臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01826號原 告 甲○○即王東光）訴訟代理人 陳智義律師(兼送達代收人)
李志雄律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 袁健峰律師
陽文瑜律師(兼送達代收人)上列當事人間因賠償給付事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）80年間因違反海關緝私條例第36條第1項、第3項之規定，經財政部臺北關稅局（下稱臺北關稅局）依同法第27條第1項、第2項之規定針對供作走私之大進福28號【（CT3-3057）；下稱系爭船舶】為沒入之行政處分。
原告主張系爭船舶遭沒入後，被告基於保管之需要將系爭船舶交由原告保管，惟保管費用被告並未支付，故提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣（下同）8,760,000元及自93年5月14日起至清償日止，按年息5﹪計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈原告原名王東光，因名字不雅遂於92年5月27日改名為甲
○○此有戶籍謄本可稽。80年間原告因違反海關緝私條例第36條第1項、第3項之規定，為臺北關稅局依同法第27條第1項、第2項之規定針對供作走私之系爭船舶為沒入之行政處分，此有臺北關稅局80年8月3日之處分書可按，使得系爭船舶之所有權更易為行政機關所有。原告除系爭船舶遭沒入，更因涉嫌違反懲治走私條例遭徒刑判決。在台灣桃園地方法院刑事審理過程中，系爭船舶由被告持有，此有被告之81府農漁字第192號函可稽，繼之，基於保管之需要將系爭船舶交由原告保管，此有保管契約之財產目錄可按，惟保管費用被告並未支付。
⒉就原告因保管漁船所生之保管費用，原告前曾口頭向被告
請求，並經被告於81年6月以81府農漁字第110949號函知台灣桃園地方法院，要求法院按日薪2,000至3,000元補助原告看管漁船所需費用，然均未撥款，雖93年再轉請立委陳情亦無所獲，只得於93年4月27日委請律師發函，請求被告就保管費用支付，卻遭被告回以嚴詞不認。
⒊依行政訟訴法第8條規定：「人民與中央或地方機關間，
因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」。被告自81年間即與原告訂立公法上之保管契約，並同意按日薪2至3,000元給付，就上開保管費用雖經催告被告卻藉詞以對不願給付，原告自得依法請求。
⒋被告抗辯本件之法律關係非屬行政程序法上之行政契約云
云，查若從本案發生之時間點係81年間，因行政程序法尚未訂定根本無適用之問題，進而認為本件無行政程序法之適用者，原告同表贊同，惟若其進一步之意思係主張，兩造無公法上保管契約存在者，原告不予認同。依學者林明鏘教授之看法，認為行政契約與私法契約之劃分，原則上應以契約標的為準，若僅依契約標的仍無法解決其法律性質者，兼採契約目的。學者吳庚前大法官在釋字第533號協同意見書中，指出辨別行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約，⑴作為實施公法法規之手段者、⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者、⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者、⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。將以上判斷之基準，審查本案應可斷定，兩造間之法律關係是行政契約。⑴訂約之一方為行政機關；⑵訂約之目的在作為實施公法法規手段或約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，二者有其一者並基此而訂立之契約，即屬行政契約。依兩造不爭執之本於「走私沒入船筏及無籍、無主船筏處理作業程序」（下稱船筏處理作業程序），被告才會於81年5月13日於桃園區漁會點交系爭船舶予原告，雖然被告辯稱當時僅是點交而已，並非交予原告保管，然由被告不爭執真正之保管契約財產目錄上有「保管人」字樣簽署之文件，實在無法解釋僅是「點交」而已。再者，依船筏處理作業程序第3條、第4條規定，不管能否投放人工魚礁之走私沒入船筏在處置前，縣政府均有看管之義務，今被告不自行負責看管，交予原告看管，尚主張此非保管契約，只求享受原告履行保管漁船，完成伊應看管義務之利益，令人不敢苟同。再者，依船筏處理作業程序第2條明載，本作業程序之目的，在於加強漁政管理工作，防杜漁船走私，從而由此判斷看管行為係為實施公法法規之手段或約定之內容係行政機關為處置走私沒入船筏處理之公權力措施論斷，均是行政契約，被告獨以私法契約抗辯並不成理。
