臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02010號原 告 甲○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁福慶律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國93年5月13日台內訴字第0930003739號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於92年11月間申請變更管理人，案經被告所屬淡水鎮公所以92年11月18日北縣淡民字第0920035420號函報被告，經被告查證相關資料，登記於甲○○名下之不動產，計有坐落台北縣○○鎮○○段○○○○○號等60筆土地及坐落台北縣○○鎮○○里○○路○○號等49筆建物，而寺廟登記建別仍為「私建」。被告乃以93年1月2日北府民宗字第0930000005號函復淡水鎮公所略以，貴鎮甲○○原寺廟建別登記為「私建」，本府依規定逕將其建別改為「募建」，…二、依照內政部87年7月28日台（87）內民字第8705205號函略以：寺廟財產已為寺廟所有權名義登記者，於寺廟總登記時應認定為募建或私建寺廟問題，自應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為「募建」，又依內政部91年8月23日台內民字第0910069166號函，研商92年寺廟總登記作業會議決議二：惟為避免募建寺廟其財產已登記為寺廟所有而主管機關所發寺廟登記表、寺廟登記證之建別欄仍登載為「私建」情事，於92年寺廟總登記時，如有上述情形，應依據監督寺廟條例第6條規定，認定為募建寺廟，逕將其建別改為「募建」後再核發寺廟登記表證。經查，該寺有多筆不動產所有權人已登記為寺廟所有，而寺廟登記表卻登記為私建寺廟，與事實不符，請轉知該寺本府已依上開函示，逕將其寺廟建別「私建」變更為「募建」。淡水鎮公所乃據以93年1月5日北縣淡民字第0930000170號函轉知原告。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告將原告建別由「私建」變更為「募建」，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈⑴監督寺廟條例第6條並未就「募建」、「私建」予以
定義，惟內政部自61年6月24日作成臺內民自第459907號代電解釋後，即一直主張「募建」、「私建」之認定依據為監督寺廟條例第6條，並一再為後來之相關函釋所引用，如86年11月24日臺內民字第0000000、87年7月26日臺（87）內民字第8705205號函。行政機關之所以區分寺廟建別，對行政機關而言，係為方便管理，但對人民而言，涉及人民財產權即廟產能否自由行使及宗教自由，依法應有法律明文規定，或授權行政機關制定法規命令加以規範，在無法律規定及法律明文授權之情況下，行政機關不得逕為寺廟種類之認定。申言之，依現行實務運作，「私建」被界定屬監督寺廟條例第3條第3款「由私人建立並管理」，無監督寺廟條例之適用；反之若認定為「募建」，則需依監督寺廟條例第8條及第9條之規定為之，然上開函釋關於「私建」、「募建」之認定，已逸脫解釋之範圍，而為規範之創設。
⑵又監督寺廟條例第8條已遭司法院大法官釋字第573號
解釋宣告違憲，而「募建」、「私建」之認定為適用該條法律之前提，此一前提即非無檢討之餘地。
⑶依憲法第13條、第15條、第23條及中央法規標準法第
5條第1款、第2款之規定，有關人民之宗教自由、財產權之限制，應以法律定之，行政機關無法授權，不能任意限制人民宗教自由、財產權利，始符合行政程序法第4條依法行政原則之要求。再依司法院大法官釋字第443號解釋理由書所揭示「層級化保留體系」，涉及人民生命或身體自由以外之事項，得由立法機關以法律授權行政機關為補充規定，屬「相對法律保留」，惟其授權應具體明確，否則仍屬違法。而有關宗教團體對其名下財產之處分，屬宗教自由及財產權行使之範疇，此觀之上開釋字第573號解釋意旨自明。故對於限制宗教團體處分管理其財產之事項，依上開法律之規定，應明文規定，或由法律授權行政機關發布法規命令加以補充規定，無法律依據，行政機關不得對宗教團體就其所屬財產之處分使用、收益、管理加以限制。
