臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01850號原 告 品寬國際股份有限公司（原名「品寬國際人力仲介
有限公司」）代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年4月6日勞訴字第0930001480號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：按原告公司（原名「品寬國際人力仲介有限公司」，而於92
年5月27日更名為「品寬國際股份有限公司」，且一併變更營業項目與組織形態，但法人同一性不改變。訴願決定書則誤將該公司之舊名稱載為該公司訴願決定時之目前名稱）因受雇主吳姵宇之委任，而代吳女辦理聘僱外國人相關事宜，因此於91年5月16日檢具相關文件以及華濟醫院名義制作之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（下稱診斷證明書），具名為吳姵宇向行政院勞工委員會申請外籍監護工之引進。
但行政院勞工委員會受理申請後，在審核相關文件時發現，
上開「診斷證明書」為偽造之診斷證明書，乃移由被告機關查處。
被告機關審核結果確定原告在上開申請過程中有「提供不實
健康檢查資料（即上開診斷證明書）」之違章事實存在，而依就業服務法第40條第8款及同法第65條第1項之規定，於92年11月20日作成府勞二字第09220440800號之裁罰處分，課處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元。
原告不服上開核定而提起訴願，但遭決定駁回，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明（原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，以下聲明內容，依其準備程序中之聲明與起訴狀之記載）：
求為判決撤銷原處分及訴願決定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由（原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，以下陳述內容，依其準備程序中之陳述與起訴狀所載）：
㈠查依就業服務法第5條第2項第5款及同法第48條第1項等規
定以觀，雇主若有聘僱外國人工作之需要時，自應檢具相關文件提出申請。易言之，以外籍家庭監護工為例，診斷證明書之提供義務人係屬雇主，至於民間就業服務機構之角色僅止於將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人而已。設若原告於收受雇主所提供之相關文件後，即認原告應負實質審查之責任，豈不等同於認為行政院勞工委員會亦應對所送之申請文件負責一般，此種看法，諒非該會所能接受。申言之，本件診斷證明書之提供義務人係屬雇主，並非原告（縱認原告曾替雇主將申請診斷證明書之事宜轉介由第三人張偉智代為處理，但充其量，亦僅屬介紹而已，診斷證明書之提供義務人仍為雇主，並非因而變成原告），故除非原告捨雇主所提供之文件於不顧，而自行提供其他不實文件替代，否則，本件原告僅係將雇主所提出之診斷證明書完整地代為提出，則縱令嗣後發現有不實，亦不能認係原告有提供不實資料之行為（誠如當事人提供資料予律師，律師再將資料提供予法官，若嗣後發現不實，除有所參與外，亦不能謂律師提供不實資料或法官依不實資料為判決，進而追究律師或法官之責任）。否則，豈不亦可指摘勞委會依據該不實資料而准予雇主聘僱外勞，毋寧原告與勞委會之立場相同，亦有可能遭不實資料所矇蔽，惟只要未有參與，即應不能令原告負法律責任。
是以原告既未自行提供不實之資料，自無就業服務法第40條第8款之適用。
㈡退步言，縱令將雇主提供診斷證明書之義務，擴大解釋而
轉由原告負擔。但解釋就業服務法第40條第8款之規定，亦應以原告明知不實資料而仍持以提供，始該當法條之構成要件，方屬妥適。蓋事實上，原告僅屬民間就業服務機構，非如勞委會具有行政上之公權力，有查證之權力、管道，然原告並無可供查證之管道，且實際上亦難以判別文件資料之真偽，故除非原告對本件診斷證明書遭偽造乙節，已事先知情，並於知情後仍持以向勞委會提出申請，倘因而認原告提供不實資料，尚可接受。否則，一方面未予民間就業機構審查之管道及權限，一方面卻要求應對雇主所提供之資料負實質審查之責任，此種要求，顯然極為嚴格，且不適當。再以法條之文義解釋而言，所謂「提供不實資料」，自應指「知道資料不實卻仍提供者」而言，反之，若不知資料不實，卻誤而提供，應非屬該條所定「提供不實資料」之範疇。另依對受處分人作有利認定之法律解釋原則而論，亦應作如是解，人民始得免於動輒得咎之境地。
