臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00200號94原 告 誠宇創業投資股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
張萬傑律師被 告 經濟部代 表 人 何美玥部長）住同訴訟代理人 丁○○
廖曼利上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國92年11月14日院臺訴字第0920091419號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新台幣100萬元及自92年4月11日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告於90年9月投資英屬開曼群島商中芯國際積體電路製造有限公司（以下簡稱開曼群島商中芯公司），投資金額美金200萬元，開曼群島商中芯公司持有中芯國際積體電路製造（上海）有限公司（以下簡稱上海中芯公司）百分之百之股權，依法人真實住所所在地說，應認定其國籍為中華人民共和國，原告之投資行為與在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法（下稱許可辦法）第4條第1項第3款所稱之在大陸地區從事投資，取得當地現有公司或事業之股權之要件該當，而原告並未經申請許可在大陸地區從事投資，違反行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第35條第1項規定，乃依同條例第86條第1項規定，以92年2月7日經授審字第09221037340號函附處分書，處以罰鍰新臺幣100萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告新台幣100萬元及自92年4月11日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告於90年9月投資開曼群島商中芯公司之行為，是否該當許可辦法第4條第1項第3款「在大陸地區從事投資」之規定，而須經被告之許可？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈行政程序法第4條之規定，行政機關作成行政處分，應
受法律及一般法律原則之拘束，此為依法行政原則中法律優越原則之具體表現。行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。此一原則性抽象規定之具體規範內容，則於同條第3項規定，經由立法授權主管機關訂定許可辦法，俾供遵循。被告依此授權規定，制頒許可辦法，並於許可辦法第4條，針對何謂「在大陸地區從事投資」予以定義，則被告於個案適用法律時，自應依該辦法之規定，嚴格遵守該辦法所訂定之認定標準，始符合依法行政之原則。
⒉⑴依許可辦法第4條之規定，兩岸人民關係條例第35條所規範之「在大陸地區從事投資」，只有2種情形：
一為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構「直接」「在大陸地區」從事該辦法第4條第1項各款所列行為者，乃係著重於「直接投資」之概念，即強調「在大陸地區」之地理要件；另一則為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，雖然沒有直接在大陸地區從事此等行為，但卻「間接」「經由對其經營具有支配影響力之第三地區公司」，由該第三地區公司從事該辦法同條第1項所列各款行為者。是除符合此二種情形之要件者外，行政機關不得擅自擴張或曲解法令規定，恣意認定兩岸人民關係條例第35條所欲規範之「在大陸地區從事投資」行為，否則，自屬違反依法行政原則之違法行為。然被告竟謂該條第1項之規定包括「直接投資」及「間接投資」2種情形，而無視該條第2項已就「在大陸地區從事投資」之「間接投資」行為予以明確規定，更忽略法令明文規定之「對該第三地區公司之經營具有支配影響力」之要件，其見解實令人費解。蓋若臺灣地區之人民或公司「直接」在大陸地區取得當地公司股權，則取得大陸地區當地公司股權者即為臺灣地區之人民或公司，此屬於「直接投資」之範圍；至所謂「間接投資」，則係指臺灣地區之人民或公司「間接」在大陸地區取得當地公司股權，亦即取得大陸地區當地公司股權者並非臺灣地區之人民或公司，而係「第三地區公司」。而有關於大陸地區「間接投資」之行為，該條第2項既已有明文之規定，則該條第1項之規定於間接投資之情形自無適用餘地，此乃法律解釋之基本原則。否則，本件如依被告之主張，該條第1項之規定包括一切「間接投資」之情形，則臺灣地區之人民或公司直接或間接投資第三地區公司，於該第三地區公司取得大陸地區當地公司股權時，亦應依該條第1項之規定，則又何須另設第2項之規定。故被告主張該條第1項之規定包括所謂「間接投資」之情形，顯然無視同條第2項針對「間接投資」所明文規範之要件。
⑵又外國法人國籍之決定，於學說上固有不同標準，然
而依照公司法第4條及外國人投資條例第3條第2項之規定，均係採設立準據法主義。迺原處分竟捨上開法條明文規定所採之「設立準據法主義」，而採用所謂「法人真實住所所在地主義」，作為許可辦法第4條第1項之適用依據，並逕以開曼群島商中芯公司所投資之上海中芯公司之國籍，作為認定開曼群島商中芯公司國籍之依據，而無視於該項明文要求之地理要件，則同條第2項之規定將成為具文，且亦曲解原告之投資行為。
