臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00197號原 告 高佛成祭祀公業代 表 人 甲00 000 0
00 000 00訴訟代理人 徐南城律師（兼送達代收人）複代理人 詹璧如律師被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國92年12月24日府訴字第09227656900號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣臺北市政府為興辦景美溪整治工程之用地（寶橋上游左岸新店市界至恆光橋），前經內政部民國（下同）88年9月28日臺（88）內地字第8812002號函准予徵收，並經被告臺北市政府地政處以88年10月18日北市地四字第8822885500號公告徵收原告高佛成祭祀公業所有臺北市○○區○○段4小段11-1、11-2、12-1、13-1、14-1、15-1、16-1、18-1、20-1地號等9筆土地（下稱系爭土地），其地價補償費及加成補償費共計新臺幣（下同）24,163,200元，扣除佃農補償費6,396,000元，其餘補償費17,767,200元因逾期未領，被告爰依土地徵收條例第26條等規定，依徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人祭祀公業高佛成（管理者：高愚陂），以89年9月29日89年保管字第00563號保管通知書，保管於「臺北市土地徵收補償費保管專戶」待領，並由臺北市政府以89年12月14日府地四字第8911376300號函通知原告管理人高愚陂在案。
二、而原告管理人之一高春長前於88年7月21日申領臺北市○○區○○段4小段58-1、66、70-1地號等土地原代為扣交之佃農補償費（78年度存字第1897號提存款），因案涉原管理人任期已屆滿尚未改選新任管理人前，原管理人得否代表領取疑義，被告遂以88年10月8日北市地四字第8822809200號函請內政部釋示，案經內政部以88年12月13日臺（88）內地字第8886501號函釋示，被告爰以88年12月22日北市地四字第8823501600號函復高春長，請其依內政部函釋意旨及相關規定並檢附相關證明文件送被告辦理。嗣原告之管理人高春長等委託徐南城律師，以92年4月3日申請書，並檢具本院89年度訴字第1676號判決，主張原管理人仍得代為申領前揭工程系爭土地補償費。經被告援引內政部88年12月13日臺（88）內地字第8886501號函釋，以92年4月22日北市地四字第09231105900號函復，請原告依內政部函釋意旨及相關規定辦理後再檢附相關證明文件送被告辦理。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應給付原告徵收補償費17,767,200元。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本案補償費業由臺灣臺北地方法院提存所退回被告，故已非須被告同意原告領取該徵收款，而應由被告給付原告，謹更正訴之聲明。
㈡、原告之管理人原選任19人，其中管理人高超然、高全啟、高軟、高學榮、高銘芽、高銘稔、高連生、高盛正、高水土等9人已亡故，現管理人固有10人，原告現有9人，尚差高萬鍾1人，按高萬鍾因擔任原告管理人及造報人而遭受高木貴等派下在十多年來對其提多項民刑事訴訟，不勝其擾，且因其年歲已高，對公業各項事務不願意再過問，經商洽其同意為原告，故追加原告高萬鍾。原告管理人10人之地位並不因而受影響，至於管理人任期屆滿，而未改選管理人，與未選定管理人之情況不同，故非可視為自始無管理人。原告派下員人數眾多，且原有派下員諸多亡故，欲改選之前將先辦理亡故之繼承人之繼承補列為派下員，再則眾多之派下員散居各地，其召集開會頗為困難，此由原告之核備手續在光復20多年後才能完成，足以證明，如再辦改選手續可能造成本案補償費提存逾15年歸國庫之後果，對原告顯非有利，故由現有管理人申請領取，對原告有利，此項單純之管理保存行為並非處分行為。
㈢、原告等管理人於88年1月15日成立財團法人高佛成基金會（下稱基金會），設立之目的：「為宣揚本宗慎終追遠精神，暨光大祖德，興辦社會公益慈善事業。」經臺北市政府民政局及文山區公所核備在案，並經臺灣臺北地方法院公告在案，而設立財團法人係配合祭祀公業清理要點第23、24條規定，系爭公業之財產歸屬基金會後，則受財團法人法之拘束，再也無法任由派下員或管理人私自牟私或侵害。以前之祭產經徵收或處分其徵收補償費或價金，俱已存入為基金會之財產，系爭徵收補償費領取之後，亦轉入為基金會之財產。
