臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02062號原 告 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因年資事件，原告不服教育部中華民國93年6月2日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）88學年度自陸軍士官學校轉任桃園縣百吉國小專任教師，其職前曾任省營唐榮鐵工廠1年10個月、太子汽車9個月、內政部北區職業訓練中心及青輔會第一青年職業訓練中心3年4個月、私立方曙高職1年3個月、中央標準局4年11個月等不同機關、學校之各段年資每滿1年部分合計9年，該府提敘9級在案。惟其中未足1年部分，合計37個月均未採計。原告不服，向被告提出申請教師職前超過整年之畸零月數可否予併計每滿1年提敘1級乙案，被告以教育部釋函認定無法准予改敘，原告認為教育部釋函有違法情事，而函請教育部重新釋示，教育部覆函並未對系爭內容具體明確闡示，原告因此對教育部函復文提起訴願、行政訴訟，經最高行政法院92年度裁字第1725號裁定：教育部函復書函非行政處分，抗告駁回；而原告依該裁定於92年12月24日向被告重新提出改敘薪額申請，被告以93年1月14日府人1字第0000000000函復仍指明，原告重新改敘薪額申請係由教育部統為訂定，原告要求以上各段不同機關、學校未足1年之畸零年資均應併予採計每滿1年提敘1級，因不符教育部相關法令規定，經被告機關否准。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告教師職前年資超過整年之畸零月數予以併計提敘2級。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告之教師職前年資超過整年之畸零月數可否併計每滿一年提敘一級？㈠原告主張之理由：
⒈按依訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任或委員對
於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」，惟本訴訟事件涉及教育部，教育部為相關當事人，教育部在訴願審議時本當自行迴避，提送行政院審議，教育部卻自行審議有涉及其自身利害關係者，如同球員兼裁判，法理上顯尚有未當。
⒉最高行政法院92年度裁字第1725號裁定指「抗告人薪額之
核敘，由被告為之，．．．其向相對人請求釋示法令疑義，非屬依法申請之案件」「桃園縣政府對其改敘之申請，據相對人函釋予以駁回，為違法之行政處分，如何救濟，為別一事。相對人之函釋如不合法，經行政處分引以為據，應於該行政處分之爭訟中救濟」；故是否正告示被告應依職權核定原告改敘；且教育部之相關釋函、復函（教育部台91人2字第91000994號）既不發生法律效果，被告當可決定上級長官教育部之釋函是否合法而不受約束，被告、原告實勿庸向教育部請示，否則被告以教育部相關釋函直接駁回原告之行政作為亦均屬違法。惟原告敘薪之地方主管教育行政機關雖為被告，然教育部則為全國最高教育主管行政機關，被告對原告之敘薪爭執一案並無權決定，尚須請示教育部，此乃公務員服務法第1、2條所明定，而被告對教育部命令有服從之義務，被告自仍受上級長官教育部書函約束；雖教育部亦對原告函復，但並未就系爭要點作具體明確闡釋，教育部書函自難謂之就法令所為之釋示，故教育部書函當也不足使被告有所遵循。
⒊教育部近來因應時代變遷、社會需求，已做出諸多不等之
函釋，以消弭人事上之不平紛爭，尤以早期不為採計者，諸如私校教師、公營事業機構人員等年資均已獲得採計，故教育部之貢獻當足以獲得尊敬肯定，亦足以證明教育部有能力、也有義務為現存不公之人事認定重為更適法適時、公平合理之釋示。惟教育部書函對原告系爭要點並未作具體明確闡復，即教育部台（85）人（1）字第85O51179號函所指，3個月以上之代課年資即可併計，原告對此項認定並無爭執；然教育部既認定與教師職務職級相當者均得採計年資，而代課教師並非正式合格教師，代課教師係參加勞保之非編制內人員，且代課教師在80、86年之前僅需具備高中或專科畢業即可擔任；然原告於67年已師範大學畢業，69年並具高中教師證照任教於高中，相關職前工作單位雖有異動，但時間均連續未間斷；或教育部認為代課性質有其時間上特別考量，惟此種因素對其他行業職位如約聘、僱等或因單位裁撤、改隸、合併、裁撤等背景人員亦同樣存在。