⒉原告向來登記為「私建」，所以廟產中之不動產並未向
稅捐稽徵機關有稅捐優惠，此有相關之稅單可查。被告以逕謂依「卷證資料」發現原告享有稅捐優惠，不知是憑何「卷證資料」？⒊我國有關古蹟之法律規範，可分為公有古蹟與私有古蹟
二種，文化資產保存法第三章定有明文。私有古蹟可以轉讓，僅政府有優先購買權而已，寺廟之「私建」、「募建」，雖在寺廟之行政管理上異其效力，但在民事上均屬人民私有之財產，於文化資產保存法上適用之基準點一致，並不因為寺廟之建別為「募建」即被認定為「公有」古蹟。換言之，即使原告之建別為「募建」，亦非不得處分。訴願決定略以，甲○○為二級古蹟，該寺廟之寺廟登記仍為「私建」，其財產可聽憑私人處分，有違公益原則云云，已將古蹟之保存和寺廟建別不當連結。
⒋原告歷年之建別均為「私建」，廟產之管理向來由信徒
決議，寺廟之廟產為特定信徒共21名，於70年即向被告陳報信徒之人數、姓名、信徒死後由其親屬繼承，為公同共有，之後更將此一事實明定於寺廟規約，並送請被告備查，於稅捐上更是以「私建」身分納稅。故原告對廟產之管理，與原告信徒對廟產所得為之權利主張，均因相信原告為行政機關所稱之「私建」而行之有年，應有信賴表現。
⒌依行政程序法第159條之規定，行政規則行政機關本於
職權即可為之，只需下達無須公布，故對人民不生拘束效力。被告辯稱「寺廟登記手冊」之寺廟登記表填表說明之二、概況欄就寺廟建別之定義有所說明。然「寺廟登記手冊」為行政機關為規範所屬之處務規則，僅供承辦人員辦理案件時參照，對外不生拘束人民自由權利之效力。故被告不能據寺廟登記手冊之規定，逕認定原告之建別為「募建」，並要求原告處分廟產應得被告許可，且每半年呈報收支款項予被告；另內政部「92年寺廟總登記工作手冊」，應純屬行政機關為執行職務所為之處務規程，此由被告電詢內政部，獲告無庸送立院備核即可得知，則該寺廟總登記工作手冊既僅為行政規則，對人民亦應無拘束力。
⒍又原告之廟產實為信徒所集資，事實上出資之人並未放
棄對「出資」財產之權利，因為依原告之寺廟規約，原告之信徒為特定之人，而且廟產明定為信徒公同共有，平時由管理人管理，處分時應得信徒逾三分之二為同意，信徒如有亡故，得由其親屬推舉一人繼受為信徒，未
推舉其資格即消滅。可見原告之廟產近似於民法上之合夥關係，信徒對廟產仍有權利義務存在，並非斷絕；此與一般財產之捐贈，捐贈後捐贈者對捐贈之財產不能主張任何權利有所不同，故原告實屬「多數人集資，不以捐出為目的」之寺廟，與行政機關逕為定義之「募建」有別。
⒎最高行政法院92年判字第463號判決中之原告、被告皆
是在未質疑「私建」、「募建」合法性的前提下而為申論，直接跨過了本件的爭點而為討論。依該案當事人未爭論「私建」、「募建」規範效力的前提下，法院依職權認定建別固而無可厚非，但本件既以「私建」、「募建」規範之合法性作為爭訟核心，應不能引用上開判決，為本件判決依據云云。
⒏提出原告寺廟規約、原處分書及訴願決定書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈有關寺廟建別之認定，雖於監督寺廟條例並無明文規定
，但依該條例第3條之規定，已明確規定非屬政府機關與地方公共團體管理，以及私人建立並管理之寺廟，不適用上開條例。而內政部依法定職權訂定之寺廟登記規則第1條規定則已明確就寺廟建別予以分類。又寺廟建別分「募建」與「私建」之效果，司法院大法官釋字第200號解釋理由書略以，就募建之寺廟言，與前開監督寺廟條例之立法意旨相符，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要；另司法院院字第817號解釋略以，私人建立並管理之寺廟，既不適用本條例之規定，自應聽憑該私人之處分，至所謂私人，固不問其是否為僧道；募建寺廟適用監督寺廟條例，具有公共利益性質，至私建寺廟係聽憑該私人之處分，具有私產性質。