㈣、原告規約約定「第5條：本公業管理人以選任派下員9人至21人擔任，其權限係管理本公業之祭祀及財產事宜」「第7條：本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之二以上之同意為之。」即原告規約明確授權管理人三分之二以上同意即可處分公業財產，包括領取徵收款，改制前行政法院82年判字第533號判決亦准許原告管理人領取即認定原告規約賦予之合法權限。該判決理由之要旨亦採認原告規約第7點係授權管理人領取補償費，又部分派下對管理人所提之民刑事訴訟或有其他異議，皆與領取徵收補償費無關，因該判決確定後被告乃准原告領取該徵收補償費。被告在本件訴願事件做相同辯解，依前開判決理由所論，顯不可採。原告規約第7條之記載為財產之移轉，惟領取徵收補償費並非財產之移轉，而為使用收益行為，屬於規約第5點「係管理本公業之祭祀及財產事宜」，被告引述內政部82年7月17日台（82）內地字第8209190號函准法務部82年7月6日法82律13708號函釋指「領取土地徵收補償費，係財產權之行使，自應依該規約為之」，係以領取土地徵收補償費為處分移轉行為，實有違誤。
㈤、何況補償費之領取，即屬原告規約書第5點管理財產權限中之保存行為，各管理人均有權單獨行使之。縱認為申領補償費之管理行為，非一般之保存行為，管理人不得單獨行使之，惟就處分公財產行為與申領補償費行為兩相比較，前者屬重行為，後者為輕行為，依「舉重明輕」之法理，處分財產之重行為僅須經管理人三分之二以上同意即得為之，而申領補償費之輕行為應無由管理人全體同意始得行使之理，否則有悖法理與情理。被告依內政部80年8月20日台內地字第8077794號函釋所為處分，不僅曲解內政部（78）內地字第66199號函頒土地徵收法令補充規定9、㈦規定有關章程規定之意義，更牴觸民法第828條之規定，並違背依法行政之原則。又，派下員高木貴等11人提出異議，但查其等異議之目的係在否認原告為派下及管理權不存在，其等曾對管理人中之高春吉、高萬鍾提起派下權及管理人不存在之訴，案經臺灣高等法院79年家上字第1號民事判決、最高法院83年台上字第41號民事判決、最高法院83年台上字第42號民事裁定駁回其請求，已明確確認高春吉、高萬鍾之派下權及管理人資格存在，故其等異議不足以作為拒絕由原告領取補償費之理由。
㈥、被告又引敘內政部88年12月13日台（88）內地字第8886501號函主張「應俟該祭祀公業新任管理人選任後，始得依其規約辦理，或得依『土地徵收法令補充規定』」第9點第1項第7款3規定經派下員全體之同意後領取之」，此乃否定管理人任期屆滿後，有管理行為之權，然查司法院第一廳81年2月27日（81）廳民一字第02696號研究意見「祭祀公業管理人實類似股份有限公司之董事，不妨依公司法第195條第2項後段作法理之適用，是管理人任期雖已屆滿，而未改選，原管理人，自仍繼續執行其職務，其管理權並不因任期屆滿而當然消滅」，又本院89年訴字第1676號判決亦論載：「原管理人在新管理人選任前應持續管理權，否則造成祭祀公業懸缺，將使祭祀公業高佛成蒙受損失」，臺灣高等法院92年上字第637號民事判決亦論載「相同情形在祭祀公業若原管理人任期屆滿，新管理人尚未產生，而認為原管理人不能就該公業事務之維持為必要之管理，則公業勢必發生有如公司無董事處理公司事務之情形，對公業及全體派下皆非有利，是祭祀公業管理人任期雖已屆滿而未改選，並有新任管理人接任前，應認原管理人就屬祭祀公業權益之維護或保持有必要之事務，得繼續以管理人身分為必要事務之管理，以維公益及祭祀公業全體派下之權益」，故上開判決皆採認就公業權益之維護或保持之必要行為，原管理人得繼續為事務之管理，以維護公業全體派下之同意，該判決雖為個案，但其法理則並無歧異。再則，內政部91年7月11日台內0000000000號函既採認保存、利用、改良為管理行為，均屬管理人之權限，公業管理人基於管理權得代表全體派下領取提存物，卻又主張領取補償費為處分行為，自相矛盾。
㈦、原告引述82年判字第533號判決，乃在強調管理人有領取徵收補償費之管理權，不因部分派下對管理人有異議而受影響，而非主張援引82年判字第533號判決，原管理人有繼續行使管理權領取徵收補償費之權責，故被告對此點之辯解有所誤解，故被告主張派下員高木貴等11人之異議，並無影響管理權之行使，再則其等派下員之異議乃其等私心，欲將該徵收補償費成為其等私有，居心叵測，係有害於公業，豈能因而影響原告之正當行為。
