臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01725號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○
乙○○被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因補助費事件，原告不服交通部中華民國93年3月23日交訴字第0930023731號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於退休前奉准配住被告管有坐落臺北市○○區○○○路○段○○巷○弄○號眷舍，原告於民國（下同）92年12月1日向被告提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費申請，經被告以92年12月19日路用產字第0920054859號函覆原告否准其所請，原告不服，提起訴願，經遭訴願不受理駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告92年12月1日申請案件，應作成核准並發給1次補助費新台幣（下同）220萬元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈①原告為依法提出公法上請求權按「中央各機關學校國有
眷舍房地處理辦法」 (以下稱處理辦法)第7條之規定：「辦理騰空標售之合法現住人，自行政院核定之日起6個月內自行遷出者，由公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準給予1次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。前項1次補助費為處理眷舍房地直接費用，在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支。」；另按行政院92年7月10日核定之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」 (以下稱加強處理方案)第陸部分「處理方式」第2條第（一）之２項之規定：「辦理騰空標售之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：（１）自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予1次補助費，‧‧‧」。原告於92年12月1日係依上開所述法規之規定，並按被告所提供之「申請書」樣式，填寫後提出申請。既為「依法規之申請」當係指人民依法規對行政機關享有公法上請求權而得請求行政機關為特定行為；或有以前開所述法規，人民並無申請權而僅屬於行政機關依其職權應辦理事項之觀點（法務部92年12月5日法律字第0920049554號函釋請參照）。惟均顯為行政機關就公法上具體事件所為之決定，應符訴願法第3條、行政程序法第92條所稱「行政處分」。②行政院92年5月7日函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及作業原則）說明一所列「‧‧‧有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準‧‧‧（三）對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於1年內居住日數累計仍未達183日者」；另行政院92年12月10日核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）第3條：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：‧‧‧（三）有居住之事實‧‧‧合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」，及第7條：「‧‧‧騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，‧‧‧給予1次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關（住福會）請領。」。被告援引前述2項法規據以認定原告不符合合法現住人、審查不符請領1次補助費，而作成本案所系爭之處分。由此，被告顯以居於高權之地位，審究原告是否符合請領1次補助費而為之公法上之決定，應係行政處分至為明確，③司法院91年度各級行政法院行政訴訟法律座談會法律問題研討結果，認應採取「被告駁回原告發給搬遷補償費之申請，係被告居於高權之地位，審究原告所居住之公有眷舍是否符合『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』所規定之發給搬遷補助費之規定，而為之公法上之決定，應認係行政處分，行政法院有審判權。」。高雄高等行政法院91年3月7日90年度訴字第1605號判決書，理由第2項載明：「‧‧‧關於自願搬遷補助費之發給，須由主管機關審核申領人之資格及要件而作成決定，足見自願搬遷補助費之發給須由行政機關以行政處分方式為之。准此，人民請求行政機關核發自願搬遷補助費，應係提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為特定內容之行政處分，至為明確」。本件係原告已提出自願繳回原配住眷舍，依法提出公法上請求權請領1次補助費，被告則以高權之地位予以「認定」、「審查」而為公法上之決定，被告原處分應係行政處分，交通部訴願決定認定訴願程序不合，不予受理之決定，應屬不當。
⒉「認定標準及作業原則」部分：①按行政程序法第45條之
