臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1911號原 告 乙○○
丁○○壬○○癸○○甲○○丙○○戊○○己○○庚○○辛○○上 １ 人訴訟代理人 卯○○共 同訴訟代理人 韓邦財律師複 代理人 王唯鳳律師被 告 內政部代 表 人 子○○（部長）訴訟代理人 未○○
寅○○被告參加人 桃園縣政府代 表 人 丑○○（縣長）訴訟代理人 午○○
巳○○辰○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年4月30日院台訴字第0930082749號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：被告參加人為闢建縣立桃園虎頭山公園（公十）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○號等50筆土地，報經台灣省政府民國（下同）77年9月7日77府地四字第155872號函核准徵收，交由被告參加人以78年2月4日78府地用字第16817號公告，並依法發放或提存補償費。原告乙○○、丙○○、丁○○及辛○○申請撤銷徵收，發還渠等所有坐落桃園縣桃園市○○段142、143、145地號（重測前為桃園縣桃園市○○○段887之1、890、890之2地號）、同市○○段408、409、411、412、413及426地號（重測前為桃園縣桃園市○○○段887 之2、887、886、890之1、886之2、886之3地號）等9筆土地（下稱系爭土地），被告參加人90年7月4日90府交觀字第119395號函復以系爭土地仍屬桃園擴大修定都市計畫（公十）公園用地，該（公十）公園用地徵收案經台灣省政府
70 年9月7日77府地四字第155872號函核准徵收，除系爭土地因原告等抗爭，尚未開闢使用外，其餘土地均已照核准計畫使用，並非被告不開發系爭土地等語。原告等以系爭土地經徵收後迄未依徵收計畫使用，依土地徵收條例第49條第1項第5款規定，向被告請求撤銷徵收，經被告函復否准。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
三、參加人聲明：同被告聲明。
丙、兩造之爭點：
（一）本件有無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事變更之撤銷徵收事由？
（二）本件有無土地徵收條例第49條第1項第1款作業錯誤之事由？原告主張：
一、原告等原係坐落桃園市○○○段886-2、886-3、886-6、887、887-1、890等地號土地（重測後為桃園市○○段142、143、145地號，與三聖段408、409、411、412、413、426地號）之所有權人，原告等家族歷代均居住於系爭土地上，並賴該地從事耕種維生。詎上揭土地由被告參加人報經臺灣省政府以77年9月7日府地四字第155872號函核准徵收，作為實施桃園市都市計畫取得公共設施保留地（公十）以擴大闢建縣立桃園虎頭山公園範圍，致原告等喪失賴以居住、耕作維生之土地所有權。因系爭土地與縣立虎頭山公園原本即不相連，無法用以擴建虎頭山公園，且同次徵收之附近土地陸續興建建物或變更都市計畫，造成系爭土地已無法作為公園使用，原告等於90年間向被告參加人請求撤銷徵收，但其未就原告等請求為答覆。原告等遂於90年7月23日，依據土地徵收條例第49條第1項第5款規定，向被告請求辦理撤銷徵收，被告以92年7月2日台內地字第0920070365號函及92年8月22日台內地字第0920012260號函，函復不予撤銷徵收。原告等不服，向行政院提起訴願，行政院以院台訴字第0930082749號訴願決定書駁回，原告等仍然不服，提起本件行政訴訟。
二、系爭土地有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事變更之撤銷徵收事由：
（一）系爭徵收是於77年間以設置桃園市公十公園，為取得公共設施保留地目的而辦理，17餘年來均未有闢建公園之規劃與行動，及週遭為新設建物或開發計畫包圍，已無法單獨設置桃園市公十公園時，又將系爭土地併入被告參加人桃園縣立虎頭山公園開發計畫，由桃園市公十公園變為被告參加人縣立虎頭山公園，顯然為有情事變更事由。