㈧、「按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，為派下員全體所公同共有。關於公同共有物之處分及其他之權利行使，依民法第828條第2項規定，除依其公同關係所由規定之法律或契約另有規定外，應得公同共有人全體之同意。惟祭祀公業如依法經全體或多數派下選任產生管理人者，該管理人係以管理派下公同共有之祀產為目的，有關保存、利用、改良等管理行為，應均屬管理人之權限。除公業規約派下決議有特別約定外，該公業管理人基於管理權，自得代表全體派下領取提存物（司法院民事廳83年10月18日（83）廳民字第17983號函參照）．．．」（內政部91年7月11日台內地字第0910007529號函），司法院民事廳研究意見，係依據臺灣臺北地方法院之座談會記錄，此座談記錄「臺灣高等法院審核意見：祭祀公業管理人對公業之財產有使用收益之權，領取提存物屬收益之管理行為，因此如公業規約或全體派下員之決議中，並無反對管理人領取提存物之特別規定，提存所即應予准許，否則一方面管理人代表公業與提存人為法律行為，他方面又不認其有承受法律效果之權利顯非允當，況公業派下員散居各地，聚集不易，提存人實無從對全體派下員為給付，故本件以丙說為當。」，「關於祭祀公業管理人之權限乙節經查並無法令暨明確之習慣規定，一般言之，除該祭祀公業派下員大會有特別授權者外，僅限於公同共有祭產收取租谷，繳納稅捐，及辦理祭祀等通常之管理事務。」（內政部66年1月13日台內民字第719300號函），「案經轉准司法行政部台（67）函參字第00065號函以：『祭祀公業土地被徵收，其管理人中部分死亡，可否由現存之管理人代表具領地價補償費一節，應依其章程規定辦理，章程未規定者，似可參照司法院院字第1425號解釋精神，由現存之管理人具領，管理人已依法改選時，應由新選出之管理人具領。』」（內政部67年1月23日台內地字第771617號函），由該等函釋俱指出領取補償費提存物等等皆屬於管理人之管理權限，本件徵收補償費原提存於臺灣臺北地方法院提存所，如由原告領取即為領取提存物，提存物取回而由原告領取，其行為與領取提存物相同，皆屬管理行為，再則依前開規約約定管理人三分之二以上即得處分祭產。
二、被告主張之理由：
㈠、原告援引改制前行政法院82年判字第533號判決稱「該判決理由之要旨亦採認原告公業規約第7點係授權管理人領取補償費，又部分派下對管理人所提之民刑事訴訟或其他異議，皆與領取徵收補償費無關，因該判決確定後被告乃准原告領取該徵收補償費．．．。」云云乙節，查原告於78年8月間經臺北市前木柵區公所准予備查管理人高萬鍾等19人，依該公業規約書第5點內容記載：「本公業管理人．．．任期6年．．．」，原告19位管理人之任期應於84年間屆滿，故上開改制前行政法院82年判字第533號判決當時，原告管理人之任期尚未屆滿，得以繼續行使管理權，而本案原告管理人之一高春長於88年7月21日向被告申領另案被告代為扣交之佃農補償費（78年度存字第1897號提存款）時，該公業19位管理人之任期皆已屆滿，則在該公業尚未改選新任管理人前，原管理人得否繼續行使管理權代表具領補償費不無疑義，與上開改制前行政法院82年判字第533號判決案情並不相同，先予敘明。
㈡、次查原告管理人高春長等於92年4月3日委託徐南城律師檢具本院89年度訴字第1676號判決，主張原管理人仍得代為申領前揭系爭補償費，然查前揭判決係就有關租佃爭議事件所為之判決，僅具個案之效力，且參依該判決理由乙、實體方面：一、㈡略以亦已敘明：「．．．另基於司法判決個案拘束原則，本件判決僅就原告祭祀公業高佛成申請調處事件，所為之判斷，與被告所引內政部88年12月13日台（88）內地字第8886501號函就補償費之領取與否，係屬另案，被告仍應就原告祭祀公業高佛成其他申請個案為行政之裁量，自不待言。」是以該判決僅有個案之拘束力，並無拘束本案之效力。至於原告另援引臺灣高等法院92年度上字第637號民事判決理由與上開本院89年度訴字第1676號判決相同，惟查該案係就有關調整租金事件所為之判決，是否有拘束本案之效力，似有待商榷。
㈢、再查臺北市文山區公所曾以84年7月18日北市文民字第18958號函復原告管理人略以：「．．．二、關於首揭公業管理人高萬鍾等19人經前木柵區公所核備後，既有高木貴先生等人向臺灣臺北地方法院提起『確認被告對祭祀公業高佛成之管理人委任關係不存在．．．派下權不存在』之訴，則日後法院之判決對當事人或行政機關自有其拘束力，故本案公業管理人縱因任期屆滿，則仍應俟法院判決確定後始得辦理管理人改選。」；又查該公業之派下員高木貴等11人亦分於90年4月20日及91年4月29日2次委託徐東昇律師檢具民事判決等相關文件主張該公業之派下權及管理權已於法院繫訟中，請求被告勿准原告以管理人之身分行使管理人之職權，領取該祭祀公業之土地徵收補償費。是以被告當時爰依前揭土地徵收法令補充規定第9點及內政部函釋等相關規定以92年4月22日北市地四字第09231105800號函所為處分並無違誤。