㈢經查本件系爭診斷證明書之開具過程，原告並未實際參與
，系爭診斷書係第三人張偉智所偽造，原告僅係接受該診斷證明書作為申請文件之一，且亦無任何法令要求原告必須對該診斷證明書之真正負實質審查之責任。況依行政秩序罰草案第5條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：1.以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。2.按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第12條第2項），且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。再者，就業服務法第40條第8款規定「私立就業服務機構及其從業員從事就業服務業務不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」，依文義解釋，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法。是原告欠缺不法故意，而就業服務法第
40 條第8款並未明文處罰過失，按上開行政秩序罰法草案第5條規定及學者見解，原告不應受罰始符法理之平。
㈣甚且，過失之推定，必須斟酌各個應受行政罰行為之性質
，在各該法律中就有必要之部分分別明文規定，始足保障人民之權利。司法院釋字第275號解釋既認應受行政罰之行為以「過失」為其責任條件，又認在某種概括情形下得逕行「推定為有過失」，亦即在該情形下，不憑任何證據，可逕行認定為有過失。按「違反禁止規定或作為義務」應受行政罰之規定，在行政法中極為廣泛，執行稍有偏差，仍足使人民於無過失時無辜受罰，與改制前行政法院62年度判字第30號及同年度判字第350號判例「不以故意或過失為責任條件」或「不以故意為要件」之意旨，難免有五十步與一百步之譏。職故，縱須「推定有過失」，仍應斟酌各個應受行政罰之行為，在各該法律中分別明文規定，以符立法明確性之原則。此觀諸司法院釋宇第275號解釋一部不同意見書自明。
㈤又查，原告僅是一般民間公司，又如何有能力判斷出系爭
診斷證明書係屬偽造？況系爭診斷證明書自形式上觀之，蓋有華濟醫院之關防及院長、診治醫師之章，並附有相關收據，原告豈能得知診斷證明書上之字跡非該診治醫師所為而獲悉該證明書為虛偽不實，若以此即推定原告因此與有過失，顯有違事理之平。準此，被告機關未明白探析就業服務法第40條第8款之立法意旨，且對過失推定之認定過於寬鬆，率爾遽認原告提供不實資料云云，而對原告為不利益之處分，顯屬違誤。
被告主張之理由：
㈠按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，
不得有下列情事：一、... 二、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」為就業服務法第40條第8款所明定，違反者，依同法第65條第1項規定處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。查原告為依法許可之私立就業服務機構（原登記名稱為品寬國際人力仲介有限公司，92年5月更名為品寬國際股份有限公司），於受雇主吳姵宇委任辦理聘僱家庭外籍監護工時，原告經由第三人張偉智取得不實之診斷證明書，嗣於91年5月16日據以為雇主吳姵宇申請聘僱家庭外籍監護工，案經華濟醫院函告該「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」非其開立，有雇主吳姵宇未具日期文號說明函、原告92年9月17日函、華濟醫院92年7月22日華（業）字第92072203號函及行政院勞工委員會同年8月22日勞職外字第0000000000B號函可稽，其提供「不實資料」之情事已屬明確，違反就業服務法第40條第8款規定，被告機關依同法第65條規定處以罰鍰，當屬合法。
㈡原告主張原處分不當及違法，並無理由：
⒈91年1月21日修正公布之就業服務法第40條，係針對就
業服務機構及就業服務專業人員之管理所訂定之行為規範（詳見就業服務法修正草案總說明《立法院公報第90卷第62期院會紀錄》），並參酌現行私立就業服務機構許可及管理辦法相關規定及實務運作情形，修正及增列各種禁止行為類型，以確實達到上開管理目的（修正條文說明）。查修正後之就業服務法第40條第8款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體」，係上開修正條文所明定禁止類型之一，準此，私立就業服務機構於辦理就業服務業務時，自應善盡受任人之注意義務，為雇主處理事務，並不得有違反上開規定之行為，先予敘明。
⒉原告主張診斷證明書之提供義務人係屬雇主，渠僅止於
