臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02039號原 告 台灣銀行股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○複 代理 人 林合民律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○己○○上列當事人間因文化資產保存事件，原告不服內政部中華民國93年4月20日台內訴字第0930003341號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落台北市○○區○○段5小段7、7-6、7-7、7-
9、7-15、7-17地號土地上建築物，即嚴家淦故居（地址：重慶南路2段4號）、大同之家（地址：重慶南路2段2號）及網球場3處，前經被告邀集學者、專家及有關機關於民國（下同）89年4月6日赴現場實地會勘後，並召開「『嚴家淦先生故居』古蹟指定會勘暨審查會議」決議：提列為台北市市定古蹟。被告乃以89年4月28日府文化2字第8903662000號公告指定為直轄市定古蹟，古蹟名稱為「嚴家淦先生故居」。嗣因內政部將上開坐落於南海段5小段7-6、7-7地號土地上之嚴家淦故居（地址：重慶南路2段4號）核列為國定古蹟，並以91年1月23日台內民字第0910065163號公告指定為國定古蹟，且以同日台內民字第0000000000-0號函請被告將劃入國定古蹟範圍部分解除其市定古蹟之指定，未劃入國定古蹟土地建議另為適當處分，被告乃據以考量古蹟景觀之完整性及未來規劃為紀念館之整體性，經提92年1月8日召開之「台北市古蹟暨歷史建築審查委員會第2次會議」決議：1、同意解除市定古蹟「嚴家淦故居」，並辦理後續事宜。2、同意指定「大同之家（含網球場）」為台北市第104號市定古蹟（土地範圍：南海段5小段7、7-9、7-15、7-17地號），並辦理後續事宜。被告乃以92年4月23日府文化2字第09200507001號公告重行指定「大同之家（含網球場）」為市定古蹟 (原告對此一行政處分提起行政救濟，經本院92年訴字5650號判決駁回起訴確定)，並以92年5月12日府文化2字第09200508600號公告解除「嚴家淦先生故居」直轄市市定古蹟之指定。嗣被告為求程序周延又於93年1月5日以府文化2字第09200519501號公告（以下簡稱系爭處分）：「撤銷本府92年5月12日府文化2字第09200508600號解除『嚴家淦先生故居』直轄市市定古蹟之指定公告，並公告廢止本府89年4月28日府文化2字第890366 2000號『嚴家淦先生故居』直轄市市定古蹟之指定」。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分 (關於撤銷「解除嚴家淦先生故居直轄市定古蹟指定公告」部分)均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
參、兩造所主張之理由：
一、原告主張之理由：
(一)行政處分有拘束力及不可變更力，行政機關非依法律規定不得恣意撤銷變更：
按行政處分一經行政機關作成並通知送達處分相對人，即生效力（行政程序法第110條參照），亦即發生拘束力、公定力、執行力及不可變更力，非依行政程序法規定，不得恣意撤銷或廢止之。行政機關非依行政程序法規定，就生效之行政處分任意予以撤銷，其撤銷即屬違法處分。
(二)被告92年5月12日府文化2字第09200508600號解除「嚴家淦先生故居」直轄市定古蹟指定公告之處分，係屬合法之行政處分，不得由行政機關恣意予以撤銷：
１、依文化資產保存法施行細則第39條之1規定：「．．．前項直轄市定、縣（市）定古蹟，經內政部指定公告為國定古蹟者，直轄市、縣（市）政府應即公告解除其原有之指定。」，若同一建築物先後經直轄市主管機關（直轄市政府）和中央主管機關（內政部）指定為古蹟時，自應以中央主管機關（內政部）之指定古蹟為優先，直轄市主管機關（直轄市政府）應解除原有指定。
２、原告所有台北市○○區○○○路○段○號建築物（即大同之家，面積計939.31平方公尺）及網球場，其坐落土地○○○區○○段5小段7、7-9、7-15、7-17等地號4筆（面積計2,614平方公尺），因相鄰「嚴家淦故居」亦即台北市○○區○○○路○段○號建築物及其附著土地，被告於89年4月28日以府文化2字第8903662000號公告將「嚴家淦先生故居」及大同之家、網球場房地一併指定為市定古蹟範圍內，因指定古蹟範圍過於浮濫，侵害原告權益。行政爭訟程序中，前揭市定古蹟幸蒙內政部於評鑑是否列為「國定古蹟」時，以審慎態度處理，在充分瞭解實際狀況及尊重所有人權益後，僅將「嚴家淦故居」建築物主體（台北市○○區○○○路○段○號）建築物及其附著土地，以91年1月23日台內民字第0910065163號公告核列為國定古蹟。內政部並以91年1月23 日台內民字第091006516314號函請被告（文化局）解除原「嚴家淦先生故居」市定古蹟之指定，至於未劃入國定古蹟土地（即大同之家與部分網球場）建議另為適當處分。所謂另為適當處分，當指一併解除市定古蹟之指定而言，否則若不須解除原市定古蹟之指定，又何必建議另為適當處分？