⒊原告僅係單純投資設於開曼群島商中芯公司約千分之二
股權，不論「形式上」或「實質上」，均根本未有「在大陸地區」從事投資「取得當地現有公司或事業之股權」之行為，是並無該當許可辦法第4條第1項之要件，充其量僅能進一步探討原告之行為有無符合同條第2項規定之要件。然該項之規定，係以「對該第三地區公司之經營具有支配影響力」為要件，至現行法令就所謂「具有支配影響力」，雖無明文定義，惟法務部74年7月23日（74）法律字第8954號函，曾謂「持股比例超過百分之二十以上有重大影響力」，又財務會計準則公報第5號之長期股權投資會計處理準則，原則上亦係以持有有表決權之股份達百分之二十認定有重大影響力。而原告僅持有開曼群島商中芯公司約千分之二之股權，與前述持股達百分之二十之認定標準有高達100倍之差距，況原告從未指派任何人擔任該公司之董事、總經理或其他任何職位，根本無從參與該公司之經營，當然亦毫無任何支配影響力可言。因此，原告投資該公司之行為，並非許可辦法第4條第2項所定義之行為，更無任何違反兩岸人民關係條例及相關法令之情事。
⒋原告既僅係單純投資開曼群島商中芯公司，至該公司嗣
雖於大陸地區投資設立中芯公司，惟此係該公司經營階層所為決策，與原告之投資行為完全無涉。原告投資該公司之行為，係屬憲法所保障之自由權及財產權，非依法律規定，行政機關不得任意予以限制。而兩岸人民關係條例及許可辦法均未限制原告此等投資行為，被告於欠缺法律授權之前提下，竟課予原告罰鍰之處分，已違反憲法保障人民自由權及財產權之規定，請予撤銷。又原處分所科處之罰鍰，原告於92年4月11日完成繳納，經被告於當日收受，依行政訴訟法第196條之規定，請鈞院撤銷原處分及訴願決定外，就原告已繳納之罰鍰，併命被告自收受日起加計利息返還予原告等語。
⒌提出原處分書、訴願決定書、法務部74年7月23日（74
）法律字第8954號函、財務會計準則第5號公報、財政部82年8月23日台財證（6）字第01968號函、股份買賣契約、罰鍰繳納支票暨收據憑證、被告經審字第091009810號函示限期撤銷開曼投資及處分罰鍰、原告92年2月11日遵照指示撤銷開曼群島投資向經濟部報備之文件等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，臺灣地區
人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作。被告並依同條第3項之授權規定，訂定許可辦法，以規範赴大陸地區之投資暨技術合作行為。故臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區從事投資或技術合作行為者，均應先向被告申請許可。為配合政府開放赴大陸地區直接投資政策，被告於91年7月31日修正許可辦法，開放臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，經主管機關許可，得直接赴大陸地區投資。於政府開放赴大陸地區直接投資前，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構欲赴大陸地區投資者，僅能經由第三地以間接方式為之；於政府開放赴大陸地區直接投資後，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構欲赴大陸地區投資者，得自行衡酌考量其投資成本、風險、有關投資保障協定等因素，而選擇以直接方式或間接方式為之，亦即採直接投資與間接投資雙軌併行制度。是以，舉凡赴大陸地區從事投資行為，不論以直接或間接方式為之，皆須受兩岸人民關係條例及許可辦法等法規之規範。
⒉關於許可辦法第4條第1項及第2項有關投資定義之規定
，其二者之適用皆係以實際投資人為認定標準，該條第1項規範者，為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區所從事之投資行為，其方式包括直接投資與間接投資；該條第2項規範者，為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構對第三地區公司所從事之投資行為，其方式亦包括直接投資與間接投資。然就在大陸地區投資其形式投資人觀之，該條第2項之在大陸地區投資之投資主體，形式上為第三地區公司，並非臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，惟臺灣地區人民、法人、團體或其他機構對該第三地區公司之經營既已達具有支配影響力之程度，誠難謂臺灣地區人民、法人、團體或其他機構非以該第三地區公司為規避法律禁止規定之工具，而達其赴大陸地區投資之最終目的，探究其本質，其實際投資人實為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，故於本條第2項就此本質亦為「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區投資」之態樣予以明文規範。
⒊許可辦法於91年7月之修正，係為配合開放直接投資，