茲再以實例顯示其不公現象，設甲、乙均於80年各自專科、大學畢業，自80年至90年間，甲分別代課2年7月、2年5月、2年4月、1年8月，中間曾間斷1年，並參加教育部特為專科代課教師所辦理之進修取得合格教師，故甲超過3月期間資歷均得累計，共為9年；反之，乙分別在公營機構2年9月，民間公司2年4月（不予採計），行政單位3年11月，師資班1年，取得合格教師，乙相關年資只能採計5年。故甲、乙同年畢業，乙年齡、學歷均高於甲，同為國工作10年後（甲尚可中間休息1年）成為合格教師，甲的採計年資卻高於乙；而甲的此種資歷過程之採計乃由相關主管教育機關所能掌握，一般人實無從得悉，教育部若無為特定人等別立管道、量身立釋，豈為人信乎？依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、同法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，憲法第7條亦規定：「中華民國人民，．．．在法律上一律平等。」，及憲法第15條更規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」。人民在法律基準點均應平等，同樣為國服務，擔任相關同類工作多年，其工作權益自應獲得合法合理保障，教育部只認定代課年資可併月累計，已違反行政法之平等原則，亦違憲。況教育部乃最高主管教育行政機構，教育部為特定人員量身訂作、別立釋示，教育部釋函已形成不公，造成人事上不安定。故教育部自應斟酌法規原則、相關情節，將原告相當職務與代課年資一視同仁，對於超過3個月以上年資均得併月計算，並符合教育改革、開放取才精神。
⒋原告依最高行政法院裁定向被告重新提出改敘薪額申請，
結果被告復函仍指明，原告之重新改敘薪額申請係由教育部統為訂定、釋示；教育部訴願決定更是照本宣科，只將以往釋函、復函照登，完全未就有關系爭要點論究。顯然整個事件繞了一圈，一切又回到原點，故深究原告之敘薪爭執一案，雖受教育部之相關釋函、復函影響，然教育部書函實質上既未對原告前項系爭內容作具體說明闡述，也不願明確擔當負起行政處分之責，被告即應自行核定原告之改敘薪額申請，俾不致依舊重復上述之循環，換回的只是人民因行政機關的官樣文章覆函而對行政改革失望。
⒌時代在變，潮流在變，法律條文之詮釋亦應知所變通，對
於違背法律、憲法之行政處分，司法體系不管在那一層級，都當職司起捍衛保護人民權益之責，才是三權分立制衡之真締。
⒍原告係於88年9月由高中轉到國小擔任教職，並由被告核
定薪額為（475）；惟有關原告轉任前之相關服務年資（67年7月8日至88年8月1日）中之畸零月數均不予採計，致使原告之權益遭受重大損失。
⒎教師與公務人員性質不同，兩者之任免、權利、義務、升
遷、考績、撫卹、退休、俸給、保障、訓練、進修之法令規定各有不同，實無從援引比照。被告稱教師之敘薪，法令由教育部統為訂定、釋示，教師之敘薪係依據「公立學校教職員敘薪辦法」，而非被告所稱參照「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」，被告在適用法令上顯有違誤。
⒏依「公立學校教職員敘薪辦法」之「公立學校教職員敘薪
標準表說明」中之：⑴服務年資之計算，以任職學校校長暨教職員與其性質有關公職為限。⑵教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿1年，提敘1級，但受本職最高薪級之限制。上開敘薪辦法中，並無要職前年資具備考績之規定。
⒐有考績，就涉及考績獎金（0.5-2個月俸給）；同樣是服
務公職、學校，因為每個職位之相關制度設計或是公立、私立之分，其人事制度也有所不同。原告職前年資中有爭執之部分：唐榮公司、青年職業訓練中心、方曙高職、中央標準局並無考績獎金（因屬事業單位、聘用人員、私立學校性質）之制度，當然無所謂之考績（成績考核通知書）；且被告（依「公立學校教職員敘薪辦法」）均已採計原告此等職前年資（畸零月數除外），是教師之敘薪，有關服務年資之計算並不以具備考績為依據。
⒑依照教育部台（85）人（1）字第85051179號函，3個月以
上之代課年資即可併計，原告職前年資之畸零月數亦應併計，才符合平等原則、依法行政之相關法令規定。
⒒被告未予採計原告各項職前年資中不足年之畸零月數，故
原告總共損失之年資為28個月，即2年4月，略去4月部分，原告損失2年年資，原告於88年由高中轉至員樹林國小時，被告所核定原告之薪額（475）應再提升2級，即薪額