⒌被告就系爭船舶有看管之義務：①船筏處理作業程序第3
條明訂，就走私沒入船筏之處理，分成通知、安排、點交、看管、處置五個步驟。第一步驟由海關通知台灣省漁業局將處分沒入後之船辦理交船手續。第二步驟由台灣省漁業局通知船筏扣存地之當地縣政府安排適當之船筏停放地點。第三步驟由縣政府協助海關將處分沒入船筏停泊適當地點後，由海關將相關資料點交當地縣政府。第四步驟再由縣政府再未作第五步驟處置前就近看管。②由上規定可知，系爭船舶在海關沒入後，直到處置前，被告就船舶有保管看守之義務與責任。且在船筏處理作業程序第7條明定，「處理走私船筏及無籍、無主船筏僱工銷毀、逕撤等相關經費由中央主管機關編列，委託地方辦理。」由第3條、第7條之規定觀之，被告就船舶之看管有其義務，只不過經費由中央編列而已。職故，被告不否認保管契約財產目錄之文件真正，辯稱非保管文件，自有不實。至於後因法院來文扣押致無法投放人工漁礁事，要與保管契約之形成無關，且刑事案件早於82年11月19日三審定讞，當時被告早可進行第五步驟之處置，卻置之未理仍由原告看守保管，而解免自己之保管責任，就此利益之免除，應依規定給付保管費予原告。
⒍系爭船舶實際點交予原告保管之日為81年5月13日，故原
告即得請求自81年5月14日起至93年5月13日止，計12年之保管費共8,760,000元【（計算式：12年×365天×2,000元／天）=8,760,000元】。
⒎被告抗辯本件保管契約非但沒有書面契約，甚且保管方法
、標的及是否支付價金等要件均有欠缺，而懷疑兩造是否成立契約云云，查依行政訴訟法第8條第1項前段規定「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付‧‧‧得提起給付訴訟。」故而，退步言，假設鈞院認為兩造保管契約之成立容有疑問，被告亦因原告之看管行為致解免被告依作業程序應負擔之看管義務而受有利益，原告則因看管漁船付出勞力受有損害，兩造仍有公法上不當得利之情形，上開勞務本身已不得返還，而勞務依社會通念如同僱佣人員之按日酬勞，職故，請求返還利益如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈本件係因原告於80年間違反海關緝私條例之規定，遭臺北
關稅局依法沒入系爭船舶，惟仍由原所有人即原告繼續佔有保管。故被告於81年4月27日去函臺北關稅局表示：「大進福28號漁船既經貴關沒入，其所有權係屬貴關所有。
依法理均應由貴關派員或指定機關點交本府，且目前該船仍由原船主保管的情形下，為免接收引起糾紛，煩請貴關擇期派員點交本府，俾利處理該船」，隨即由臺北關稅局來文擇定81年5月13日辦理點交，原告所提陳之系爭船舶財產目錄即當時清點時所製作，目的僅在確認沒入之財產目錄，並非原告所稱之保管契約。
⒉本件系爭船舶在81年5月13日由臺北關稅局移交被告前，
係由原船主保管，於81年5月13日點交後，被告得知系爭船舶為塑膠鋼製造，立即簽文擬請發包廠商將該漁船投放作為人工漁礁，故點交後應係由被告負責保管處分，惟因該沒入之漁船即將銷毀或投放人工漁礁已無經濟價值，故當時承辦人員未就該漁船為特別之保管或紀錄，僅將該漁船留置於原處，並未如原告所言，與原告成立委託保管契約。嗣因法院於81年5月20日來文要求扣押該漁船，且不得對之行使其他行政處分，俾免證據滅失，被告因不知如何辦理，81年5月26日函詢省漁業局，再經農委會81年6月13日來函告知應將該漁船移交法院，因此被告在81年6月19日去函法院，表示同意移交法院，自此被告認為漁船已移交法院，且未接獲法院得對沒入之漁船為行政處分之通知，故未再繼續執行本件系爭船舶之投放人工漁礁作業。又原告提陳之被告之81府農漁字第192號函文，製作日期為81年1月31日。
⒊被告辦理該漁船點交後，承辦人員即簽文擬請發包廠商將
