臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2037號原 告 甲○訴訟代理人 周仕傑 律師被 告 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基
金會代 表 人 乙○○（董事長）住同上訴訟代理人 馬在勤 律師上列當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，原告不服行政院中華民國93年5月27日院臺訴字第0930084931 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、本案原告主張其於民國（下同）39年5月初至同年10月期間內，因涉檢肅匪諜條例案件，遭限制自由於高雄左營之「左營大街海軍總部情報之情報隊」、「鳳山招待所」及南投縣名間鄉萬丹村、海軍總部軍法處看守所等處，於39年10月起至40年4月4日期間內，因涉檢肅匪諜條例案件，遭限制自由於「海軍反共先鋒營」訓練處所，原告爰於88年12月4日依戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例（下稱補償條例）之規定，向被告機關請求作成補償金錢新台幣 (下同)120萬元之處分。被告機關於92年8月12日以 (92)基修法癸字第4914號行政處准予賠償30萬元 (拘禁於海軍先鋒營39年10月5日起至44年4月4日部分，並將原告其餘之申請駁回。原告不服，提出訴願，經行政院以93年5月27日院臺訴字第0930084178號訴願決定駁回訴願。原告仍難甘服，爰提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)求為判決撤銷原處分及訴願決定。
(二)就撤銷之部分，被告機關應作成給付原告新台幣900,000元之行政處分。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造爭點及主張之理由：
一、兩造爭點：
(一)原告於39年5月初至同年10月期間內有無遭限制自由？是否符合請求補償之構成要件？
(二)原告於39年11月起至40年4月為止遭限制自由部分，雖符合請求補償之構成要件，但其於實證法規範之正確法律效果為何（應給予多少基數之補償）？
二、原告主張之理由：
(一)原告因涉及匪諜嫌疑，於39年5月初，以總司令召見為名，以黑頭轎車將原告送至「左營大街海軍總部情報處之情報隊」（隊長黃開元已被判死刑）辦理手續後被送至鳳山招待所羈押，羈押2個月又10天，期間訊問3次，當時原告在鳳山招待所號「251」，經原告詳細交代，並無匪諜嫌疑，逕行送海軍總部軍法處裁定送至南投縣名間鄉萬丹村待訓，並於39年7月10日前後移送給海軍總部軍法處看守所。後於39年10月份編入海軍反共先鋒營受訓，受訓期間39年10月至40 年4月4日，期間喪失人身自由，依法申請補償。被告機關則以原告於39年11月1日至40年4月4日受拘禁6個月，但因支領原薪，所以依據40%比例計算為2個月又12日，基數為3，發給補償金30萬元，其餘39年5月份起至39年10月4日在「左營大街海軍總部情報處情報隊」、「鳳山海軍招待所」與「軍法處看守所」部分因無相關紀錄所以不予補償。然查原告於人身自由遭受拘禁期間，從39年5月份至40年4月4日從未支領任何薪資，當時原告遭人拘禁，被當作犯人對待，僅有鹽水泡飯可吃，焉有可能領取薪資？且海軍總部於原告查詢時亦稱原告相關資料均遭火焚毀，更無從證明原告領有薪資，原處分書認定原告有領取原有薪資，卻無任何相關憑證可參，其認定顯有違誤。