而就「募建」與「私建」寺廟之認定問題，依內政部86年11月24日台內民字第8606260號函釋略以，私人興建並管理之寺廟，其地產應以私人名義辦理登記（地政部37年9 月7日京地籍字1671號代電），又寺廟財產已為寺廟所有權名義登記者，於寺廟總登記時應認定為募建或私建問題，自應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為募建，前經本部六十一年六月二十四日台內民字第459907號代電解釋有案，…，應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為募建。另依內政部87年7月28日台（87）內民字第8705205號函略以，寺廟財產已為寺廟所有權名義登記者，於寺廟總登記時應認定為募建或私建寺廟問題，自應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為募建。
⒉司法院大法官釋字第573號解釋略以，該條例第8條及第
2條第1項規定應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。據此，監督寺廟條例在修正相關條文前，仍應為現行有效規範人民權利義務之法律，被告依據該條例第3條、第5條、第6條第1項、第8條、第9條、內政部86年11月24日台內民字第8606260號函釋及寺廟登記規則第12條之規定，本於職權逕將原告建別由「私建」變更為「募建」，應無違法或不當；且監督寺廟條例之主管機關內政部所為之行政命令，係補充該法規範之不足，依法有拘束本府及其他下級機關之效力，而被告於前開釋字作成前所為，依當時法令應無問題。
⒊依寺廟登記手冊所載寺廟登記表填表說明二、概況欄：
㈤建別分公建、募建、私建三種，公建為政府機關或地方自治團體建立之寺廟，一般由信徒捐建之寺廟不得列為公建。募建係指信徒大眾捐資建立之寺廟，如寺廟土地、建物之所有權已登記為寺廟所有者，應認定為募建。私建係指私人不以出捐為目的，以其私有之土地及資財建立寺廟而言，但多數人集資，不以出捐為目的建立寺廟，亦得認定為私建。私建之寺廟如後來又有募捐情形即應改為募建。原告所主張之寺廟規約第14條已表明「本寺所有財產均係信徒出捐」，依上開規定，原告之寺廟財產既係信徒出捐，自應認定為募建寺廟。另原告不動產登記之事實既經查明，被告本於職權逕為變更原告之建別，係基於事實做成之處分；且被告僅變更原告之建別，並未變更其所有權，未損及原告權利，應無「信賴保護原則」之適用。
⒋另原告主張之寺廟規約，最高行政法院92年度判字第
463號裁判理由已認定略以，查甲○○係於道光三年建立…上訴人提出之甲○○規約則係於86年12月30日訂立，時距甲○○建寺之時已逾百年，上訴人未能提出該寺早年原始之規約、有關如何決定信徒成員以代代相傳及信徒與寺廟或信徒相互間權利義務關係等相關事證，亦未提出建寺以迄辦理寺廟登記時之信徒系統表、身分證明等，要難認為甲○○確為其先人共同出資私建之寺廟。…依原審卷附甲○○規約第14條規定，該寺所有財產均係信徒出捐，且登記於甲○○名下，依上說明，即非監督寺廟管理條例第3條第3款所稱由私人建立並管理者，自應適用該條例第6條第1項規定，其財產為甲○○所有，非信徒公同共有。甲○○之信徒，於出資建立該寺廟時，如無出捐之意，而係約定為信徒公同共有，自應將所有財產登記為信徒公同共有，何須逕行登記為該寺所有。足見原告非屬監督寺條例第3條第3款規定由私人建立並管理者之寺廟。故被告要求原告依監督寺廟條例第9條規定辦理，應無違法或不當等語。
理 由
一、按寺廟屬於左列各款之一者，不適用本條例之規定：一、由政府機關管理者。二、由地方公共團體管理者。三、由私人建立並管理者；寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記；寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之，監督寺廟條例第3條、第5條及第6條第1項各定有明文。次按寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記二種，總登記每10年舉行一次，變動登記每年舉行一次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同，寺廟登記規則第2條定有明文。