃園縣警察局八德分局接受偵訊，但偵訊過程因警員誘導詢問不當，使原告陷於錯誤陳述，故偵訊（調查）筆錄並非原告之真意，自不足以作為不利於原告之佐證。⒊按「意圖為自己或第三人不法之所有，以詐術使人將本人
或第三人之物交付者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科壹千元以下罰金。以前項方法得財產上不法之利益或使第三人得之者，亦同」，刑法第339條第1項、第2項訂有明文。就本件丙○○涉犯上揭詐欺罪嫌，亦經原告提起刑事詐欺罪告訴，由臺灣桃園地方法院檢察署92年他字第1986號偵查。經偵查終結，對丙○○等人不起訴處分。其理由略以，丙○○承認係伊於系爭土地回填地下室開挖餘土，而非廢棄物，因認違反廢棄物清理法罪嫌不足。（臺灣桃園地方法院檢察署93年偵字第12355號不起訴處分書參看）。據上所述，本件違法行為與原告無關，全係丙○○等人所為。
⒋又按高等行政法院89年訴字第672號判決：「．．．行政
機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，以保障人民權益，始符合行政行為之正當性與合法性。又，認定違章事實所憑之證據，如經受處分人提出反證，與系爭之待證事實有關者，自應予查明。否則，如未經查明之前，率予處分，即有採證違背證據法則之違法。．．．原告主張渠因工作及住處與該土地兩地相隔甚遠關係，無法隨時在系爭土地看守，防止他人偷倒廢棄物，及被告所認違章事實之行為人係另有他人等情，尚與經驗法則無違，自屬可信。至被告所為本件處分既以原告係從事廢棄物處理業務為裁罰事實，自應證明原告有從事廢棄物處理業務之積極行為始足當之。本件既無證據證明原告有何積極從事廢棄物處理業務之行為，被告抗辯原告係土地所有人，未盡妥善管理所有土地之責任，即應予裁罰，自無可採。三、綜上所述，被告就本件違章事實，除提出自行製作，未經原告簽認之稽查紀錄及現場照片外，既無法提出確切證據證明行為人確為原告；．．．而原告就其非違章事實行為人所提反證，足以推翻被告之認定，已如前述；則被告所為本件裁罰處分自屬違法。訴願決定予以維持，亦難謂合。原告執此指摘，請求將訴願決定及原處分均予撤銷，即屬有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服」，承前所述，原告與丙○○簽訂契約，將系爭土地交予其使用，原告並非居住於系爭土地附近，自無法隨時看守，且當原告經派出所員警詢問始知丙○○開挖數十米長與寬、十餘米深之大洞，原告立即出面阻擋，要求丙○○處理。後丙○○又未經同意擅自傾倒廢棄物，原告亦曾力阻，可知該違反區域計劃法之違法行為，盜採砂石及回填廢棄物，均非原告所為，故被告並無任何證據證明係原告有從事該違法之積極行為，僅以原告為土地所有人，未盡管理維護系爭土地合法使用之責，即課予原告嚴厲懲罰，自無可採。
⒌綜前所述，本件原告並未違反區域計畫法土地使用分區之
規定，縱有違法等情事，乃系爭土地使用人丙○○先生之行為，與原告無關。原訴願決定不察，據予維持，殊難謂合。懇請查明事實後，撤銷原處分及訴願決定，以維法紀與權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定：「區域計
畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」；「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」；「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理」；「非都市土地經劃定分區並編定使用地類別，應依其容許使用細目使用。．．．」；「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」，分別為非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項及第3項所明定。
⒉卷查原告所有系爭土地，前因未經核准擅自開挖砂石經現
場查獲，原告表示係其僱工所為，此有偵訊筆錄附卷可稽，被告遂裁處原告罰鍰18萬元，並令其停止非法使用於文到3個月內依法申請核准恢復原使用地容許使用。惟嗣後系爭土地復經查報有未經核准擅自回填建築廢棄物情事，顯然原告未遵從依限申請核准恢復容許使用之處分，且未維護系爭土地合法使用，乃依行政程序法第102條規定函詢原告，惟其逾期未對此次違規事宜陳述相關意見，依區域計畫法第21條第2項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰．．．」，又依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定：「㈠違反區域計畫法第15條第1項管制使用土地，其違規面積未滿1500平方公尺者，處新臺幣6萬元罰鍰。㈡．．．其違反面積1500平方公尺以上者，每增加1000平方公尺，加處罰鍰新臺幣1萬元，其畸零之數不滿1000平方公尺者，以1000平方公尺計算．．．㈢．．．如係濫倒廢土、廢棄物、濫採砂石或其他有礙公共安全等情節重大之行為者，其原定罰鍰數得提高為2倍或2倍以上，惟最高總額為新臺幣30萬元。㈣．．．經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處以罰鍰，每次相隔期間為自前次處分書送達完成日起算3個月，其罰鍰裁量數額依本標準所定執行之」，系爭土地違規面積約4000平方公尺，且回填建築廢棄物行為係屬重大違規，又為限期恢復容許使用而未遵從者，故原定罰鍰數得提高為2倍以上，被告遂以92年12月15日府地用字第0920289103號處分書處原告最高罰鍰30萬元，並令停止非法使用，於法洵無不合亦無違誤，合先敘明。
⒊原告行政訴訟意旨略以：「．．．原告一時失察，以新臺