(二)雖被告機關於訴願答辯中略以依據海軍總司令部 (39)晃勁字第12072號訓令記載「核派海軍先鋒營第1期結業學員趙令熙等66員服務單位，薪給自10月1日起截支，希遵照並飭各員剋日前往分派單位報到」；該部 (40)卯江佑黎字3869 號訓令記載「核派海軍先鋒營第2期結業學員袁潤泉君等57 員服務單位，薪給自4月1日起截支」以及吳子玉、張國權、巫興賓等人之陳述或資料，認原告於海軍先鋒營受訓期間尚領有全薪，為認定之依據。然查從海軍總司令〈40〉卯江佑黎字3869號訓令記載之內容，並無從證明原告於受羈押期間曾領有全薪，其訓令內容縱然存在，就何謂「薪給自4月1日起截支」之點亦無明確說明，究竟是海軍先鋒營停止支薪？或是原服務單位停止支薪？原告是否屬於袁潤泉等57人之一，均未見被告機關加以調查，自不足以認定原告曾領有薪資。且原告原服務單位為海軍陸戰隊砲兵營勤務排中士副班長，於失去自由期間，連生命都朝不保夕，焉有可能每月都有按原職取給薪資，而海軍陸戰隊之軍階與海軍相同之軍階薪資也不相同，先鋒營為何能每一個軍種，同階不同酬的情況，都能按原職原薪發放？同時民國39年至40年時期是，政府財政最困難之時，現職人員有時都不能原時發給薪資，況且原告當時為罪犯嫌疑，有飯吃都已是萬幸，如說能領取薪資，實屬天方夜譚。事實上原告是在40年4月4日方才離開海軍先鋒營，此為被告機關行政處分所是認，自不可能依據前述訓令於40年4月1日就開始停薪，原處分及訴願決定意旨顯有不當。且依據訴願決定書之內容，張國權係陳稱領有薪資12元；而巫興賓函稱按月領有薪資66元，顯然個人所領薪資不一，並非完全按照階級支領薪資。故無論吳子玉、張國權、巫興賓等人是否真正領有薪資，均不足以證明原告曾領有薪資之事實，更無從證明原告於受訓期間係領有全薪，被告機關對此顯未盡調查之責任，且在無任何憑據下以推斷之方式認定，實難令原告心服。原告於受訓期間既未曾領有薪資，自應依據實際受羈押之6個月期間計算，應以6個基數為發放補償費之依據，就此部分被告機關自應再行發給原告30萬元。
(三)有關原告於39年5月份起至39年10月31日在「左營大街海軍總部情報處之情報隊」、「鳳山海軍招待所」與「軍法處看守所」遭受拘禁部分，有證人丙○○（住台中縣○○鎮○○路○○○號）可以證明，丙○○並出具證明書，顯見原告確實於前述期間遭受拘禁喪失人身自由無疑。此並非不能查證之事項，僅需傳訊丙○○本人即可證明。且另有一林彬藩亦與原告有同樣之遭遇，林彬藩係於39年4月份移送至鳳山感訓班（也就是鳳山招待所），一周後移送至萬丹感訓隊，此有財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會92年12月5日〈92〉基修法癸字第7073號函可參，足證原告所稱係於39年5月至39年10月在鳳山招待所與萬丹管訓隊之事確實存在，雖然因事隔數10年之久，對於當時管訓地點之名稱無法確知，都是使用當時之通稱，但原告被送管訓並遭受羈押喪失人身自由為不爭之事實，自應給予原告適當之補償，方符合法律之立法目的。按原告係與林彬藩同一時期被羈押於鳳山招待所，海軍總司令部既能查出林彬藩係於39年5月
27 日至39年7月20日遭羈押1個月又24天，當亦可查出原告遭羈押之實際日期2個月又10日，此顯係海軍總司令部怠忽職守或未據實回答，但從林彬藩之資料中即可窺知原告係於同一時期遭受羈押無誤，原處分與訴願決定就原告於39年5月份起至39年10月4日在「左營大街海軍總部情報處之情報隊」、「鳳山海軍招待所」與「軍法處看守所」遭受拘禁部分，不予補償，嚴重影響原告之權益，自屬無可維持。此部分原告共受限制人身自由長達6個月，依據戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金核發標準第2條之附表，應以6個基數計算，被告機關另應補償原告60萬元。