該漁船投放做為人工漁礁，故當時被告已準備將該漁船供做人工漁礁，不可能再花費日薪2至3,000元之代價委由原船主代為保管，嗣因台灣桃園地方法院來文要求扣押，被告才未發包處分。且被告為公務機關，若真欲以日薪2至3,000元之代價委由民間保管，必定以公文或正式書面與保管人簽訂契約，豈會如本件全無任何書面憑証？又若真要花費委由民間保管，亦必定會委由專業廠商處理保管，豈會交由原船主？此外，本件雙方若係訂定有償之委任保管契約，為何自81年迄至今年10餘年間，未曾聽聞原告向被告請求給付保管費用，此豈合乎事理？⒋本件原告主張之法律關係得否依行政訴訟法提起給付訴訟
？①按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同」行政訴訟法第8條第1項定有明文，故本件關鍵在於原告主張之系爭保管契約是否成立且為公法上契約。②一般私法契約雖以不要式為原則，但行政契約涉及公權力行使並由公務員參與作成，為求明確而杜爭議，故應以書面方式為必要，就此目前行政程序法第139條亦為如是之規定，本件原告主張之保管契約非但沒有書面契約，甚至契約內容必要之要件（即要素部分），如保管之方法、標的及是否支付或支付多少價金等要件，仍未見原告舉證證明，故在客觀上雙方是否已達成合意而成立契約，仍有疑問。③依最高法院61年台上字第1672號判例「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」所示，本件原告主張之保管契約，其內容及效力均無公法之規定，且受委託保管之一方，又無執行公務之內涵，自難論為公法上契約。④原告主張本件保管契約，係為實施公法法規之手段，應有誤會。蓋本件係原告以系爭船舶走私遭臺北關稅局沒入，再交由被告依走私沒入船筏之處理作業程序處置，處理方式若非作人工漁礁，即應進行銷毀，換言之，該漁船已無保管維護之必要，原告主張被告交由原告保管，與被告實施之行政行為並無必要之關聯性。⑤按行政契約與私法契約之區別，通說係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷，本件原告主張之保管契約，並不會產生公法上權利義務之變動，其標的之性質與民法上寄託之法律關係無異，僅產生私法上效果，此與行政機關為完成辦公事務之活動，向私人購買事物器材無異，該契約行為僅生財產權移轉之私法關係，非為使生公法上之權利義務變動，故本件原告主張之保管契約應屬私法契約，依行政訴訟法第8條之規定，自不得提起本件訴訟。
⒌原告以本件縱無公法上保管契約存在，其亦係因誤認該契
約存在，而為保管之給付，據此主張公法上不當得利，惟查：①所謂不當得利，須因「無法律上原因」一方受利益，致另一方受損害為其要件，又既然係「無法律上原因」，則不當得利即純屬一個事實行為與狀態，其法律效果規定於民法條文，故除非行政法規另有特別之規定，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，否則即屬民事法律關係，應由普通法院管轄，非屬鈞院審判權之範圍，本件原告所主張之不當得利，並非本公法上關係而生，依法自不得提起本件訴訟。②不當得利之要件，其前提必須有財產之變動，且因為此一變動，使一方減少財產受有損害，另一方增加財產受有利益，然迄今仍未見原告證明其減少何種財產受有如何之損害，至於被告，因系爭沒入之船舶，依走私沒入船筏之處理作業程序規定，其處理方式若非作人工漁礁，即應進行銷毀，換言之，該船舶已無保管維護之必要，因此該船舶之保管維護對被告亦無利益可言，故本件原告主張之事實，亦與不當得利要件不合。
理 由
一、本件原告起訴主張其於80年8月3日間因違反海關緝私條例第
36 條第1項、第3項之規定，為臺北關稅局依同法第27條第1項、第2項之規定針對供作走私之系爭船舶為沒入之行政處分，使得系爭船舶之所有權更易為行政機關所有，原告除系爭船舶遭沒入，更因涉嫌違反懲治走私條例遭徒刑判決，在台灣桃園地方法院刑事審理過程中，系爭船舶由被告持有，基於保管之需要將系爭船舶交由原告保管，惟保管費用被告並未支付，爰基於公法上保管契約，如本件不成立公法上保管契約，則依公法上不當得利為如訴之聲明之請求。被告則抗辯本件被告與原告並未訂有公法上保管契約，亦無公法上不當得利，聲明駁回原告之請求。