（二）辦理本件徵收前，系爭土地之週遭為營區、機關用地，嗣後陸續建築有職訓中心辦公室、職訓中心宿舍、榮總醫院、榮總醫院宿舍及老人文康中心等，幾乎每一建設或多或少都自本件徵收案公十用地中分讓些徵收地，如為興建榮總醫院，在82年變更桃園擴大修訂都市計畫，將部分公十公園用地變更為醫療用地，如為使榮總醫院宿舍有通路，自公十用地中闢建桃園市○○路○段○○○巷道路，如為興建老人文康中心，亦是利用本件公十用地。由於附近興建上揭建築、或變更都市計畫結果，造成本件徵收案之徵收土地，已被割分使用，與當初之計畫範圍多有不同，範圍縮小很多，且土地形狀不完整、畸零狹小，無法實現當初徵收之目的─取得公十公共設施保留地，原告等遭徵收土地不可能作為公園使用，原告遭徵收土地，已因情事變更而無法按原徵收計畫使用，合於土地徵收條例第49條第1項第5款規定，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，自應辦理撤銷徵收、發還土地，原告之訴為有理由。
（三）況且依桃園市公所公布之資訊，桃園市現闢建有39座公園，面積逾43公頃，較之本件徵收當年，顯然已經大量增加公園面積，足與人口數相當，本件徵收公十用地因附近建設使用，範圍縮小，土地形狀也畸零不方便使用，不僅無法作為公園使用，被告參加人也無再增加此公園預定之需要，此亦是有情事變更之事由。
三、本件訴訟除有情事變更事由外，另有土地徵收條例第49條第1項第1款作業錯誤之事由：
（一）依被告參加人77年7月所擬縣立桃園虎頭山公園徵收土地計畫書，其徵收土地原因，為實施桃園市都市計畫取得公共設施保留地（公十）以擴大闢建縣立桃園虎頭山公園範圍；而被告參加人所提出94年度歲出計畫書，編列預算辦理虎頭山二期工程，用以興建入口公園與辦理地上物拆遷補償等。
（二）無論是徵收土地擴建縣立虎頭山公園，或是興建入口公園，其前提皆須被徵收土地與虎頭山公園相連，如徵收土地不與虎頭山公園相連，即便徵收亦無法對於公園之擴建或興建入口公園有所助益，自無有徵收之必要。
（三）惟系爭土地自徵收起即未與同次被徵收之其他土地或虎頭山公園相連，當係無助益於擴建虎頭山公園或是興建入口公園，該徵收計畫顯然有重大錯誤。
（四）土地徵收條例第49條第1項第1款規定「因作業錯誤或工程設計變更設計，致原徵收土地不在工程用地範圍內者。」，應辦理撤銷徵收。系爭土地未與虎頭山公園相連，顯然無法作為擴建公園或入口公園之用，即徵收作業有誤，系爭土地不在工程用地範圍，被告自應辦理撤銷徵收。
（五）而作為虎頭山入口公園，其前提應係基地坐落適於為出入口，但被徵收土地除未與虎頭山公園相連外，更未與對外聯絡道路桃園市○○路○段相鄰，之間仍有退輔會相關占有戶居住其中，顯然本件徵收計畫自始計畫錯誤，原告被徵收土地根本不應為徵收，原告請求撤銷徵收為有理由。
四、又查，同次被徵收之其他土地，均已依徵收計畫使用，唯有系爭土地10多年來仍未依徵收計畫使用，自徵收以來原告等從未抗爭或拒絕拆遷，係被告參加人自行閒置、棄用，被告所指原告抗爭情事非為事實，為被告卸責之託詞，其原處分所引用台灣省政府函及行政法院判決理由，不僅與事實不符，更與本件爭議問題點無涉。而且被告參加人歷年來對於虎頭山公園之開發計畫，均指系爭被徵收土地為未開發區，雖經數任縣長更迭，花費無數規劃經費，皆未有任何闢建公園之舉措，93年間被告參加人甚至計畫招商，在系爭土地興建旋轉餐廳，雖無疾而終，卻益證系爭土地徵收錯誤，土地難以使用或因情事變更無法使用。
五、系爭土地現址被夾雜於桃園市○○路、桃園榮民總醫院與行政院職訓中心間，不僅不與縣立虎頭山公園相連，且幅地狹小，顯已無法實現當年之徵收目的，鈞院當可實地勘測得知。被告參加人近期曾對被徵收人召開說明會，說明被徵收土地之使用計畫，按現行之規劃，是欲利用系爭土地開闢馬路連接縣立虎頭山公園，紓解虎頭山交通，並在路旁設置商店街，安置現在虎頭山之無照攤販；被徵收土地幅地狹小，設置道路與商店街後，將無多餘空地可闢建公園，嚴重背離當初擴建虎頭山公園之徵收目的，被告參加人徵收原告等土地、剝奪原告等自由處分所有權之自由，卻違反徵收目的、自行設置商店街牟利，益證其無有擴建縣立虎頭山公園之意願，其使用違反徵收目的；且徵收10多餘年來，被告參加人均將系爭土地閒置、棄用，直至原告等提起本件訴訟方於94年度編列預算，顯見被告參加人是為阻撓原告等撤銷徵收才有預算編列。
被告主張：
一、原告等以90年7月23日請求書陳為，經依土地徵收條例第49條及第50條規定向被告請求撤銷徵收重測後坐落桃園縣桃園市○○段○○○○號等9筆土地，惟被告參加人90年7月4日九十府交觀字第119395號函以答非所問內容函復，不予依法處理，爰依法向被告請求撤銷徵收。經被告受理後，數次函請被告參加人查明有關事項，其中關於原告等於請求書所陳系爭9筆土地尚未依徵收計畫使用乙節，據被告參加人91年3月20日府交觀字第0910022568號函、91年4月3日府交觀字第0910064320號函及91年6月3日府交觀字第0910113476號函查復，係因原告等堅決反對及抗爭，致尚未開闢使用，除此，其他土地均已照原核准徵收計畫完成使用。