(四)有關原告於39年5月初至同年10月期間內遭限制自由之部分，縱使歷史史料（包括所有的官方文書在內）沒有記載，但仍然可以由相關證人之證詞查證其事，為此申請訊問證人證人丙○○、丁○以證明其事，並引用周本歧、丁○於另案在台灣台北地方法院作證時之證詞為憑。又原告自39年11 月起至40年4月為止，期間內遭限制自由於「海軍反共先鋒營」時，並未領取薪資，關於原告有領取薪資之待證事實，應由被告機關負擔事證不明之不利益。
(五)為此原告特依據行政訴訟法第4條第1項與第5條第2項之規定，於法定期間內提起本訴，並請求將被告機關92年8月12日
〈92〉基修法癸字第4914號行政處分關於駁回原告申請之部份及行政院93年5月27日院臺訴字第0930084178號訴願決定均撤銷，並命被告機關給付原告新台幣玖拾萬元整或命被告機關另為適法之處分，一方面可督促行政機關依法行政，維護政府公權力之威信，使政府補償當年不當戒嚴行為之德政得以落實，另一方面可避免行政權不當侵害人民權益，並保障原告合法之權利。
(六)相關事證之提出及請求調查：
１、按依據國防部海軍總司令部94年4月4日海擘字第0940001948號函及所附之「海軍『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件』中有關因『海軍反共先鋒營』、『鳳山招待所』、『各集〈管〉訓隊』事件肇生原因查證概要」，而訴外人丁○於另案在台灣台北地方法院作證時亦明確證稱原告羈押於「鳳山招待所」、「反共先鋒營」及未領取任何薪資之情形，此亦有當日訊問筆錄可參，顯見原告於羈押在鳳山招待所時確實並未發給薪資。
２、請求傳訊證人丙○○、丁○以證明原告確實於39年5月份遭受羈押於鳳山招待所內，且在反共先鋒營期間均未領取任何薪資。
三、被告主張之理由：
(一)按「為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」「受裁判者之補償金額，以基數計算每一基數為新台幣10萬元，最高不得超過60個基數。...。前項補償金之標準、申請、認定程序及發放事宜，由基金會擬訂後報請行政院核定之。」「有下列情形之一者，得於修正後本條例第2條第4項之規定期限內，準用本條例規定申請給付補償金：一、... 三、於民國37年12月10日起至動員戡亂時期終止前，因涉嫌觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例，遭治安或軍事機關限制人身自由而未經起訴、未經不起訴處分、經不起訴處分、未經裁判或受裁判者。」為補償條例第1條、第5條及第15條之1第3款所規定。次按「本條例第15條之1第3款所定遭治安或軍事機關限制人身自由者，其應補償之期間，依下列規定計算，其補償基數，準用第2條至第8條之規定。但已依其他法律受有補償或賠償者，應予扣除之：一、拘禁在監獄、看守所或與之相當之處所者，以100%計算。二、拘禁在前款以外之處所未支領薪資者，以50%計算；支領部分薪資者，以45%計算；支領原薪者，以40%計算。三、受軟禁未支領薪資者，以25%計算；支領部分薪資者，以22.5%計算；支領原薪者，以20% 計算。」為核發標準第10條第2項所規定。
(二)本件被告以依據國防部財務中心91年2月6日（91）拓捷字第0696號函，略以國軍新財務制度始於41年7月1日才由財務收支機構直接發放，之前官兵薪餉係採委任經理制，經費由各部隊自行核結，主管機關取得領據即可核銷等語。海軍總司令部（39）晃勁字第12072號訓令記載，核派海軍先鋒營第1期結業學員趙令熙等66員服務單位，薪給自10月1日起截支，希遵照並飭各員剋日前往分派單位報到；該部（40）卯江佑黎3869號訓令記載，核派海軍先鋒營第2期結業學員袁潤泉等57員服務單位，薪給自4月1日起截支，各單位主管應將分派各員服務成績於屆滿3個月後，詳加考核具報，希遵照，並飭各員剋日前往分派單位報到。