（525）。司法院釋字第454號解釋，始使國民服兵役年資可納入退休年資，可見正義得來相當不易。往昔我國國民應有之權益，不知有多少均遭到行政機關威權體制下不合法理之認定，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈依教育部91年3月15日台（91）人（2）字第91000994號書
函規定略以，玆依現行規定，專任教師職前年資採計係以職務等級相當及服務成績優良為認定原則，故尚無法將不同年度之畸零月數併計提敘，及80年5月21日（台）（80）人字第24958號函有關「約聘人員與教師二者任用規定有別，其未滿1年資服務年資不宜併計提敘薪級」，暨81年2月7日（台）（81）人字第06583號函有關「現行敘薪法令對畸零年資未有保留之規定，原任私立大學之畸零年資不得與轉任公立大學之年資併計提敘」。
⒉另查教育部80年8月13日台（80）人字第42340號函規定略
以，公務人員之年資與教師之年資亦屬不同性質之服務年資，其服務未滿1年之年資不宜合併採計提敘薪級；再查教育部81年3月20日（台）（81）人字第14567號函有關「服務成績優良年資得按年採計係指足年度或足會計年度參加成績考核，並經考列乙等或相當乙等以上之年資，每滿1年提敘1級」，及87年12月2日（台）（87）人（1）字第87135401號函有關「教師職前年資採計係以職務等級相當及服務成績優良為認定原則，故教師職前服務單位如已建立考核制度者，應按其考核年度經認定為服務成績優良且與現職等級相當者，方予按年提敘，尚無法將不同考核年度之畸零月數合併計為1年予以提敘」。原告所述自陸軍士官學校教師轉任本縣所屬百吉國小教師後，職前曾任不同機關、學校不同性質之各段年資，合併超過整年之畸零月數予以併計每滿1年提敘1級乙案，依上開規定尚無法辦理。
⒊核敘薪額雖由被告為之，但敘薪之法令係由教育部統為訂
定，若有疑義亦由教育部統一釋示，以為各縣市政府敘薪之依據，被告依法行政並無不妥。
⒋公務人員提敘薪級案件，乃視進用法令依據為何？例如依
聘用人員聘用條例進用，或依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法進用，及與現職職務是否等級相當等，教師敘薪案件亦是比照並由教育部訂定之，被告依法核薪，認事用法，並無違失。
⒌教師職前年資採計係以職務等級相當及服務成績優良為認
定原則，故教師職前服務單位如已建立考核制度者，應按其考核年度經認定為服務成績優良且與現職等級相當者，方予按年提敘，尚無法將不同機關不同考核年度之畸零月數合併計為1年予以提敘。
⒍原告自陸軍士官學校教師轉任桃園縣所屬員樹林國小百吉
分校教師後，職前曾任省營唐榮鐵工廠約僱人員1年10個月、私立太子汽車公司助理工程師9個月、經濟部北區職業訓練中心試用教育訓練師4個月、內政部職業訓練局助理訓練師1年、行政院青輔會第一青年職業訓練中心助理講師及助理訓練師計2年、私立方曙高職教師1年3個月、經濟部中央標準局約聘人員4年11個月等，業經被告按年核計上述職前年資共9年提敘9級，核定475薪額在案，以上不同機關、學校，不同性質之未足1年之畸零年資，原告要求均應合併採計，每滿1年提敘1級乙案，依教育部歷次之規定尚難辦理。
⒎另參照公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法第7
條規定「．．．畸零月數均不予併計。」，教師職前年資之採計亦為公益（通案），宜同一標準，俾免失之衡平。⒏至教師曾任代理代課教師3個月以上即可合併採計年資每
滿1年提敘1級乙節，係依據教育部87年4月20日台（87）人（1）字第87039627號函示以：⑴擔任公立國民中小學代課（理）教師係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或主管教育行政機關當年度未辦理甄選，係由學校自行遴用，並報經主管教育行政機關核定或核備有案者。⑵其代課（理）期間連續1學年或未連續1學年，惟每次代課（理）在3個月以上，經累積滿1年者。⑶其代課（理）期間服務成績優良，並經原服務學校出具證明文件者。以職前年資尚非擔任教職之性職不同，應不得相提並論。
⒐依教師法第20條規定：「教師之待遇，另以法律定之」。
查行政程法第174條之規定：「本法施行前，行政機關依中央規標法法第7條訂定之命令，須以法律規定或法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。」由於教師待遇條例尚未完成立法程序，因此，目前公立高級中學以下學校教師薪級之核敘係依教育部訂頒「公立學校教職員敘薪辦法」及其依職權所作解釋性令函，作為裁量基準。