且查原告等前曾就本案公十公園用地，請求收回被徵收土地，並提起行政救濟遭駁回確定，其中台灣省政府85年10月7日85府訴一字第167484號決定書理由及行政法院86年4月25日86院明卯字第8258號判決理由，即指出申請人抗爭、拒絕拆遷，致用地機關無法進入該徵收土地內使用之事實。另原告等於請求書指陳系爭土地現已與虎頭山公園不相連，其間有諸多建築物隔絕，已不可能作為公園使用乙節，查本件系爭土地係經臺灣省政府以77年9月7日77府地四字第155872號函核准徵收，被告參加人78年2月4日公告徵收，依被告參加人所送73年公告實施桃園市都市計畫通盤檢討變更案之都市計畫圖所示，本案系爭土地徵收當時，都市計畫係將其指定為公園用地（有案附無防礙都市計畫證明書可稽），且該都市計畫將本案系爭土地之週邊土地分別指定為機關用地及營區用地，是本案77年徵收當時，依都市計畫之規劃，系爭土地與現有虎頭山公園（公十）即已屬不相連情形，本案都市計畫之規劃依法辦理徵收，並無不合。又本案經被告參加人通盤檢討結果，仍應維持原公園用地，且被告參加人已請管理單位提出使用計畫，再編列經費予以執行。是以原告等請求撤銷徵收案，經提被告土地徵收審議委員會第76次會議，以系爭土地並無因情事變更致無使用必要之情事，不符土地徵收條例第49條第1項第5款規定，作成不予撤銷徵收之決議，並經被告92年7月2日台內地字第0920070365號函復原告，依法並無不合。
二、對於82年都市計畫變更為醫療用地之部分，查本案系爭土地當時並不在變更範圍內，仍是維持公園用地。是本案徵收作業，並沒有錯誤之情況。
三、針對原告所稱公園用地週遭已被醫院隔離的部分，於77年徵收當時，依照都市計畫之規劃，系爭土地與虎頭山公園已有不相連之情形。
參加人主張
一、針對原告等提出上開未依徵收計畫使用部分，被告參加人目前已編列桃園縣虎頭山二期工程之預算予以執行，完全係針對公園的工程。於77年徵收當時，依照都市計畫之規劃，系爭土地與虎頭山公園已有不相連之情形，並非要從原來的虎頭山公園連接到系爭土地，而是另外辦理虎頭山二期工程入口公園工程。因此，此部分並無原告等所稱土地徵收條例第
49 條第1項第5款情事。
二、土地部分補償費，原告等於93年12月底皆已從提存所領取，至於地上物的部分，因被告參加人於查估地上物時，原告等有抗爭，所以無法詳細查估，只能概估補償費，存入保管帳戶。
三、按照都市計畫之精神，公園並非不能建築或做其他使用，實得依都市計畫多目標使用辦法，作多目標之使用。按桃園都市計畫，只要建闢率不大於15%，容積率不大於30%，而符合都市計畫有關公園綠地管理辦法，是可以有一些服務性之設施，包括旋轉餐廳之構想，均無不可。
四、其餘部分同被告主張。理 由
一、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」為土地徵收條例第49條及第50條所明定。
二、被告參加人為闢建縣立桃園虎頭山公園（公十）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○號等50筆土地，報經台灣省政府77年9月7日77府地四字第155872號函核准徵收，交由被告參加人以78年2月4日78府地用字第16817號公告，並依法發放或提存補償費。原告乙○○、丙○○、丁○○及辛○○申請撤銷徵收，發還渠等所有坐落桃園縣桃園市○○段
142、143、145地號（重測前為桃園縣桃園市○○○段887之1、890、890之2地號）、同市○○段408、409、411、
412、413及426地號（重測前為桃園縣桃園市○○○段887之2、887、886、890之1、886之2、886之3地號）等9筆土地，被告參加人90年7月4日90府交觀字第119395號函復以系爭土地仍屬桃園擴大修定都市計畫（公十）公園用地，該（公十）公園用地徵收案經台灣省政府70年9月7日77府地四字第155872號函核准徵收，除系爭土地因原告等抗爭，尚未開闢使用外，其餘土地均已照核准計畫使用，並非被告不開發系爭土地等語。原告等以系爭土地經徵收後迄未依徵收計畫使用，依土地徵收條例第49條第1項第5款規定，向被告請求撤銷徵收，經被告函復否准。原告等不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為（一）本件有無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事變更之撤銷徵收事由？（二）本件有無土地徵收條例第49條第1項第1款作業錯誤之事由？