規定：「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。‧‧‧一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。‧‧‧前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」；同法第159條第2項規定：「行政規則包括下列各款之規定：‧‧‧二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」；第160條並規定：「‧‧‧行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」。行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函主旨即載明：「訂定中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則，並自即日起生效，請查照並轉知所屬。」，究其主旨及說明事項，均明顯應屬行政程序法所律定「認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」之「行政規則」，自當依法公開並登載公報以完備程序。惟查92年全年度行政院公報及交通部公報均未登載發布此項「認定標準及作業原則」，已違反前項等法定程序規定，其效力亦顯疑義。②又行政院此次所訂定之「認定標準及作業原則」，說明事項一即謂「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：（一）連續30日以上未居住者；（二）3個月內居住日數累計未達45日者；（三）對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者；（四）經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查3次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3款標準之具體說明者。」。有關宿舍管理歷來並無經立法院通過，總統公布之相關法律，惟以行政院於46年8月所訂定發布，並歷經修正之「事務管理規則」參照辦理。該項規則第9篇「宿舍管理」所列有關授權訂定管理方式之相關條款計有，第245條：「本規則所稱宿舍管理，係指有公用宿舍之各機關，對左列宿舍之借用及管理等事項：
一、首長宿舍。二、單身宿舍。三、職務宿舍」、第246條規定：「各機關宿舍之管理，由事務管理單位負責，其管理方式由各機關自行訂定之」、第247條規定：「各機關應訂定宿舍規則或公約，明訂左列事項：一、公共衛生遵守事項。二、公共安全維護事項。三、公共秩序維持事項。四、公有財產維護事項」。另於92年5月15日修正第245條條文（92年5月7日「認定標準及作業原則」訂定後），增列第2項：「前項第1款所稱首長宿舍，指各部、會（含相當層級）以上層級機關首長、副首長及其所屬一級機關、學校簡任12職等以上首長之宿舍；其借用及管理方式，由行政院定之」。據此檢視「認定標準及作業原則」之訂定，明顯無法律授權依據，即或以「事務管理規則」之相關條文規定亦逾越授權範圍：其一、眷屬宿舍已非第245條所界定之範圍（首長宿舍、單身宿舍、職務宿舍）；其二、有公用宿舍之各機關，宿舍管理方式由各機關自行訂定，非行政院權責（92年5月15日「事務管理規則」修正後，首長宿舍之借用及管理方式由行政院定之）。③「事務管理規則」第9篇宿舍管理，原第256條僅規定：「宿舍借用人不得將宿舍出（分）租、轉借、調換、轉讓、增建、改建、經營商業或作其他用途」，其後於92 年5月15日修正為：「宿舍借用人應實際居住，不得將宿舍全部或一部出（分）租、轉借、調換、轉讓、增建、改建、經營商業或作其他用途」。依時序而論，為「認定標準及作業原則」訂定後，方修正增列「應實際居住」一詞。另依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」（行政院88年12月14日修正，92年12月8日廢止）第3條：「本辦法所稱合法現住人，應合於下列各款之規定：一、於72年5月1日以前依法配（借）住眷屬宿舍。二、為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。三、有居住之事實。四、未曾獲政府各類輔助購置住宅。五、非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。六、有續住之資格。七、所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」。再就原告所查知主管機關歷年來之函示，對於合法現住人之條件概以「實際居住」、「有居住之事實」或「現住」、「續住」等語概括認定，並無「認定標準及作業原則」所訂之30日、45日、183日等明確數據標準之規定。
④「行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，‧‧‧自得發布相關規定為必要合理之規範」固為司法院釋字第557號解釋文所明示。惟其「必要合理」自當符合法之程序規定，並應注意所採取之方法應有助於目的之達成，同時如有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；且行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意（行政程序法第7、9條）。同時，按法規命令之訂定應有法律之具體授權，次或為具有法律概括授權。惟法律概括授權之法規命令，須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，僅得就執行法律有關之細節性、技術性事項為規定，其內容不得抵觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制（司法院釋字第367號解釋理由書參照）。衡諸行政院訂定此項「認定標準及作業原則」，其目的在「基於宿舍管理考量」，惟卻採取了最為嚴苛之標準，並一體適用於首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍以及眷屬宿舍等之宿舍借用人。就早年配住之眷屬宿舍借用人而言，多已退休且年邁體衰，甚有長期臥病或住院就醫等情事，或身體不適時需寄居子女家中以便照顧等情形，實顯不盡合情；對於出國、至大陸地區或住院等，既為特殊情形，仍限制1年內居住日數累計需達183日，也與「基於宿舍管理考量」之目的，作法上也不盡合理。尤其不依法公告發布且未通知借用人（如給予自願繳還緩衝期，或對於特殊情況提供救濟措施等），即斷然認定為不符實際居住、終止借用、責令搬遷，並據以拒絕發給搬遷1次補助費，如此作為有違政府行政行為之誠信原則及比例原則。