⒑現行「公立學校教職員敘薪辦法」係依行政程序法第174條之1規定重新修正公布，並於93年12月22日發布修正。
有關教職員未經採計提敘之職前年資係規定於第8條之1，該條文亦係93年12月22日增訂，本案訴願時間及教育部作成訴願決定書之時間，均在93年12月22日之前，故本案訴願及訴願決定時法令（即行為時法）尚未有第8條之1之規定，教育部就此漏未規定部份，應依職權另作成解釋性令函。（依修正後之公立學校教職員敘薪辦法增訂第8-1條條文『教職員有未經採計提敘之職前年資，與現職職務等級相當且服務成績優良者，得在本職位最高年功薪範圍內按年採計提敘薪級。前項未經採計提敘之職前年資，低於現敘薪級者，為職務等級不相當。』，亦未就職前年資畸零月數得否併計部份作規定）。
⒒依91年度訴字3845號判決：「按教師法第20條規定：『教
師之待遇，另以法律定之。』揭明教師之待遇係屬法律保留事項，惟由於教師待遇條例，尚未完成立法程序，教育部依職權作成之解釋性令函，作為公立學校教師、私立學校教師薪級核敘之基準，此固與法律保留原則有所扞格，然此一法律漏洞之補充，有其事實上之必要性，在不違反法治國家之重要法律原則之下，本院仍應予以適用。」，認為教育部雖於93年12月22 日修正「公立學校教職員敘薪辦法」並增訂第8條之1適用，但有關教職員未經採計提敘之職前年資畸零月數部份，並未如「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」第7條明定畸零月數均不予併計，顯屬法律漏洞，為補充此一法律漏洞，被告援引教育部依職權作成之解釋性令函，並無違誤，此另觀91年訴字第4370號判決、93年訴字第973號判決均採同一見解。
⒓綜上所述，原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按教育部80年8月13日台（80）人字第42340號函釋略以：「公務人員之年資與教師之年資亦屬不同性質之服務年資，其服務未滿1年之年資不宜合併採計提敘薪級」，再依教育部81年3月20日（台）（81）人字第14567號函略以：「所稱『服務成績優良年資得按年採計』係指足年度或足會計年度參加成績考核，並經考列乙等或相當乙等以上之年資，每滿1年提敘1級」，及87年12月2日（台）（87）人（1）字第87135401號函略以：「教師職前年資採計係以職務等級相當及服務成績優良為認定原則，故教師職前服務單位如已建立考核制度者，應按其考核年度經認定為服務成績優良且與現職等級相當者，方予按年提敘，尚無法將不同考核年度之畸零月數合併計為1年予以提敘」，復依90年12月12日台（90）人（1）字第90173146號書函略以：「80年5月21日（台）（80）人字第24958號函有關『約聘人員與教師二者任用規定有別，其未滿1年資服務年資不宜併計提敘薪級』及81年2月7日（台）（81）人字第06583號函有關『現行敘薪法令對畸零年資未有保留之規定，原任私立大學之畸零年資不得與轉任公立大學之年資併計提敘』」，另依91年3月15日台（91）人（2）字第91000994號書函規定略以：「玆依現行規定，專任教師職前年資採計係以職務等級相當及服務成績優良為認定原則，故尚無法將不同年度之畸零月數併計提敘。」
二、本件原告認其自陸軍士官學校教師轉任被告所屬百吉國小教師後，教師職前曾任省營唐榮鐵工廠約僱人員1年10個月、太子汽車9個月、內政部北區職業訓練中心及青輔會第一青年職業訓練中心3年4個月、私立方曙高職1年3個月、中央標準局4年11個月等不同機關、學校之各段年資，其中未足1年部分被告均未採計，而教師曾任代理代課教師3個月以上即可合併採計年資每滿1年提敘1級，依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、同法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，憲法第7條亦規定：「中華民國人民，．．．在法律上一律平等。」，及憲法第15條更規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」。人民在法律基準點均應平等，同樣為國服務，擔任相關同類工作多年，其工作權益自應獲得合法合理保障，教育部只認定代課年資可併月累計，已違反行政法之平等原則，亦違憲。況教育部乃最高主管教育行政機構，教育部為特定人員量身訂作、別立釋示，教育部釋函已形成不公，造成人事上不安定。故教育部原應斟酌法規原則、相關情節，將原告相當職務與代課年資一視同仁，對於超過3個月以上年資均得併月計算。況前開不足年資部分合計37個月，參照公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法第7條規定「．．．畸零月數均不予併計。」，教師職前年資之採計亦為公益（通案），宜同一標準，俾免失之衡平，使其權益受損云云。