㈣、有關原告稱「原告等管理人於88年1月15日成立財團法人高佛成基金會．．．系爭公業之財產歸屬基金會後，則受財團法人法拘束，再也無法任由派下員或管理人私自牟私或侵害」及「以前之祭產經徵收或處分其徵收補償費或價金，俱已存入為基金會之財產，系爭徵收補償費領取之後，亦轉入為基金會之財產。」云云，查財團法人高佛成基金會及祭祀公業高佛成即原告係屬不同權利主體且本案徵收補償費核發對象依土地徵收法令補充規定第9點第1項及土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第7條規定為徵收公告時登記簿記載之土地所有權人祭祀公業高佛成，而非財團法人高佛成基金會。
㈤、另原告引敘司法行政部台（67）函參字第00065號函以：「祭祀公業土地被徵收，其管理人中部分死亡，可否由現存之管理人代表具領地價補償費一節，應依其章程規定辦理，章程未規定者，似可參照司法院院字第1425號解釋精神，由現存之管理人具領，管理人已依法改選時，應由新選出之管理人具領」一節，依原告稱本案公業之管理人原選任19人．．
．9人已亡故，現管理人10人，依上開函釋意旨似得由現存管理人領取補償費，惟查原告於78年8月間經臺北市前木柵區公所准予備查管理人高萬鍾等19人，依該公業規約書第5點內容記載：「本公業管理人．．．任期6年．．．」，原告19位管理人之任期業於84年間屆滿，而本案原告管理人之一高春長於88年7月21日向被告申領另案被告代為扣交之佃農補償費（78年度存字第1897號提存款，業已取回後並以92年保管字第0329號存入保管專戶，原告另案提起行政訴訟〔案號93年訴字第198號〕在案）時，該公業19位管理人之任期皆已屆滿，則在該公業尚未改選新任管理人前，原管理人得否繼續行使管理權代表具領補償費不無疑義，前經被告以88年10月8日北市地四字第8822809200號函報奉內政部以88年12月13日台（88）內地字第8886501號函釋：「．．．三、至有關祭祀公業管理人任期屆滿後，新任管理人尚未改選前，原管理人得否繼續行使其管理權而代表具領補償費，應視其規約規定，規約有規定者，自應依其規約辦理；惟如規約未規定或未定有規約時，則得由原管理人就領取徵收補償費事宜召開派下員大會，以多數授權由原管理人具領；至如無法以多數決授權由原管理人具領時，仍應俟該祭祀公業新任管理人選任後，始得依本部前開規定辦理。．．．如規約未規定時，得由原管理人就領取徵收補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由原管理人具領，惟仍如無法以多數決授權由原管理人具領時，應俟該祭祀公業新任管理人選任後，始得依其規約辦理，或得依『土地徵收法令補充規定』第9點第1項第7款3規定，經派下員全體之同意後領取之。」有案。
㈥、有關原告引敘原告規約第7條記載「本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之一以上之同意為之」一節，查與實際情形不符。按臺北市木柵區公所78年7月10日北市木民字第8458號函同意備查該公業規約書第7條係記載「本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之『二』以上之同意為之」。有關原告管理人任期屆滿，得否行使管理權領取補償費一節，前經被告以93年3月23日北市地四字第09330785900號函及94年2月17日北市地四字第09430404700號函附被告答辯暨補充答辯狀在案，請容援用。
㈦、另，原告之派下員高木貴等6人與管理人高春吉、高萬鍾等2人間請求確認派下權不存在事件，雖經最高法院以83年台上字第41號民事判決確認高春吉、高萬鍾等2人之派下權；惟查該公業之派下員高木貴等11人分別於90年4月20日及91年4月29日2次委託徐東昇律師檢具民事判決等相關文件，即最高法院90年度台上字第46號民事判決、臺灣高等法院90年度重上更㈠字第22號民事判決，主張該公業之派下權及管理權已於法院繫訟，請求被告勿准原告以管理人之身分行使管理人之職權，領取該公業之土地徵收補償費，依上開判決書記載該案係原告派下員高木貴等人與管理人高德發等8人間另案派下權爭議之訴訟案，且仍於法院繫訟中，依土地徵收法令補充規定第9點第1項第7款規定處理，故被告爰以92年4月22日北市地四字第09231105800號函復該公業代理人徐南城律師請依內政部函釋意旨及相關規定辦理後再檢附相關證明文件送本處辦理，乃係依法行政，並無違誤。綜上結論，本件原告之訴為無理由。