⒊「處理要點」部分：①行政院於92年7月10日院授人住字
第0920305413號函訂定加強處理方案一種，函內說明事項：「一、92年12月31日止，有關國有眷舍房地之處理，仍依現行『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』之規定辦理，上開辦法並將配合本方案予以修訂。二、自93年1月1日起即依新修訂之『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』繼續處理至95年12月31日止，逾期逕由管理機關收回騰空房地，移交財政部國有財產局接管，並不再發給眷舍現住人任何補助費、辦理已建讓售、承購國宅或公教住宅及其他優惠。」，惟行政院並未如函示「修訂」該項「處理辦法」，而於92年10月20日公告，預告擬廢止「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」，並另訂定「處理要點」，並將已欲廢止之「處理辦法」隨同公告，而非預擬訂定之「處理要點」。行政院遂於92年12月8日令廢止「處理辦法」；後於92年12月10日另以院授人住字第0920310544號函訂頒「處理要點」一種，並即日起生效，惟亦未將新訂之「處理要點」刊載於行政院公報。②由上述訂定程序觀之，有數項程序違法不當之處：⑴違反行政程序法第154條法規命令之預告程序：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：‧‧‧三、草案全文或其主要內容‧‧‧」，而行政院將已欲廢止之「處理辦法」全文刊載，失卻立法之意旨。⑵法規之廢止、訂定程序不當：行政院預告廢止「處理辦法」所爰引之廢止依據為：中央法規標準法第21條第4款，「同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者」。而行政院於預告擬廢止「處理辦法」時，實然並無「已公布或發布施行」之新法規；及至92年12月8日亦以先行廢止「處理辦法」後，再於12月10日方始核定「處理要點」。⑶不符法制作業標準：按中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則」，其中並無所謂「要點」之稱。查監察院曾以「‧‧‧既本於法律授權，卻不以法律命令之『規程』訂定，而以行政規則『要點』定之，不送立法院查照，‧‧‧既滋爭議‧‧‧顯見其法制作業標準之紊亂。」糾正行政院之不當（監察院093財正字004號糾正案）。⑷違反公告發布程序：行政院所訂之「處理要點」無論其視為法規命令或行政規則，均應依法發布（行政程序法第157條第3項、第160條第2項），並以刊登政府公報或新聞紙方式為之，不得僅於各行政機關之網站公布，同時「政府公報」、「新聞紙」並不包括行政機關於網路上之電子報及電子公布欄（法務部（89）律決字第022874 、043418號法規諮詢意見結論）。行政院人事行政局、住福會等網站雖確有公告訂定「處理要點」之訊息，惟仍違反法定之公告發布程序。綜前所述，行政院以廢止「處理辦法」，另訂不符法制標準之「處理要點」，復又不依法進行預告及公告發布程序，已完全漠視行政行為應遵循公正、公開與民主之程序，依法行政之原則。
⒋行政院於92年5月7日訂定該項「認定標準及作業原則」並
函發所屬及相關單位，交通部則於5月12日交總字第0920035693號函轉被告。惟在未登載政府公報發布情形下，原告遲至8月22日因被告派員來訪時留置文件，並經以
92 年9月4日路用產字第0920089850號函知時方才得知。按行政行為應保護人民合理之信賴，即或該項「認定標準及作業原則」無前述違反行政程序原理原則等情事，依法律不溯既往，亦應以原告知悉後方得起算。即如以92年8月22 日之次日起算，至原告於12月1日提出自願繳回原配住眷舍並請領1次補助費之申請，期間根本尚未達183天，並未違反規定。另如按訴願決定所採理由，於任職期間合法配住眷舍，與被告間私法上之使用借貸關係而論，則使用方法條件應由雙方當事人以合意約定。「認定標準及作業原則」所訂定之認定標準為原約定方法（「事務管理規則」第9篇宿舍管理所列條款）所未明列，應視為使用借貸關係條件之變更，應通知原告酌量是否接受並給予承諾期限。
⒌被告於訴願答辯書案內第5項，以內政部警政署入出境管
理局（下稱境管局）所提供之原告自87年起之出入境資料，並據以裁定駁回原告所提自願繳回原配住之國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費之申請案。原告已年近九旬，年邁且病痛纏身，前因曾於赴美探親途中，突感身體不適，經緊急就醫診斷判定為腸癌，當時在身體狀況無法返國就醫情形下，只得在美接受手術切除與化學治療，耗時年餘後又遵醫囑需持續進行復健、定期追蹤複檢等。近年來，復因患有心臟疾病，有時於赴美進行癌症複檢後，身體狀況不適長途飛行，只得滯美調養，以致或有出國時間較長之特殊情形。以上特殊情形，並業於訴願書狀陳明理由。如按行政院於92年5月7日訂定該項「認定標準及作業原則」，函示主旨即明列「自即日起生效」；且按函內說明三：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：‧‧‧（二）出入境資料查核：協請內政部警政署入出境管理局提供出入境資料供查對」。其所示意旨，明顯應為該等措施係為對函內說明二查考作業之輔助，亦即應先有查考作業，才得由各宿舍管理機關視需要參酌輔助措施，出入境紀錄資料也是僅供「查對」訪查結果之用。被告於92年8月22日，方首度依據該項認定標準及查考作業原則進行訪查作業，至多也應以調閱