所謂自10月1日起截支，自4月1日起截支，應係指該員在調訓期間之薪餉，仍係由該受訓學員原服務單住（或海軍先鋒營）核發，迄結訓分派新戰時，原單位（或海軍先鋒營）即應截止支薪而言。另案申請人吳子玉（海軍先鋒營第2期）家屬，亦提出登載吳君在海軍先鋒營受訓期間，領有薪餉之補給證；黃海良（海軍先鋒營第3期）函稱：其於該營辛訓期間，確有依階級區別領取薪資。張國權（海軍先鋒營第2期）函稱：在管訓及海軍先鋒營期間均領有薪資12元。張立中（海軍先鋒營第1期）陳稱：在馬公孔廟、菜園拘禁及海軍先鋒營受訓期間，各人都按當時階級支領薪資。蔡凌功（海軍先鋒營第3期）陳稱：在受訓期間照原階領薪。巫興賓（海軍先鋒營第3期）函稱：受訓期間仍按軍中階級之薪資，按月照發66元。李文泰（海軍先鋒營第2期留訓至第3期畢業）函稱：受訓期間每月領支之薪俸，是由先鋒營代領發給等情，足證海軍先鋒營受訓期間，學員應曾受領原薪資，乃決議原告在海軍先鋒營期間應接40%比例計算限制人身自由2月12日，補償基數：3個，金額：30萬元，並無不妥。訴稱自39年5月起至同年10月4日止，先後羈押在左營大街情報處、海軍鳳山招待所及軍法處看守所云云，以經補償基金會函詢國防部海軍總司令部92年1月7日海擘字第9200 0063 號書函查復，並無原告於左營大街情報隊、鳳山海軍招待所或軍法處看守所相關紀錄，要難僅以所舉丙○○出具之證明書，而認所陳屬實，所訴核不足採。被告就林彬藩案所為決議，係屬另案，不得執為本案之論據。爰陳報本件被告依據補償條例有關之審查規定組成審查小組審查及董事會決議之開會會議記錄及簽到紀錄，足以證明被告完全依據法定程序辦理。
理 由
壹、原告主張其曾於39年5月初至40年4月4日為止，因涉及檢肅匪諜條例案件，遭限制自由，故而依補償條例第15條之1規定，向被告機關請求給予12個基數之補償，共計120萬元，其中39年5月份起至39年10月4日在「左營大街海軍總部情報處情報隊」、「鳳山海軍招待所」與「軍法處看守所」遭限制自由共5月4天，依戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金核發標準（下稱核發標準）第2條附表之規定，應以6個基數計算，於39年11月1日至40年4月4日在「海軍反共先鋒營」受拘禁6個月部分，依同上核發標準，應以6個基數計算，而原告屬未經判刑者，且拘禁期間均未支薪，依核發標準第10條第2項第2款之規定，可領100%基數之金額，每個基數之金額為10萬元，因此原告請求之金額為120萬元等語。被告機關則以原告主張於39年5月初至同年10月期間內遭限制自由於高雄左營之「左營大街海軍總部情報之情報隊」、「鳳山招待所」及南投縣名間鄉萬丹村、海軍總部軍法處看守所等處之部分，因為現有各項歷史書面資料完全沒有此等事實之記載，無從認定原告所言屬實，故否准此部分補償請求。至原告主張於39年11月起至40年4月為止期間內遭限制自由於「海軍反共先鋒營」之部分，原告遭限制自由期間為6月，依核發標準第2條附表1之規定，正式遭判刑者，可以請求之基數為6個基數。而原告屬未經判刑者，依核發標準第10條第2項第2款之規定，但因其在限制自由期間內有領取薪資，所以要以40%計算其基數，而6個月的40%為2個月又12日，故依上述核發標準第2條附表1之規定，其可請求的基數是3個基數，每個基數之金額為10萬元，因此核准領取之金額為30萬元。
貳、本案所涉爭點之一般法理說明：
一、有關補償條例案件之實體判斷，可以區分為「構成要件之判斷」與「法律效果之判斷」：
(一)前者檢討「請求權人是否曾涉及內亂、外患或戡亂時期檢肅匪諜條例等案件而受到不當之審判，並因此受到刑之執行」或「請求權人是否曾涉及內亂、外患或戡亂時期檢肅匪諜條例等案件，在沒有遭受到審判之情況下，卻受到限制自由之實質不當處遇」（補償條例第15條之1參照）。