理 由
甲、程序方面：
一、本件行政訴訟起訴後原告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第111條第1項前段、第2項定有明文。
本件原告起訴之初，其聲明為請求撤銷臺北市政府地政處92年4月22日北市地四字第09231105900號函處分及訴願決定，並請求判令被告應同意原告領取系爭補償費。嗣言詞辯論中撤回其第1項聲明，並變更其第2項聲明如事實欄所示，被告於其訴之變更無異議而為本案之辯論，合於法律規定，自應准許。
三、按祭祀公業在民事訴訟實務上雖不承認其為非法人團體，惟其見解，尚值商榷，蓋以祭祀公業實係以祭祀為目的之宗親團體，即有一定之名稱、財產與管理人，在行政訴訟上應承認其為民事訴訟法第41條之非法人團體，具有當事人能力，記載「某○祭祀公業」「代表人○○○」，改制前行政法院68年8月份庭長評事聯席會議決議參照。本件原告以任期已屆之管理人為代表人提起本訴，本院認該等管理人於為避免有害於原告之利益時，方得繼續其管理權限（詳以下實體部分三之論述）。原告起訴意旨指被告不為給付，就其起訴之主張，可認為乃避免有害於原告之利益而起訴，則於此範圍內，其已屆任期之管理人得為代表人起訴，本件尚不致發生未經合法代表之程序違法，先予敘明。又原告起訴時，原列高春長、高天賜、高正信、高德發、高章陽、高清輝、高人達、高春吉、高丕振等9人為代表人，嗣以94年1月28日準備書㈡狀增列管理人高萬鍾同為代表人，核屬代表人之補正，非追加原告，無礙原告之同一性。原告於該書狀內表明追加原告，顯屬誤解，併予指明。
乙、實體分面：
一、按土地徵收法令補充規定第9點第1項第7款規定：「土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業已選定管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查證其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由管理人具領。２、祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。３、祭祀公業未選定管理人者，應經派下員全體（即公同共有人全體）之同意，始得領取補償費。」次按土地徵收條例第26條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。」
二、另按內政部82年7月17日台（82）內地字第8209190號函准法務部82年7月6日法82律13708號函釋：「．．．本件依來函所述，祭祀公業高佛成之財產管理權，該公業之規約書第7點既已明定：『本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之二以上同意為之。』則領取土地徵收補償費係財產權之行使，自應依該規約為之。又依上述說明，嗣後有關祭祀公業徵收補償費之領取，該祭祀公業規約有明確規定者，應先依其規約，如無明確規定時，則得以『土地徵收法令補充規定』第9點第7款作為補充規定加以適用。」復按內政部88年12月13日台（88）內地字第8886501號函釋示：「．．．三、至有關祭祀公業管理人任期屆滿後，新任管理人尚未改選前，原管理人得否繼續行使其管理權而代表具領補償費，應視其規約規定，規約有規定者，自應依其規約辦理；惟如規約未規定或未定有規約時，則得由原管理人就領取徵收補償費事宜召開派下員大會，以多數授權由原管理人具領；至如無法以多數決授權由原管理人具領時，仍應俟該祭祀公業新任管理人選任後，始得依本部前開規定辦理。本案祭祀公業高佛成原管理人因任期屆滿，於新任管理人尚未改選前，原管理人得否代表具領補償費疑義，依前開說明，應視其規約規定，倘該公業之規約規定原管理人得繼續行使其管理權者，則依其規約第7點規定，自得按內政部82年7月17日台（82）內地字第8209190號函釋意旨，由全體派下員過半數推舉之管理人三分之二以上之同意後領取該補償費。如規約未規定時，得由原管理人就領取徵收補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由原管理人具領，惟仍如無法以多數決授權由原管理人具領時，應俟該祭祀公業新任管理人選任後，始得依其規約辦理，或得依『土地徵收法令補充規定』第9點第1項第7款第3目規定，經派下員全體之同意後領取之。」