92 年之出入境紀錄以供「查對」訪查結果，何以得調閱在訪查日前數年之出入境紀錄？此舉已明顯超逾授權，並有違反個人資料保護之嫌。再者，如以被告此項作為，基於行政行為之平等原則，應就全部眷舍借用人全面清查，任一借用人於自配住以來，任一年度內如有出境超過183天者即不符實際居住之認定標準，方稱公允；又調查期間何以自87年起，而非82年或80年起？被告顯有過當解釋「認定標準及作業原則」之虞，並基於前述理由，原告請求被告所提之出入境紀錄資料不得將之採列為對原告不利之決定之基礎。
㈡被告主張之理由：
⒈訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行
政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」、第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8款：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者」。另改制前行政法院52年度判字第269號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。．．．」。最高行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告92年12月19日路用產字第0920054859號函覆說明，其內容為事實敘述及說明，不屬行政救濟範圍。因此，原告對之提起訴願，揆諸前述規定及判例意旨，自非法之所許。
⒉行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函訂定「認
定標準及作業原則」，係依就居住事實認定標準加以闡明，係屬作業原則並非新法。
⒊按「處理要點」第7點規定機關學校管理之眷舍房地依規
定申辦騰空標售案件，該眷舍之「合法現住人」，自行政院核定之日請3個月內自行遷出，由執行機關（住福會）按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予1次補助費‧‧‧，核發1次補助費之權責機關係為公務人員住宅及福利委員會，被告依「認定標準及作業原則」，以92年12月19日路用產字第0920054859號函覆原告因違反規定係為不合法現住人，限期搬遷，被告僅依原告就居住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，上開函非為訴願法之行政處分，雖原告持被告製式之申請書申請1次補助費，然因原告未有實際居住事實，依上開要點第3點規定應予催告收回。
⒋依司法院釋字557號解釋，行政機關、公立學校或公營事
業機構，為安定現職人員生活，提供眷舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為，故行政院訂定「處理要點」及「認定標準及作業原則」，該要點僅為職權命令，未需依行政程序法第157條第3項、第160條第2項規定，應依法發布並以刊登政府公報或新聞紙方式為之，又被告於派員訪查時已將上開行政院相關規定留供原告參考。
⒌原告辯稱被告行政行為不當乙節，查原告係於任職被告期
間獲准借住該眷舍房地，為使用借貸關係，依行政院58年6月4日台58人政肆字第13279號令規定：「依本院台49人字第6719號令，關於退休人員現住宿舍准於暫時續住之規定，係為安定退休人員生活之權宜措施，退休人員配住之公家宿舍，任其空荒，與前令『現住』、『續住』之規定意旨均有未合，應予通知收回。」，再查行政院人事行政局於72年、76年及86年，均一再依據前述院函規定意旨說明。86年8月7日（86）局住福字第26922號函並規定如居住上述「眷屬宿舍」之人，已無居住需要或無居住事實，應自動遷還眷舍。現住人應遵守配住相關規定，另被告向境管局申請配住人入出境資料，係依「認定標準及作業原則」，宿舍管理機關得視需要輔助措施之一，被告對於該資料僅為查對現住人是否有居住事實之認定，並無他用及對外公佈，應無違反個人資料保護之原則。關於被告查對現住人5年內之入出境資料乙節，被告曾就前開92年5月7日行政院函，有關因出國未居住眷舍疑義函報住福會請示，經住福會以92年11月20日住福工字第0920309804號函略以「‧‧‧89年10月20日89局住福字第314205號函，就居住事實乙節援引所得稅法第7條第2項規定：『本法所稱中華民國境內居住之個人，指左列兩種：一、在中華民國境內有住所，並經常居住中華民國境內者。二、在中華民國境內無住所，而於一課稅年度內在中華民國境內居留合計滿183天者』『行政院爰據歷年相關函示以行政院92年5月7日函詳予規定中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及考查作業原則』」。依前述58年起陸續有眷舍配住人需「現住」「續住」之規定，該函說明五對被告擬以境管局提供現住人最近5年內之出入境記錄資料以供查對輔佐認定有無居住事實乙節，請被告本於權責自行核處。被告乃就經管眷舍配住人函請境管局提供5年內之入出境資料。原告於87年停留國內期間為16天，88年停留國內期間為18天，89年未停留國內，90年停留國內期間為19天，91年停留國內21天，91年10月25日出境後至92年11月2日未有入境記錄，連續6年每年居住日數累計均未達183日，不符居住事實認定標準甚明，又依行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函規定退休人員居住眷屬宿舍准予續住至宿舍處理時為止，行政院92年7月10日制定「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」即是國有眷舍應為全面處理，現住人應為配合，該方案規定符合合法現住人規定者，配合搬遷，將發給1次補助費或搬遷補助費。因此，揆諸前述事實，被告實無法認定原告為合法現住人，轉報住福會核發1次補助費，原告提起本件訴訟申領1次補償費（220 萬元），自為法之不許，否則相對於其他合法居住之眷戶，有失公平正義之原則。