而將第1項、第2項規定予以簡併，修正總說明暨修正條文對照說明，並未有修正後之第1項規定為直接投資、第2項規定為間接投資之修正規劃。另創設新公司或事業、對當地原有之公司或事業增資、取得當地現有公司或事業之股權等投資行為態樣，係於該許可辦法修正前既已存在之間接投資行為態樣，開放直接投資後，投資人當可選擇仍以間接方式為之，抑或以直接方式為之，斷無因政府開放直接投資後，反而限制投資人僅能以直接方式投資之理。政府開放直接投資前，於廣義間接投資方式下，存有「委託投資」之間接投資方式，亦即臺灣地區投資人僅將投資款項匯予第三地區公司，毋庸對該第三地區公司增資，該第三地區公司即將該款項再以其名義投資於大陸地區事業，因臺灣投資人對第三地區公司並未增資，該第三地公司之資本額較小，於第三地區所繳交之相關規費亦較低，採委託投資方式，可降低投資人之投資成本，並可藉由此種間接投資方式而享有第三地區有關投資保障協定之保障。鑒於現行許可辦法第4條第2項規定，以對第三地區公司投資為要件，然而委託投資此等間接投資方式並未對第三地區公司有投資行為，原告有關「許可辦法第4條第1項規範之態樣屬直接投資、第2項規範之態樣屬間接投資」之說法，將導致委託投資因非屬直接投資，無法適用該條第1項規定；復因未對第三地區公司有投資行為，亦無法適用該條第2項規定之窘境，由此可見其分項標準之謬誤。
⒋依許可辦法第4條第1項第3款前段規定，臺灣地區人民
、法人、團體或其他機構在大陸地區取得當地現有公司或事業之股權者，即屬投資。原告對於投資開曼群島商中芯公司一節，已坦承不諱。原告係以創業投資為專業之臺灣地區法人，其對於投資對象、獲利來源等投資要素，自當較一般人有更深入之了解與判斷，此亦為其專業職能所使然，而原告形式上之投資對象，即開曼群島商中芯公司，係一以英屬開曼群島為註冊登記地之紙上公司，公司本身在當地並無營業活動，自無藉由營業活動而有獲利之可能，既無營業獲利之可能，原告仍為此項投資行為，自當確知有其他獲利來源。而原告所投資之開曼群島商中芯公司為上海中芯公司之唯一股東，上海中芯公司之資本額係由開曼群島商中芯公司百分之百出資形成。以一般投資人之立場言，斷不可能僅以投資無營業活動之紙上公司為其最終目的，以專業投資人之立場言，原告為創業投資專業法人，更不可能對於其所投資之開曼群島商中芯公司將從事何項投資行為毫不知悉、全無了解。綜上，原告形式上投資開曼群島商中芯公司，實質上係藉該公司之名義，以迂迴、間接之方式，實現其赴大陸地區投資上海中芯公司之目的。原告為臺灣地區法人，未經主管機關許可，以間接方式，在大陸地區取得上海中芯公司百分之百之股權，核與許可辦法第4條第1項第3款之要件該當。又原處分內容並未論及同條第2項之規定，併予陳明。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之法定代理人為乙○○，嗣變更為何美玥，並經何美玥聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀及任命令影本等件附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、按「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。」；「前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」；「違反第35條第1項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並限期命其停止投資、技術合作或商業行為；逾期不停止者，得連續處罰。」，行為時兩岸人民關係條例第35條第1項、第3項及第86條第1項定有明文。又按「（第1項）本辦法所稱在大陸地區從事投資，係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區有下列行為之一者︰三、取得當地現有公司或事業之股權。…。（第2項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力，而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸地區從事投資。」，被告依兩岸人民關係條例第35條第3項授權訂定之許可辦法第4條亦定有明文。
三、查本件被告以原告於90年9月投資開曼群島商中芯公司金額美金200萬元，開曼群島商中芯公司持有上海中芯公司百分之百之股權，依法人真實住所所在地說，應認定其國籍為中華人民共和國，原告之投資行為與許可辦法第4條第1項第3款所稱之在大陸地區從事投資，取得當地現有公司或事業之股權之要件該當，而原告並未經申請許可在大陸地區從事投資，違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，乃依同條例第86條第1項規定，處以原告罰鍰新台幣100萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，有處分書、訴願決定書及各該函可證，且為兩造所不爭，堪認為實。
四、按依法行政，乃法治國家之基本原則。我國為法治國家，行政機關之行政行為，自應依法為之，始符合法治國家「依法為治」之精神；行政程序法第4條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，即揭此旨。又法律經公布施行，即具有法的拘束力，一方面拘束受規範之人民，一方面也拘束執法之行政機關。人民依法律之規定，認知行為規範（當為或不當為）與相關之權利義務；行政機關亦依法律之規定，取得執法之依據。是以法律規定（如法定要件或法律效果等），應求其明確之外，法律解釋，應符合條文之意旨，方可使法治活動正常運行。故除非因公益必要而有極為特殊之目的考量之外，在原則上，行政機關之解釋適用法律，不應超越法律文義為之，亦即應在「可能文意」之範圍解釋適用法律而為行政行為，方能符合依法行政之要求。如此尊重法治的做法，可使人民得到法的信賴，有利於國家法治的健全發展。