又內政部91年7月11日台內地字第0910007529號令釋：「按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，為派下員全體所公同共有。關於公同共有物之處分及其他之權利行使，依民法第828條第2項規定，除依其公同關係所由規定之法律或契約另有規定外，應得公同共有人全體之同意。惟祭祀公業如依法經全體或多數派下選任產生管理人者，該管理人係以管理派下公同共有之祀產為目的，有關保存、利用、改良等管理行為，應均屬管理人之權限。除公業規約或派下決議有特別約定外，該公業管理人基於管理權，自得代表全體派下領取提存物（司法院民事廳83年10月18日（83）廳民三字第17983號函參照）。故有關祭祀公業土地徵收補償費之領取，倘該祭祀公業規約有明確規定者，應先依其規約：如規約無明確規定時，則得以『土地徵收法令補充規定』第9點第1項第7款作為補充規定加以適用，而由管理人切結後具領之。本部82年7月17日台（82）內地字第8209190號函廢止。」
三、查臺北市政府為興辦景美溪整治工程之用地（寶橋上游左岸新店市界至恆光橋），前經內政部88年9月28日臺（88）內地字第8812002號函准予徵收，並經被告以88年10月18日北市地四字第8822885500號公告徵收原告所有臺北市○○區○○段4小段之系爭土地，其地價補償費及加成補償費共計24,163,200元，扣除佃農補償費6,396,000元，其餘補償費17,767,200元因逾期未領，被告爰依土地徵收條例第26條等規定，依徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人祭祀公業高佛成（管理者：高愚陂），以89年9月29日89年保管字第00563號保管通知書，保管於「臺北市土地徵收補償費保管專戶」待領。原告派下於78年推舉管理人19人，包括本件原告代表人10人，及其餘高超然、高全啟、高軟、高學榮，高銘芽、高銘稔、高連生、高盛正、高水土等9人，前經臺北市木柵區公所78年8月2日北市木民字第9530號函准予備查，惟除本件原告代表人以外之9人均已死亡。原告除設管理人外，各房並無房長。原告規約書第5條約定「本公業管理人以選任派下員9人至21人擔任，其權限係管理本公業之祭祀及財產事宜，任期6年，連選得連任」，第7條約定「本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之二以上之同意為之」。原告派下78年推舉產生之管理人任期於84年間已告屆滿，迄今尚未改選等事實，為兩造所不爭執，並有相關內政部88年9月28日臺（88）內地字第8812002號函、被告88年10月18日北市地四字第8822885500號公告、89年9月29日89年保管字第00563號保管通知書、耕作權放棄書，徵收補償費保管清冊、臺北市木柵區公所78年8月2日北市木民字第9530號函及原告規約書等各一份附於被告答辯狀附件卷可憑，堪予認定。
四、本件原告所提起者乃行政訴訟法第8條第1項之給付之訴，是首應審究就兩造間有無因公法上原因發生財產上給付之關係？
㈠、有關行政法上債務關係之意義及其要件與在我國引進之必要性說明：
１、債務關係乃指當事人之一方得有他方請求為特定給付之法律關係。此種法律關係私法上固常發生，但在公法上亦屬常見。按行政主體為履行其給付行政目的，固得選擇以私法或公法方式為之，當行政主體選擇以私法方式為之時，亦應受私法規範，固無疑問；反之，行政主體選擇以公法方式為之者，苟因公法法規欠缺規範，其結果反而減輕責任，殊非合理。
２、對此德國聯邦普通最高法院乃創設所謂行政法上債務關係，認為行政主體與人民間倘存有特別密切關係時，除受一般公法之規範外，可類推適用民法債編規定（尤其是侵權行為責任規定），以資解決。惟該院對所謂「特別密切關係」之意義為何，尚未有明確之闡述。一般言之，該院裁判認為舉凡：因行政處分所生之給付關係，因單純利用事實所生之利用關係，甚或公法上寄託關係、公法上無因管理等等均屬之。
３、基於行政法上債務關係，行政主體與人民相互間互相享有賠償請求權，此種賠償請求權之行使，一般言之，具有左列幾點特徵。
⑴、不需證明有故意過失。
⑵、履行輔助人包括私企業。
⑶、賠償方式不以金錢為限，包括回復原狀。
⑷、賠償範圍限於填補實質損害，不包括慰撫金。
⑸、請求權時效自債權發生時起為15年。
４、於我國是否有其適用：行政法上債務關係雖係德國法院裁判實務所創，惟參酌其法理，衡諸我國國情，本院認為於我國亦應有其適用，我國行政法學界大致均採肯定見解。由於行政法上債務關係賠償請求權之性質為公法上請求權，如有爭議，得依行政訴訟法第8條第1項規定訴求救濟。