(二)後者則是在請求權成立之基礎下，決定其補償金額之多寡。
二、有關補償條例之構成要件合致性之判斷原則：
(一)補償條例之制定，其事實背景乃是考慮已往國家在戒嚴時期，法治不彰，又基於國家安全之過度重視，以致於在審理內亂、外患或戡亂時期檢肅匪諜條例等罪嫌之刑事案件時，未能嚴格遵守正當法律程序，其判決結果之正確性往往受到社會大眾之高度懷疑。事後回顧此等歷史，政府自承定罪之案件中有不少冤曲存在，造成對涉案被告人權之重大侵犯。為了補救已往之錯誤，因此有平反、回復此等定罪被告名譽及損失，並兼及撫慰其等家屬心靈傷痛之義務存在。
(二)然而處理一個時空深遠、人數眾多的歷史事件，必須有效率上的考量，個案式的司法刑事再審手段並不可行。只能另闢途徑，由一個不具行政色彩，立場超然的「財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會審查小組」（下稱「審查小組」），以行政上之書面審查代替司法之實質審理，並用組織成員之公正性來確保其實質決定之正確性。所以審查小組的審查決定在接受司法審查時，應類推適用行政法理上之「判斷餘地」理論，法院只能審查其「組織是否合法性」、「正當程序是否踐行」、「決定之作成有無重要資料漏未審酌，有無遵守『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例』第8條第1項第2款」所要求之審查標準」或「基於與決定本身無關因素作成決定」等之程序違法事由，而不能就判斷本身之正確性為實質認定。當然更不是要替代基金會或審查小組之功能，利用法院之言詞辯論程序，就原刑事案件重為審理。
(三)當然，此等審查方式可能不夠精準，無法讓公平徹底實現、冤曲全然昭雪。然司法式的精準有其代價，特別是在面臨五、六十年前的往事，要求精準的司法審理，勢必要利用舉證責任分配法則來解決問題，或者耗費大量的人力、物力成本去探究無法全然呈現的事實。如此作法對受冤曲者整體而言，反而更加不利，至少清償之即時性與審查之簡便利即難以實現。
(四)基於以上之觀點，本院認為，審查小組審查之資料限於書面資料，包括筆錄或口述歷史文件，但不直接訊問證人，其書面資料雖然形式上是書面，但其來源仍屬人證證詞內容之轉載。以上所謂筆錄或口述歷史文件，基本上必須早在補償條例制定前即已存在，因為當時還不知有此條例之制定，其陳述內容不致有「為自己或他人獲取補償為目的」之傾向或可能性。類似案件之請求權人只能指明那些書面資料客觀存在，卻沒有經過調查，而要求重新斟酌此項書面資料，但不得要求法院調查審查小組所未接觸之證據資料，亦不得以彼此有利害關係證人之證詞，相互證明受難之事實。蓋若不用以上之方式採証，則在面對一個五、六十年以前的歷史事件，在沒有歷史書面文獻可考、沒有客觀旁證之情況下，姑不論該證人「事後」所為之證詞是否真實，法院極難加以驗證，縱可認該証人所述係為真實，如果真使用該證詞推翻基金會或審查小組之原有認定，則無非利用法院言詞辯論程序，行使刑事案件之再審程序，用以代替基金會或審查小組之功能，此種做法，無疑背離了立法之原始設計。
(五)以上所述主要是涉及上開案件而經不當判刑確定者而言，另外還須特別考慮以下之情形：
１、在戒嚴時期內，具有保護人權作用之司法功能始終未能充份彰顯，不問軍法機關或司法機關或許都可能會有「不當審判」之情形發生，而且「不當審判」之對象未必均是「內亂」「外患」（或者是「懲治叛亂條例」、「檢肅匪諜條例」）等罪名。另外在「不當審判」之認定上，未必僅限於最終判決結果，也可能是在審判過程中，因為強制處分程序之發動（例如調查中之搜索羈押）而發生侵犯人權之結果。