「仲介」服務之地位—「將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人而已」云云。惟查：現行就業服務法第40條第8款「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體」之規定，係91年1月21日修正條文時所明定禁止類型之一，私立就業服務機構於辦理就業服務業務時，自應善盡受任人之注意義務。有關委任之定義，依民法第528條規定，係指「當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約」，是以，委任係以事務之處理為標的之契約，並依其是否受有報酬而分別有不同注意義務之責任，與「居間」僅係報告訂約機會或媒介契約成立之情形迥異。再者，就業服務法第34條及第35條分別明定私立就業服務機構及其分支機構之管制設立及經營業務範圍，同法第36條亦規定私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員，足見私立就業服務機構於接受雇主委任辦理就業服務業務時之地位輕重及專業責任。同法第40條各款明定禁止類型，旨在落實受益者付費原則，防止不法業者以其專業侵害雇主或求職人之權利，提高私立就業服務機構之素質。準此，原告接受雇主委任辦理聘僱外國人事宜，絕非僅止於其所述「將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人」爾爾。本案原告與雇主吳姵宇訂有委任契約書以為雙方權利義務之準據，查該契約書首揭簽訂契約之目的為「甲方因業務需要委託乙方代辦外籍勞工之申請手續及引進事宜」，且該約定書亦明定由乙方負責（即原告）代募勞工、辦理契約期滿後之出境遣返作業、申請外勞之各項相關後續作業、協助輔導工作及外勞入境後之點交等工作（詳見委任契約書第4條、第5條、第7條、第10條、第12條），上開約定之內容，皆屬事務之處理，再者，該契約書第13條、第14條及第15條均有「委任」契約之明文，則原告自稱本案診斷證明書之提供義務人係屬雇主，其僅止於「仲介」服務之地位乙事，顯係卸責之詞。
⒊按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申
請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務...。」、「私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員。」分別為就業服務法第34條第1項及第36條第1項所明定。本案原告既為依法設立之私立就業服務機構，具有專業就業服務知識及能力，並置有就業服務專業人員，即應依法辦理就業服務業務。查有關受任處理雇主申請聘僱家庭外籍監護工案件，原告（受託私立就業服務機構）或其就業服務專業人員均應於「雇主聘僱外籍勞工申請表」上蓋章，方符合規定，並應盡受任人之注意義務。本案受監護人林圓淑之診斷證明書業經華濟醫院函告非其開立，甚者，受監護人於該院並無就診紀錄，原告於受任處理本案申請聘僱外籍監護工業務時，竟仍於「雇主聘僱外籍勞工申請表」受託私立就業服務機構欄用印，復經原告就業服務專業人員徐台寶蓋章確認該申請案所提供之相關資料屬真實，依前開規定及其立法意旨，原告縱無故意，亦屬有過失。
⒋又「... 若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其
他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，... 。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。」行政院勞工委員會92年6月25日勞職外字第0920205073號函釋示有案。本案原告為雇主吳姵宇辦理聘僱家庭外籍監護工事宜，竟任由原告業務經理戊○○另自第三人張偉智得不實之診斷證明書（業據雇主吳姵宇及原告陳述在案），並據以為雇主吳姵宇申請聘僱外籍家庭監護工，依上開函釋，本案從業人員之故意、過失，亦屬原告之故意、過失。
⒌依司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務
而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為過失，於行為人不能證明自己無過失時，即應受處罰。」原告雖辯稱「其僅屬民間就業服務機構，非具有公權力而無可供查證之管道」、「原告業務經理戊○○將申請事宜轉介由第三人張偉智處理，於法亦未有何違背之處」、「原告僅係接受該診斷證明書作為申請文件之一使用」云云。惟原告對所屬業務人員本應負高度監督管理之責，其就業服務專業人員亦應善盡審查責任，本案原告據以申請之不實診斷證明書，係由原告業務員自第三人張偉智取得，受監護人又未於該醫院有任何就診紀錄，原告及其專業人員竟於「雇主聘僱外籍勞工申請表」受任欄位蓋章，並未就診斷證明書之真偽落實管理及審核之責，顯有疏失，其上開辯解亦不能證明無過失，則依解釋意旨，其仍應受處罰。