㈡、在本案中，原告基於事實欄所述之原因事實，就因該原因事實所生之系爭徵收補償款17,767,200元，對被告享有因行政法上債務關係而生之金錢請求權存在，其請求權成立之理由如下：
１、固然徵收實務上向來之法律意見認為：依現行實證法之規定，徵收補償款未於公告期滿15日內發給者（而此處所稱之「發給」，在法律解釋上，乃指「徵收補償機關備妥徵收補償款，並對依法有權受領徵收補償款之人已踐行合法之通知程序」而言），徵收處分失其效力（土地法第233條及土地徵收條例第20條第3項參照），故人民對國家沒有請求發給徵收補償之請求權存在。然而此等法律見解目前已開始逐步受到修正，特別當國家作成徵收補償處分，且已備妥徵收補償款，並作成發價通知，即使因為有多數之受補償人，部分發價通知針對少數受補償人有未經合法送達之情形，惟整體而言，國家已對外表明，其有發給人民徵收補償款之公法上效果意思存在，並處於無從撤回之地步。此時原來徵收補償法律關係即轉換為「金錢給付義務」，人民不能再主張徵收處分失其效力，而國家亦不能毫無理由撤回發價之意思表示（此時最多僅剩人民可主張徵收處分或補償處分本身有違法瑕疵，而要求撤銷徵收處分或徵收補償處分）。
２、在本案中，兩造均不爭執被告之發價通知已制作完畢，原告尚且已受領地價補償費及加成補償費，只不過系爭補償費原屬代扣之佃農補償費，於原告與佃農間有租賃關係是否存在之爭議，致遲遲未經具領而已。依上所述，國家之補償發價意思表示已無從撤回，原告亦有意取得上開補償款，只不過兩造間就代表原告領取之管理人權限有所疑慮，致尚未發給。是上開事實已完全符合上開行政法上債務關係成立所須之各項要件，應認原告因此對被告享有「因行政法上債務關係而生、得請求領取系爭徵收補償款17,767,200元」之金錢賠償債權。
３、是以，原告基於被告已作成發價通知之行政處分，而被告迄今拒不發給，所產生之債之關係而為請求，乃合法有據。
五、本件原告固得基於被告所為徵收補償費之發價通知，主張其對被告享有公法上之債權關係，而請求給付，兩造復不爭執領取補償費乃對於公同共有物之管理行為，惟原告為祭祀公業，其經合法推舉之管理人現尚生存者10人即本件原告代表人，任期已於84年間屆滿，迄今未改選新任管理人。被告以管理人任期已經屆滿，因而滋生管理人權限有無之疑義，乃報奉內政部前開88年12月13日函釋辦理，並已轉知原告依該函釋內容辦理。然原告主張相關判決、實務法律座談會決議意見均認於此情形，原管理人之權限繼續存在。茲就兩造攻防所為主張，整理如下之爭點分述之：
㈠、原告代表人之管理人任期屆滿，尚未改選產生新管理人，其管理權是否仍然存？
１、按祭祀公業管理人之選任契約，性質上係屬類似委任之一種無名契約，以派下與管理人間之信賴關係為基礎（最高法院91年度台上字第2114號、71年度台上字第2770號、71年度台上字第528號判決意旨參照）。是關於祭祀公業與其管理人間之關係自應類推適用民法關於委任之規定。
２、次按「前條情形，如委任關係之消滅，有害於委任人利益之虞時，受任人或其繼承人或其法定代理人，於委任人或其繼承人或其法定代理人能接受委任事務前，應繼續處理其事務」民法第551條定有明文，按此係規定委任關係因一方死亡、破產、喪失行為能力而消滅時，為免因委任關係消滅損及委任人或其繼承人之利益，例外使受任人處理事務之義務繼續存在。固然本件原告規約書第5條載有管理人任期6年之約定，原告與其管理人間之類似委任契約乃定有期限，管理人因任期屆滿而喪失管理權，與前揭民法第551條規定之情形並不相同，惟祭祀公業既屬非法人團體，其本身並無行為能力，管理人因任期屆滿而喪失管理權限，類似前開民法第551條委任關係之一方喪失行為能力之情形，故在未產生新任管理人接任前，應可類推適用前開規定，例外承認在「有害於祭祀公業利益之虞時」，任期屆滿之管理人應繼續為祭祀公業處理事務。
３、再按「最高法院上開判決僅認係類似委任之一種無名契約，法律既無明文規定，即應有民法第1條之適用，祭祀公業管理人實類似股份有限公司之董事，不妨依公司法第195條第2項前段作法理之適用，是管理人任期雖巳屆滿，而未改選，原管理人，自仍繼續執行其職務，其管理權並不因任期屆滿而當然消滅」司法院81年2月27日（81）廳民一字第02696號函釋意旨參照。此函釋所持意見與前開民法第551條之立法意旨相同，無非在於避免委任關係消滅，尚乏新任管理人時，損及祭祀公業（委任人）之權益，是上開函釋揭示管理權並不因任期屆滿而當然消滅，仍應限於避免「有害於祭祀公業利益之虞時」，方有適用。