理 由
一、按司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點 (其前身為已廢止之處理辦法)，其第7點規定，眷舍合法現住人於附合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分 (參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5之研討結論)，其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，行政法院有審判權，合先敘明。
二、本件原告於退休前奉准配住被告所經管之系爭眷舍，原告於92年12月1日向被告提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費申請，經被告以其屬於出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於一年內居住日數累計未達183天之情形，不符合上開處理要點第三點所定合法現住人之要件，於92年12月19日以路用產字第0920054859號函 (原處分)否准所請，依照首揭說明，該否准行為被告審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位為之公法上之決定，為行政處分，被告主張原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告92年12月19日路用產字第0920054859號函覆說明，其內容為事實敘述及說明，不屬行政救濟範圍云云，並不足採。
三、次按依司法院釋字第557號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒認定標準及作業原則與處理要點，自屬有權行為，再認定標準及作業原則與處理要點，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使栽量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160條第2項刊登政府公報始生效力。上開認定標準及作業原則與處理要點經下達程序，已生效力，且被告於派員訪查原告時已將上開行政院相關規定留供原告參考，此為原告所是認。是原告質疑行政院有無權限訂頒關於宿舍管理事項之命令，及處理要點之合法性，並不足採。而且如果處理要點因訂頒程序不合法而無效，被告即無從依該處理要點准原告之申請。經查原告於87年停留國內期間為16天，88年停留國內期間為18天，89年未停留國內，90年停留國內期間為19天，91年停留國內21天，91年10月25日出境後至92年11月2日未有入境記錄，此有出入境紀錄附原處分卷可稽，亦為原告所不爭執，是原告連續6年每年居住日數累計均未達183日，屬於認定標準及作業原則說明一、(三)出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於一年內居住日數累計未達183天之情形，不符實際居住之認定標準，無上開處理要點第三點 (三)所定「居住之事實」，非合法現住人，原處分因而以其不符合上開處理要點第三點所定合法現住人之要件，否准所請 (即未認定其符合資格造冊送執行機關請領)，核無不合。
四、原告雖主張其係依據處理辦法第7條申請發給補償費，然查該處理辦法已經行政院92年12月8日院授人住字第0920310541號令廢止，原告自無從援用。何況如前所述，原告連續6年每年居住日數累計均未達183日，屬於認定標準及作業原則說明一、(三)出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於一年內居住日數累計未達183天之情形，不符實際居住之認定標準，亦無上開處理辦法第3條第2項第3款所定「居住之事實」，非合法現住人，亦無從依據處理辦法第7條發給補償費。再無論依處理要點之第3點或處理辦法之第3條規定，其規範對象均包括配 (借)住眷屬宿舍之情形，是無論事務管理規則所規定之宿舍究何所指，均不影響原告非屬合法居住人之認定。
五、國家機關學校為安定其所屬人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，自以其所屬人員有居住之需要為必要，如無居住之需要，機關學校即無提供宿舍供其居住之必要，而所提供人既無居住事實，即無居住之需要。上開認定標準及作業原則說明一、(三)就出國、至大陸地區或住院等特殊情形，所規定於一年內居住日數累計未達183天之情形，以已逾1 年之半數日數，始認定為無居住之事實，客觀上合理，原告主張不合情云云，並不足採。何況原告於87年停留國內期間為16天，88年停留國內期間為18天，89年未停留國內，90年停留國內期間為19天，91年停留國內21天，91年10月25日出境後至92年11月2日未有入境記錄，其不是整年未於國內，就是整年停留未達1個月，何能認有居住之事實？另被告向境管局申請配住人入出境資料，係行使其機關職權，依「認定標準及作業原則」之必要行為，被告對於該資料僅為查對現住人是否有居住事實之認定，並無他用及對外公佈，無違反個人資料保護之原則，原告主張該出境資料不得作為不利於原告認定之使用云云，並不足採。
六、本件訴願決定雖未為實體審理，然本件涉及羈束處分，且原告請求本院逕為實體審理，本院自應為實體審判。從而，原處分以原告無處理要點第三點 (三)所定「居住之事實」，非合法現住人，不符合處理要點第三點所定合法現住人之要件，否准其發給一次補助費之申請 (即未認定其符合資格造冊送執行機關請領)，並無違法。訴願決定以本件係關於私法爭議，從程序上不受理駁回原告之訴願，固有不當，然駁回結論相同，亦應予以維持。是原告訴請撤銷並請求被告應作成核准並發給1次補助費220萬元之行政處分，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
書記官 李金釵