五、本件原告於90年9月投資開曼群島商中芯公司，被告主張該公司因持有上海中芯公司百分之百之股權，依法人真實住所所在地說之理論，認定其國籍為中華人民共和國，故原告之投資行為，該當於許可辦法第4條第1項第3款所稱之在大陸地區從事投資，取得當地現有公司或事業之股權之要件云云。原告則否認其情，陳稱該辦法第4條第1項之「在大陸地區」為必須具備的地理要件，其僅投資開曼群島之中芯公司，嗣該公司雖於大陸地區投資設立中芯公司，惟此乃該公司之決策，與原告之投資行為完全無涉等語。查原告為我國臺灣地區之法人，原告行為時之兩岸人民關係條例第35條第1項固規定，臺灣地區法人，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作等行為。惟該條項對於何謂「大陸地區」，並未予以定義說明，故同條第3項復規定，前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之；亦即將「大陸地區」之定義，讓諸其授權訂定之許可辦法予以規定。因此，基於授權立法之關係，許可辦法亦取得法律之地位，成為兩岸人民關係條例第35條第1項規定之一部分。
依許可辦法第4條第1項及第2項規定，本辦法所稱在大陸地區從事投資，係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區有下列行為之一者︰…。臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力，而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸地區從事投資。觀察該條文之編排及用語，在一般的認知情況，其文義所顯示之意旨，第1項應係規範在「大陸地區」從事投資之情形，第2項則係規範在「第三地區」從事投資之情形，具有區隔不同地理位置之意旨及作用。本件訴外人之開曼群島商中芯公司，係依外國法律組織登記而設立之外國公司等情，為兩造所不爭。被告雖以原告投資之開曼群島商中芯公司，因持有上海中芯公司百分之百之股權，而依法人真實住所所在地說之理論，認定其國籍為中華人民共和國，屬於「大陸地區」云云。惟其所持法人真實住所所在地說之論據，並無法從上開許可辦法第4條第1項規定之文義予以認知，顯已超越法律解釋「可能文意」之範圍，實不足取。又其所持之論據，核與我國認定公司國籍所採之「設立準據法主義」（公司法第4條、外國人投資條例第3條第2項參照），亦不相符，故被告採取法人真實住所所在地說，因而認定開曼群島商中芯公司之國籍為中華人民共和國，屬於「大陸地區」云云，亦乏所據。況且，被告主張原告違反之許可辦法第4條第1項第3款，係以「取得當地現有公司或事業之股權」為要件。經查，本件原告僅投資開曼群島商中芯公司，持有大陸地區上海中芯公司股權者，為開曼群島商中芯公司，而非原告。被告遽以原告投資開曼群島商中芯公司，即認其持有上海中芯公司股權，有關法律關係之認定，亦有未合。綜上以觀，原告所稱本件其投資開曼群島商中芯公司，並不該當許可辦法第4條第1項第3款所稱之在大陸地區從事投資之規定，即不違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項之規定等語，應屬可採。被告對於本件處分，並未主張或證明因何特殊公益而有特別適用法律之必要性，其上開認事用法，超越法律文義而為行政處分，核有違於行政程序法第4條依法行政之規定。
六、從而，本件被告以原告違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，依同條例第86條第1項規定，處原告新台幣100萬元之罰鍰，難謂適法。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告聲明請求撤銷，為有理由。又按行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，行政訴訟法第196條定有明文。本件原告復主張，因前開罰鍰處分，其已於92年4月11日繳納完畢，經被告於當日收受等情，業據提出罰鍰繳納支票暨收據憑證為證，此為被告所不否認，堪信為實。是以原告並請求被告應返還新台幣100萬元及給付自92年4月11日起至清償日止按週年利率百分之五計算之法定利息，揆諸前揭規定，亦無不合，應予准許。
七、至於本件原告前往「第三地區」之開曼群島商中芯公司從事投資，其投資金額為美金200萬元，約佔開曼群島商中芯公司千分之二之股權，開曼群島商中芯公司復持有上海中芯公司百分之百之股權等情，為兩造所不否認。依許可辦法第4條第2項規定，原告是否對開曼群島商中芯公司之經營具有支配影響力，該公司有無該辦法第4條第1項各款行為之一，依法亦視為在大陸地區從事投資；以及所謂「對該公司之經營具有支配影響力」之規定，是否有欠明確，宜另訂標準，可資遵循各節，固有待認定處理。但查，本件原處分係以許可辦法第4條第1項第3款作為依據，並未論及該辦法第4條第2項之規定，本院對於原告此部分之主張，自無庸審酌，附此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
書記官 蕭純純