４、是以，本件管理人之任期已於84年間屆滿，尚未改選新任管理人，且原告未設有房長，原管理人之權限是否繼續存在，端視事務之性質是否有害於原告之利益而定。
㈡、原告由其原管理人代表受領系爭補償費，是否為避免損及原告之利益？
１、原告主張派下散居四處，召集不易，尚有派下權之爭議訴訟於法院，客觀上無法召集改選新管理人，被告以原管理人無管理權為由，拒將系爭補償費發給原告，而提存於「臺北市土地徵收補償費保管專戶」中，該筆款項終將解繳國庫，顯然不利於原告；而原告管理人已另設基金會，原告會將所受領之系爭補償費存入基金會，不致發生流向不明之情形。被告則抗辯：被告乃針對原告來決定是否發給，有無基金會與本件無關，原告應可以另行改選管理人再向被告申領系爭補償費，目前發給則恐有流向不明之虞。
２、本院查：
⑴、按「直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償
費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫」、「前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付」，土地徵收條例第26條第1項、第2項定有明文。系爭補償償費乃以「祭祀公業高佛成管理人：高愚坡」為應受補償人，以89年9月29日89年保管字第00563號保管通知書，保管於「臺北市土地徵收補償費保管專戶」待領，依上開規定，應自被告通知原告送達時起超過15年，方才歸屬國庫。而兩造均不爭執本件尚未通知，時效還未起算（見本院94年3月25日言詞辯論筆錄）。故系爭補償費歸屬國庫之損害原告利益之情形，自始起算15年以後方有發生之可能。此15年間系爭補償費妥適保管於專戶內，並依土地徵收條例第26條第2項加計利息，自不致損及原告利益。
⑵、固然依據原告提出之相關派下權訴訟判決書，可信原告派下
員迭有爭執，惟原告之管理人任期早在84年間即已屆期，迄今約有10年，原告管理人理應排除困難，依規約書第6條召集派下員大會改選管理人，以維護原告公業及全體派下員之權益，並杜爭議。雖原告主張選任管理人之前，須先將亡故派下員之繼承人補列為派下員，再則眾多之派下員散居各地，召集不易云云，惟現今戶政建全，網路發達，資訊充足，長達10年之期間足供踐行蒐尋派下員，召集開會之程序，乃10年間均未見原告管理人有何召集派下員大會改選管理人之積極作為，足徵原告管理人徒託改選不易之空言，置任期6年之規約於不顧，永續坐享管理人權益。原告由78年推舉產生之管理人管理產業迄今，並經其代表申領系爭補償金，自然招致流向不明之疑慮，反倒有害及原告利益之虞。
⑶、末按祭祀公業土地清理要點在74年4月3日訂定，其第23點規
定：「新設立之祭祀公業，應以財團法人為之。祭祀公業新取得不動產所有權或他項權利時，除已成立財團法人者外，應登記為派下員全體公同共有」，原告核非新設立之祭祀公業，其管理人成立基金會不祗與上開規定未盡相符，且該基金會之董監事分別為高春吉、高春長、高清輝、高天賜、高德發、高章陽、高全啟、高丕振、高超然、高人達、高正信、高泉發，此有臺灣臺北地方法院88年2月3日88北院義登字第4507號公告一紙（即原證13）附卷可憑，與原告目任期屆滿之管理人也非一致，原告所有產業由原告名下轉入基金會，將使權利主體發生由派下員全體變成基金會之變動，此與原告全體派下員之利益恐有未合。況原告主張已領或將領之補償金俱會存入基金會，此存入之舉包括交付之物權處分行為，依原告規約書第7條約定「本公業財產之處分移轉（包括設定負擔）規定由全體派下員過半數推舉之管理人三分之二以上之同意為之」，現今原告管理人由原來19人僅剩10人，且均屆任期，由現在名義上之管理人行使上開物權處分行為，是否與規約相符，容有疑義。是原告主張受領系爭補償金後，將存入基金會，不致產生弊端云云，並不可採。
六、綜上所述，本院認原告名義上之管理人任期已滿，惟在避免「有害於祭祀公業利益之虞時」，該管理人始得繼續為原告處理事務。本件系爭補償費之未予領取，尚不致有害於原告之利益，是原告目前之管理人於此範圍內並不具有為原告處理事務之權限。從而，原告由其代表人基於行政法上之債之關係，向被告請求系爭補償費，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 8 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 葉百修
法 官 李玉卿法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 8 日
書記官 黃明和