三、本件原由原告乙○○、丁○○、丙○○及辛○○四人向被告參加人申請撤銷土地徵收，經被告參加人於90年7月4日函復略以：「˙˙˙台端等所有座落桃園市○○段○○○號等3筆土地及三聖段408等6筆土地，經查仍屬桃園擴大修定都市計畫『公十』公園用地，本府77年間皆奉台灣省77年9月7日府地四字第155872號函准予徵收，該『公十』公園用地原核准徵收49筆，除台端等堅決反對抗爭，尚未開闢使用外，均已依照原核准徵收計畫施行使用，並非本府不予開發台端等之土地。」，其餘原告壬○○等人未經向參加人桃園縣政府先行申請撤銷土地徵收，於90年7月23日以請求書向被告申請撤銷徵收，發還系爭土地，經被告於92年7月2日及92年8月19函復不予發還，雖土地徵收條例第50條規定「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。
該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」，查撤銷徵收之主管機關為中央主管機關，其餘原告壬○○等人雖未經向參加人桃園縣政府先行申請，惟既已向被告提出聲請，且其相同土地坐落範圍相同，基於訴訟經濟之理由，應認其得利用乙○○等三人之申請結果，其起訴為合法，合先敘明。
四、本件有無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事變更之撤銷徵收事由？按土地徵收條例第第49條第1項第5款規定，係指「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」而言，。經查，本件系爭土地係經臺灣省政府以77年9月7日77 府地四字第155872號函核准徵收，經被告參加人78年2月4日公告徵收，徵收當時，都市計畫係將其指定為公園用地，並以「為實施桃園市都市計畫取得公共設施保留地（公10）以擴大闢建縣立桃園虎頭山公園範圍」為徵收，亦有徵收土地計畫書影本附卷可稽。又本案經被告參加人通盤檢討結果，仍應維持原公園用地，亦有其提出之「變更桃園市都市計畫（第二次通盤檢討）書附卷可稽。是以原告主張系爭土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，並無依據，其訴為無理由，應予駁回。至於原告另主張略以系爭土地與虎頭山公園等不相連，難作公園使用等情，經查，77年徵收當時，該都市計畫將本案系爭土地之週邊土地，已分別指定為機關用地及營區用地，是本案依都市計畫之規劃，系爭土地與現有虎頭山公園（公十）即已屬不相連情形，至於此種狀況，是否且作公園使用，為徵收有無必要性之徵收是否合法之問題，非本件撤銷徵收所得審究。致何況，依原告提出之現況圖，目前，旁邊有道路通公園使用並無不能作公園使用之情事，均併此敘明。
五、本件有無土地徵收條例第49條第1項第1款作業錯誤之事由？
（一）按原告本於土地徵收條例第49條第1項所列各款中之數項撤銷徵收事由提起本件訴訟，係合併提起數宗形成之訴，可致同一之法律效果，此種起訴之形態，學者謂之為重疊的訴之合併。其訴訟標的雖有數項，而僅有單一之聲明，於民事訴訟，法院固應就原告所主張之數項訴訟標的逐一審理。惟按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款亦有明定。揆諸上開說明，於本件行政訴訟程序，原告應經訴願之先行程序，否則其訴即難謂為合法。而查本件原告就原徵收處分是否應撤銷之爭執，並未對被告或被告參加人依土地徵收條例第1項第1款規定提出任何主張，被告及參加人亦未曾就此部分為任何審酌，原告未經訴願程序，逕行於本院中追加此一訴訟標的，其追加之訴應為不合法。
（二）縱認得作為理由，於訴訟中追加主張，惟按土地徵收條例第49條第1項第1款係規定「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」而言。而所謂「作業錯誤」係指誤載所有權人，誤載土地標示等作業程序枝微細節之問題而言，至於原告所稱是涉及到實質規劃妥不妥當，或整個徵收計畫妥不妥當，此係涉及徵收合不合法的問題，亦非本件審究之範疇。
六、末查，本件原告等曾就本案公十公園用地，請求收回被徵收土地，並提起行政爭訟遭駁回確定，有改制前行政法院86年度判字第899號判決影本附於原處分機關卷可參，其判決理由，即指出原告等人抗爭、拒絕拆遷，致用地機關無法進入該徵收土地內使用，併此敘明。
七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。
前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 3 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 3 日
書記官 楊子鋒