２、在解嚴之後，當國家決定要對已經司法（軍法）判決確定之案件給予補償時，即會推翻原有確定判決之效力，而對既有法秩序造成一定程度之影響。但在該期間內之原有確定判決未必一定「不當」，只是在當時時空背景下，有可能「不當」，如果一律全部推翻，一方面未必符合公平要求，另一方面成本也非高昂（包括事實之重行審認與補償費用之支出）。因此「重新審認的範圍有多大」，「審認時所採擇之具體標準為何」均屬立法決策之問題，國會享有優先形成之權利。
３、而在上述申請時「補償條例」第2條第2項明定，其重新審認的範圍僅限於「內亂」「外患」「戡亂時期檢肅匪諜條例」之罪。同條例第15條之1第1項再將範圍擴充至第1款至第4款之情形（其中與本案有關者，為第1款所定「多數人參與同一原因行為，有部分人遭上開罪名定罪，有部分人遭其他罪名定罪」之情形）。除此之外，在戒嚴時期觸犯其他罪名者，即不在上開「補償條例」之適用範圍內。
至於有關「訴訟過程中所導致人權侵犯」部分，則規定於上開「補償條例」第15條之1第1項第3款中，其要件為「於37年12月10日起至動員戡亂時期終止前，因涉嫌觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例，遭治安或軍事機關限制人身自由而未經起訴、未經不起訴處分、經不起訴處分、未經裁判或受裁判者」。其中涉及補償條例第15條之1第1項第3款規定之情形，因為未經審判判刑，所以通常對有無遭實質羈押處遇或羈押原因（涉及案件之罪名）為何﹖在證明上反而會比遭審判判刑確定者，更為困難。
此等情形，或許應在書證採證上採取較寬之標準（例如有關本案牽涉「海軍反共先鋒營」成員的認定，並不以海軍總司令部出具之成員名冊為準，只要兵籍資料上有記載者均納入之），但仍然不能因此而放棄上開立法本質，逕以法院訊問證人之結果，進行實質之刑事再審。
４、至於符合賠償要件以後，其法律效果部分，由於此等事實，牽涉到是比較技術性或枝節性之事實，則法院自得進行實質調查，並無上述「判斷餘地」法理適用之餘地，併此敘明。
參、本件被告機關部分否准原告請求之處分，並無違法之處，茲說明如下：
一、有關原告於39年5月初至同年10月期間內遭限制自由部分之爭議，涉及是否符合請求補償構成要件？依上所述，應有「判斷餘地」法理適用之餘地，原告不能要求本院在審查小組已斟酌之書證外，另以證人周歧、丙○○、丁○事後之證詞，推翻基金會或審查小組就既存書面資料所為之認定。
二、有關原告於39年11月起至40年4月為止期間內遭限制自由，可得聲請補償金額之爭議，固然在本院實質審理範圍內，但是原告得否請求全額基數之補償，應依上開核發標準第10條第2項第1款之規定決之，有無支薪並非重點，而應探究「海軍反共先鋒營」是否為「相當於監獄、看守所之處所」。然而整個補償作業具有通案性質，過去所有「海軍反共先鋒營」成員賠償案件，均不曾以「相當於監獄、看守所之處所」視之，原告縱使有此主張，恐怕亦難以証實，更何況，原告於本案中亦從未主張此點；是縱使原告在海軍反共先鋒營期間並未支薪，但依核發標準第10條第2項第2款之規定，其補償基數是以同核發標準第2條附表1之標準規定基數的50% 計算，其計算結果為2月又16日，仍然是補償3個基數，原告上開期間內有無支薪，對本件補償結果不生影響，原處分機關否准原告39年5月份起至39年10月4日止補償之請求，並就原告39年11月起至40年4月為止遭限制自由部分，准予給予補償30萬元，理由雖有不同，但結果並無二致，其處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無錯誤，原告本件起訴並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 12 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 14 日
書記官 簡信滇