三、按所謂平等原則，係指相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，司法院釋字第四八五號解釋：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」闡釋在案。而所謂「依法申請」之案件，自需以申請人有法律上之權利或利益受損害為前提，方得請求行政機關作為或不作為，此觀諸行政訴訟法第五條第一項之規定自明。本件原告於67年6月自台灣省立教育學院畢業，參加桃園縣88學年度國小教師甄試及格，88年9月9日取得教育部中部辦公室發給國小合格教師證書，准自180元起薪。88學年度自陸軍士官學校轉任被告百吉國小專任教師，其教師職前曾任省營唐榮鐵工廠約僱人員1年10個月、太子汽車9個月、內政部北區職業訓練中心及青輔會第一青年職業訓練中心3年4個月、私立方曙高職1年3個月、中央標準局4年11個月等不同機關、學校之各段年資，每滿1年部分合計9年，經該府依法提敘9級，包括預備軍官服役年資、經濟部北區職訓中心試用教育訓練師年資、內政部職業訓練局助理訓練師年資、陸軍士官學校專任教師年資等公立學校專任教師服務年資合計18級，核定475元薪額在案。原告認為其中未足1年部分之畸零年資合計37個月均未採計，使其權益受損。惟查所訴「申請教師職前曾任不同機關、學校之各段年資，合併超過整年之畸零月數予以併計每滿1年提敘1級」乙節，核與前揭教育部80年8月13日台（80）人字第42340號函、81年3月20日（台）（81）人字第14567號函及87年12月2日（台）
（87）人1）字第87135401號函，暨90年12月12日台（90）人（1）字第90173146號書函、91年3月15日台（91）人（2）字第9100 0994號書函等規定未合。而非教師年資計為教師年資，未滿一年畸零月數是否合計併入，法無明文規定。
教育部本於主管機關之立場，就相關法令為合法並適當之補充解釋，在未違反法律保留原則之前提下，原難認係違法。
是以教師曾任代理代課教師3個月以上即可合併採計年資每滿1年提敘1級乙節，係依據教育部87年4月20日台（87）人
（1）字第87039627號函釋：「⑴擔任公立國民中小學代課（理）教師係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或主
管教育行政機關當年度未辦理甄選，係由學校自行遴用，並報經主管教育行政機關核定或核備有案者。⑵其代課（理）期間連續1學年或未連續1學年，惟每次代課（理）在3個月以上，經累積滿1年者。⑶其代課（理）期間服務成績優良，並經原服務學校出具證明文件者。」辦理，原告之請求合計之畸零職前年資與前開擔任教職之代課性質不同，原不得比附援引，亦與平等原則無涉。至於核敘薪額雖由被告為之，但敘薪之法令係由教育部統為訂定，若有疑義亦由教育部統一釋示，以為各縣市政府敘薪之依據，教育部雖於93年12月22日修正「公立學校教職員敘薪辦法」並增訂第8條之1適用，但有關教職員未經採計提敘之職前年資畸零月數部份，雖未如「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」第7條明定畸零月數均不予併計，亦未規定就職前年資畸零月數得予併計提敘，原告之請求實欠缺法律上之依據。被告援引前開理由一所示教育部80年8月13日台（8 0）人字第42340號等歷次函釋，否准原告教師職前年資超過整年之畸零月數併計每滿一年提敘一級 (計二級)之請求，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞任意指摘原處分違反行政程序法第四條、第六條之規定，訴請撤銷原處分及訴願決定併同提起前開提敘二級之請求，均無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 20 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 9 4 年 1 0 月 2 0 日
書記官 簡信滇