幣63萬元整對價，同意將前開地號土地簽約交由丙○○開發為釣蝦場使用。．．．邱先生私自變更使用目的，而於上揭地號範圍內違法開挖砂石，．．．原告立阻無效．．．．本件違法行為自始即與本人毫無關聯」；「．．．偵訊過程因警員誘導詢問不當，使原告限於錯誤陳述，故偵訊筆錄並非原告之真意．．．」等，以資抗辯，查原告前經於91年10月13日及91年11月28日兩次被查獲違規於系爭土地開挖砂石，偵訊時兩次皆坦承係其雇工開挖，且其於91年12月4日陳情書中亦稱其整地後欲回填回復土地原狀，則原告自始即承認係其自己違規開挖系爭土地，並要求延展土地之回填時間，且查原告自初次違規行為至提出本件訴訟前，未曾向被告陳述有第三人涉案，此時卻改口表示係第三人開挖回填，並辯稱偵訊筆錄非其原意，其所言顯有矛盾不符；又其表示僅提供系爭土地供開發使用，惟其既出具同意書且收取費用，則非可謂與本件違規行為完全無關。另按司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，被告已明文告知原告，系爭土地欲辦理回填需向有關機關依法申請核准，且由其所述系爭土地違規使用情形，可見其事前即知悉且對現場違規行為瞭解甚詳，故不論原告是否有直接參與，均已未善盡管理維護系爭土地合法使用之法定義務，顯有過失。此外，原告稱本件違規行為與其無關且亦曾力阻，惟未能提出具體事證，按最高行政法院36年判字第16號判例：「當事人主張事實需負舉證責任倘其所提出之證據不足為主張事實之證明自不能認其主張之事實為真實」，爰原告所訴，洵不足採。
理 由
一、按行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項及非都市土地容許使用執行要點第4點規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理」；「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可細目使用。．．．」；「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續」。又區域計畫法第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」；同法第21條第1項規定「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，第2項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。．．．」。
二、經查，本件系爭土地為原告所有，屬特定農業區農牧用地，經原告於91年10月7日以63萬元之代價，同意提供黃文忠開發使用，嗣於91年10月13日及同年月28日二度為警查獲，發現現場開挖砂石，面積約4127平方公尺，深達2、3層樓高之深度，被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定暨行為時非都市土地使用管制規則第6條規定，乃依區域計畫法第21 條規定，處以罰鍰18萬元，並勒令停止非法使用，於文到3個月內依法申請核准恢復原使用地之容許使用項目；詎被告所轄環境保護局人員於92年3月31日赴系爭土地稽查，發現該筆土地經人未經核准用作回填營建廢棄物之用，嗣又經八德市公所派員於92年6月5日赴實地勘查仍有該等違章情事等事實，有土地登記簿謄本、原告同意書、被告91年12月9日府地用字第0910268657號處分書、被告環境保護局稽查照片、八德市公所92年6月5日非都市土地違規使用案件處理查報表等附於原處分卷可憑，堪予認定。
三、原告雖主張其乃受其遠房堂兄弟丙○○之詐騙，誤以為丙○○所稱系爭土地將用為釣蝦場之託詞為真，而與丙○○所找來之人頭黃文忠簽下同意書同意提供系爭土地，伊對於土地實係供開挖砂石之用完全不知，後來被傾倒廢土伊已盡力阻止但未竟全功云云。惟證人丙○○於本院證稱乃受原告之託，轉請丁○○整地，結果挖掘太深便遭罰款，伊未在該土地上倒廢土等語（見本院卷第61頁）；另其因遭原告指控詐欺為台灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵訊時供稱，乃原告要求丁○○整地，結果被罰，由丁○○出錢交伊載原告去繳納，現場負責整地的有黃文忠及丁○○，伊並不知道後來回填廢土之情事等語（見桃園地檢署93偵字第12355號第24-25頁）。其他相關之關係人黃文忠稱，伊與原告合資要在系爭土地上開海釣場，由伊出資，原告出地，丙○○是金主負責資金，另伊及丙○○在現場監工，丁○○為工頭負責僱工開挖，後來被罰18萬元大家就不歡而散，18萬元為丙○○所出交予伊再轉交給丁○○等語（見同上偵卷第29-31 頁）；丁○○供稱，乃黃文忠叫伊整地挖掘，並回填廢土，第1次被查獲科處罰鍰18萬元係黃文忠交給伊，由伊載原告去繳納（見同上偵卷第14-16頁）。由上開供證內容，固可見渠等就主導本件違章情事有所避就隱匿，並相互推諉，無以明瞭彼等間就該違章事實究竟如何分工，關係如何？然以該挖掘之坑洞面積約4127平方公尺，深達2、3層樓，顯非一蹴可幾；又回填建築廢土之事實，至少自被告所轄環境保護局人員於92年3月31日稽查發現時起，迄八德市公所人員92年6月5日勘查時止，時間長達超過2個月。原告身為地主，又經被告91年12月9日府地用字第0910268657號處分書（即第1次處分）所處分，該處分未經救濟而告確定，原告自受其拘束，而有依限回復系爭土地原容許使用項目之義務，焉得諉稱其已盡力阻止傾倒廢土，並據此主張免責？縱原告與其他相關之丙○○、丁○○、黃文忠間有何約定，事屬彼等間之民刑事糾葛，尚不致影響本件原告依第1次處分應依限回復原狀之義務。是以，原告未於第1次處分到達3個月內請准回復系爭土地原許可使用項目，並有被棄置廢土之事實，被告依區域計畫法第21條第2項所為系爭處分，自無不當。
四、綜上所述，本件被告所為系爭處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 19 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 19 日
書記官 林 苑 珍