⒍就業服務法第40條第8款所稱之「提供不實資料」，並
不以故意為要件，原告辯稱「所謂『提供不實資料』，自應指『知道資料不實卻仍提供者』而言」等情，應屬誤解法令。
⒎參酌民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，
關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。... 」之法理，本案原告依就業服務法第40條第8款規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，本即負有提供真實資料之義務，有關診斷證明書之開立應有受監護人之親自就診，縱受雇主所託，原告亦應對有無就診予以注意，並查核資料之真實性，原告未盡監督責任，竟任其業務經理戊○○自第三人張偉智取得不實診斷證明書，縱原告自行主張僅係居於仲介之立場與角色，仍應負同一責任。況原告有受委任之事實，已屬明確，則其辯稱「得以他人之行為視為受處分人之行為」乙節，顯無可採。
理 由
壹、程序方面：本案原告受合法通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條、第386條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
貳、兩造爭執之要點：按被告機關認定原告為私立就業服務機構，而有以下之違章
事實存在，違反就業服務法第40條第8款之禁止規範（其規範內容為「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『就接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體』」），而依同法第65條第1項之規定，對原告課處法定最低度行政罰（即新台幣30萬元之罰鍰）。
㈠該公司於91年5月16日向行政院勞工委員會表示其受雇主
吳姵宇之委託，而以該公司名義為吳姵宇之利益，向行政院勞工委員會申請外籍監護工之引進。
㈡但在申請當時所檢附之相關文件中，有關證明僱主吳姵宇
之母林圓淑須外勞照顧、以華濟醫院名義制作之「診斷證明書」，經查證結果確定屬偽造者。
原告對上開客觀違章事實並不爭執，但對主觀之責任要件部
分，則主張：「因為上開診斷證明書是因誤信第三人張偉智提供之診斷文件，而相信該診斷書為真正，所以未再予查證，是其對上開違章事實主觀上並無故意過失可言，因此無須承擔本案之行政違章責任」。
是以本案之爭點將集中在「原告對上開違章事實主觀上應否負擔過失責任」。
參、本院之判斷：上開爭點所涉之法制背景：
㈠按現行就業服務法對外勞之引進，固然容許僱主自行申請
，但也同時特設「私立就業服務機構」作為專業仲介機關，並賦與其以自己名義出面代僱主辦理引進外勞之許可權。換言之，外勞引進法制中，是採取「私立就業服務機構（代理）獨占制」，一般第三人無法對僱主提供外勞仲介及代辦手續之勞務。且「私立就業服務機構」之設立本身需經事前許可，許可本身還須定期更新，並要在發給許可證後始可營業（就業服務法第34條第1、2項參照）。
㈡在此法制背景下足知，「私立就業服務機構」作為一個事
前許可之行業，在其許可營業範圍內，理應比一般自然人有更高的專業注意義務。
㈢而且依行政罰之相關法理，如果行政法上之禁止規範或誡
命規範係課予法人或團體者，該法人或團體應對為其執行公法事務者之違反禁止規範或誡命規範之違章行為負擔監督責任，未盡到此項責任者亦應認為有過失。
經查：
㈠在本案中，原告已自承：「透過其業務經理戊○○之介紹
委請第三人張偉智代為處理吳姵宇應提供之文件」等情，且吳女本人亦以書面指明：「診斷證明書非其本人提供者」。
㈡由以上之事證足知，張偉智應屬原告公司在執行本件仲介
業務過程中之輔助人，而且偽造診斷證明書之提出與其脫離不了關係，其為僱主提供偽造文件，即應由原告公司承擔其監督義務，原告未盡此項監督義務，自有過失。
從而被告機關以原告違反行為時就業服務法40條第8款之禁
止規範，而依同法第65條第1項之規定，對原告加以處罰自屬有據，又其罰鍰金額復屬法定最低額度，自無裁量違法可言，是以本件裁罰，其法律效果之選擇也同樣無違法可言。
肆、綜上所述，本件原裁罰處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 25 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 25 日
書記官 蘇亞珍