另按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，行政程序法第117條前段定有明文。又內政部86年11月24日台內民字第8606260號函釋略以，私人興建並管理之寺廟，其地產應以私人名義辦理登記（地政部37年9月7日京地籍字1671號代電），又寺廟財產已為寺廟所有權名義登記者，於寺廟總登記時應認定為募建或私建問題，自應依監督寺廟條例第6條之規定認定為募建，前經本部61年6月24日台內民字第459907號代電解釋有案，本案…，如經查明非以私人名義辦理登記，應依照監督寺廟條例第6條之規定認定為募建。
二、本件原告主張監督寺廟條例第6條並未就「募建」、「私建」予以定義，惟內政部相關函釋卻主張「募建」、「私建」之認定依據為監督寺廟條例第6條，然該認定已限制人民財產權之行使及宗教自由，故有違法律保留原則；且監督寺廟條例第8條已遭司法院大法官會議釋字第573號解釋宣告違憲；另依原告之寺廟規約，信徒對廟產仍有權利義務存在，並非斷絕，與「募建」有別云云，惟其主張甲○○為私建為，被告所否認。被告則稱，監督寺廟條例第3條已明確規定，僅有非屬政府機關與地方公共團體管理，以及私人建立並管理之寺廟，始不適用上開條例，而內政部依法定職權訂定之寺廟登記規則第1條規定則已明確就寺廟建別予以分類，又依上開釋字第573號解釋，監督寺廟條例在修正相關條文前，仍應為現行有效規範人民權利義務之法律；另依原告之規約第14條，其所有財產均係信徒出捐，且登記於甲○○名下，故非屬監督寺條例第3條第3款規定由私人建立並管理者之寺廟等語，資為爭議。
三、按監督寺廟條例雖未就寺廟之類別予以規定，然觀之該條例第3條之規定，可以得出寺廟可分為適用該條例及不適用該條例二種類別，則內政部為執行該二種寺廟之分類及管理之細節性、技術性事項，自得本於主管機關之職權，於不違反監督寺廟條例之意旨下，發布相關行政函釋，以俾被告行使監督及管理職權之依據。故內政部之相關行政函釋及命令，將寺廟分類為「私建」及「募建」，應無違反「法律保留」之原則。
四、本件原告之寺廟登記證建別，原登記為「私建」，為兩造所不爭；惟依訴願卷附甲○○調查研究（研究委託：臺北縣政府，研究主持人：李乾朗）所示，該寺廟建於清朝道光3年(西元1823年)，距今已達一百餘年，時代久遠，依照一般經驗法則判斷，原告之廟產應為信眾之捐助所累積。原告所提之規約，固於第6條載明其信徒為21名，然該規約係訂立於86年12月30日，有該規約影本附原處分卷可稽，離原告建寺之時，已逾百年；且依被告指稱，該規約未經被告核備，為原告所不爭，實無法證明原告廟產均為該21名信徒或其先人所捐助，此由原處分卷所附原告之土地登記謄本，其所有權人欄均登記為寺廟名下，且無相關產權移轉記錄應可推知；又參以原告之管理人，慣例係由信徒過半數之同意推選，有原告提出之72年8月臺北縣政府寺廟登記證影本記載此一「管理人繼承慣例」附本案卷可證，與私人建立並管理之私建寺廟，其管理人慣例上係由指定或繼承產生之情形有別。綜上以觀，原告屬於「募建」之型態，應可採認；其寺廟登記原登記為「私建」，應係錯誤登記所致。原告之屬性，經被告查證結果，既非屬於「私建」，依上開規定及說明，被告依職權變更原告之建別為「募建」，使原告適用監督寺廟條例之監督管理，以維公益，並無不合。故原告主張依前開規約，其規約所載之信徒對廟產仍有權利義務存在，而與「募建」有別云云，尚不足採。
五、又本件被告將原告之建別變更為「募建」，其名下之不動產仍為原告所有，對原告行使權利亦無影響，故無違反「信賴保護原則」之情事。此外，本件之爭議，在於被告是否有權就寺廟種類予以認定，以決定該寺廟有無監督寺廟條例之適用，核與司法院大法官會議釋字573號，係就監督寺廟條例關於寺廟處分財產所為之限制是否違憲之解釋，尚無關涉，併此敘明。
六、從而，被告以原告之不動產所有權人均已登記為寺廟所有等情，核屬「募建」為由，將原告原「私建」之建別變更為「募建」，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 14 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 14 日
書記官 蕭純純