二、經查本件因原告於80年間違反海關緝私條例之規定，遭臺北關稅局依法沒入系爭船舶，惟仍由原所有人即原告繼續佔有保管，被告因而於81年4月27日以81府農漁字第69889號函臺北關稅局表示：「大進福28號漁船既經貴關沒入，其所有權係屬貴關所有。依法理均應由貴關派員或指定機關點交本府，且目前該船仍由原船主保管的情形下，為免接收引起糾紛，煩請貴關擇期派員點交本府，俾利處理該船」 (本院第22頁)，臺北關稅局於81年5月6日以 (81)北普緝字第01388 號函被告擇定81年5月13日辦理點交 (本院卷第23頁)，是被告主張原告所提出之系爭船舶財產目錄即當時清點時所製作應屬可信 (原告亦不爭執)。再系爭船舶在81年5月13日臺北關稅局移交被告後，因系爭船舶為塑膠鋼製造，被告承辦人於同年月19日立即簽文擬請發包廠商將該漁船投放作為人工漁礁(本院卷第24頁)，嗣台灣桃園地方法院於81年5月20日以桃院義刑德訴473第9660號函要求扣押系爭漁船，且不得對之行使其他行政處分，俾免證據滅失 (本院卷第26頁)，被告因不知如何辦理，於81年5月26日以81府農漁字第94437號函詢省漁業局，在未經法院判決確定前，系爭漁船是否仍依船筏處理作業程序處理 (本院卷49頁)，經農委會於81年6月13日以81農漁字第0000000A號函告知應函請法院執行扣押，並請台灣省政府農林廳漁業局協助被告將系爭漁船交付法院(本院卷第50頁)，被告則於81年6月19日以81府濃漁字第110949號函台灣桃園地方法院，請其盡速執行扣押 (本院卷第51頁)。從上述事實可知，被告受點交系爭船舶後，即預計將之投放作人工漁礁，已認系爭船舶無經濟價值，原無必要付費委託原告保管，嗣經法院為扣押，原告亦請法院執行扣押，被告更無對系爭船舶付費予他人保管之需要，何況被告為公務機關，如真欲以日薪2至3,000元之代價委由民間保管，必定以公文或正式書面與保管人簽訂契約，豈會如本件全無任何付費委請保管之書面資料？又若真要花費委由民間保管，亦必定會委由專業廠商處理保管，豈會交由原船主保管？再參照原告違反海關緝私條例時之該條例第19條規定，扣押之貨物或運輸工具，得由海關查封後交其所有人、保管人或持有人保管，是上開81年5月13日辦理點交製作之系爭船舶財產目錄上載之「保管人王東光」，應係指被告於81年
4 月27日以81府農漁字第69889號函臺北關稅局中所稱仍由原船主保管情形下之「保管人」，而非被告有委請原告保管之「保管人」。原告主張被告基於保管之需要將系爭船舶交由原告保管云云，並不足採，被告否認有要付費委請原告保管系爭船舶之事實，應可採信。次查公法上保管契約，既屬契約，自必具備契約成立要件，即就契約必要之點當事人互相表示一致 (民法第153條規定參照，此規定於公法契約亦可準用)，而有償保管契約性質上為有償委任契約，則委任處理事務之內容 (保管行為內容)及報酬為其契約必要之點，當事人必須就之互相表示一致，有償保管契約始可能成立。原告所據以主張與被告間成立有償保管契約之系爭船舶財產目錄，並無關於原告之保管行為及被告之給付報酬為任何記載，難認兩造就有償保管契約之契約必要之點，有互相表示一致，自無成立有償保管契約之可能。兩造間既無有償保管契約，原告主張依據其與被告間之有償保管契約，請求給付保管費及遲延利息，即屬無據。
三、末查公法上不當得利之成立應具備三要件，一是兩個權利義務主體間發生財產變動，致一方受有利益，他方則受有損害，二是造成財產變動之行為或事實屬於公法範疇，三是無法律上原因。原告另主張被告因原告之看管行為致解免應負擔之看管義務而受有利益，原告則因看管漁船付出勞力受有損害，兩造仍有公法上不當得利之情形云云。然系爭船舶係停靠在蘆竹漁港，原告並未舉證證明其有其所主張之常要發動及電瓶等保養之行為，其是否有此行為已乏證明，何況被告原無意有償委由第三人保管系爭船舶，即令原告對系爭船舶有保管行為，被告並未因其行為而受有財產上利益 (節省保管費)，兩造間無發生財產變動，致一方受有利益，他方受有損害之情事。再即令原告有對系爭船舶有發動及電瓶等保養之行為，係其任意為之，此非公法上行為。是原告之主張與公法上不當得利之要件有間，原告據而請求被告返還利益及遲延利息，亦乏依據。
四、從而，原告依據公法上保管契約及公法上不當得利之關係，向被告請求給付8,760,000元及自93年5月14日起至清償日止，按年息5﹪計算之遲延利息，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
書記官 李金釵