３、被告以91年9月4日府文化2字第09118648100號函致內政部，如內政部同意將大同之家、網球場納入國定古蹟範圍，被告將辦理解除原市定古蹟之議。因過度擴張古蹟範圍攸關原告權益，原告遂以91年9月27日銀總2字第09 101192501號函表達不宜將原告前揭房地列入古蹟之範圍，內政部以91年10月9日台內民字第0910006875號函否決被告（文化局）之議，內政部並請被告儘速將國定古蹟範圍內土地解除其市定古蹟之指定；至未劃入國定古蹟土地亦請依實際狀況妥予卓處。所謂「依實際狀況妥予卓處」，當指一併解除市定古蹟之指定，否則何須另行卓處？
４、被告嗣後於92年5月12日府文化2字第09200508600號公告解除「嚴家淦先生故居」直轄市定古蹟指定公告之處分，係依文化資產保存法施行細則第39條之1規定，以及內政部91年1月23日台內民字第091006516314號函及91年10月9日台內民字第0910006875號函之指示所為之行政處分，屬於合法之行政處分。
(三)本件原處分亦非屬第二次裁決：按「第二次裁決」係指行政機關於第一次裁決後，於事實或法律狀態未有變更之下，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決。原處分並非「對於重複提出之請求為重新之實體審查」，顯為第一次裁決，而非屬第二次裁決。何況第二次裁決本身亦屬行政處分，如有違法情形，亦需受法院之司法審查。
(四)被告93年1月5日以府文化2字第09200519501號處分係違法處分：
被告92年5月12日府文化2字第09200508600號解除「嚴家淦先生故居」市定古蹟之指定公告，乃依文化資產保存法施行細則第39條之1規定及奉內政部之指示為之，並無違法，依行政程序法應無撤銷之理由及法律依據。惟被告竟於93年1月5日以府文化2字第09200519501號公告撤銷92年5月12日府文化2字第09200508600號解除「嚴家淦先生故居」直轄市定古蹟指定公告之處分，顯屬恣意撤銷合法之解除市定古蹟公告處分，缺乏法律上之依據，其恣意撤銷處分顯屬違法。
二、被告主張之理由：
(一)本件原處分並未違法：
１、依文化資產保存法施行細則第39條之1規定略以：「．．．前項直轄市定、縣（市）定古蹟，經內政部指定公告為國定古蹟者，直轄市、縣（市）政府應即公告解除其原有之指定。」是以被告89年4月28日公告指定「嚴家淦先生故居」為直轄市定古蹟，係經學者專家進行鑑定，意見一致並當場召開審查會議作成決議。嗣因內政部公告「嚴家淦故居」為國定古蹟，故依文化資產保存法施行細則第39條之1規定，屬內政部指定公告之國定古蹟「嚴家淦故居」部份，被告則據以辦理解除指定。
２、「嚴家淦故居」雖指定為國定古蹟，但「大同之家」、「網球場」仍然具市定古蹟之價值，未因嚴家淦先生故居定為國定古蹟而減損，被告為維持古蹟景觀之完整性及未來該地規劃為紀念館之整體性，於92年1月8日提案「本市古蹟暨歷史建築審查委員會」第2次會議決議，並提市政會議審議而同意之，遂於92年4月23日公告指定「大同之家（含網球場）」為市定古蹟。
３、「大同之家」、「網球場」雖未指定為國定古蹟，但經專家委員會認定仍有價值「維持」市定古蹟身分並具保存其價值，揆諸文化資產保存法施行細則第38條第1款、所具歷史、文化、藝術價值。第3款、重要歷史事件或人物之關係。第4款、表現各時代之特色、技術、流派或地方之特色，更具有保持市定古蹟身分。
４、被告89年4月28日公告指定「嚴家淦先生故居」為直轄市定古蹟時，即已包括嚴家淦先生故居、大同之家及網球場等3處，然因內政部僅就嚴家淦先生故居部分定為國定古蹟。故被告原89年4月28日府文化2字第89036620 00號所公告指定之「嚴家淦先生故居」古蹟範圍，屬內政部指定公告之「嚴家淦故居」部份，依文化資產保存法施行細則第39條之1規定應予解除指定，其對象僅就經指定為國定古蹟之本體排除雙重法律上定位，並無明文限制未提昇為「國定古蹟」之其他部分，不得維持為市定古蹟之意旨，縱使「嚴家淦故居」經指定為國定古蹟，但大同之家、網球場仍具市定古蹟之價值，其「維持」市定古蹟之理由極為正當，未有指定古蹟範圍過於浮濫及侵害原告權益之情事。
５、被告為考量古蹟景觀之完整性及未來該地規劃為紀念館之整體性，曾多次建請內政部（91年6月24日府文化2字第09104585200號）將大同之家、網球場及其範圍之土地納入整體保存計劃範圍，作為整體之歷史見證。經內政部於91年7月1日台內民字第0910005169號函回覆「．．．查前開區域尚屬貴市市定古蹟之範圍，．．．其保存維護事宜屬貴府權責，請依相關規定自行酌處」。被告據此於92年4月23日公告指定「大同之家（含網球場）」及92年5月12日公告解除「嚴家淦先生故居」，被告召開多次古蹟暨歷史建築審查委員會，並提市政會議審議而同意，並提送相關資料經內政部同意備查「大同之家（含網球場）」為市定古蹟，確實未有過度擴張古蹟範圍及違反內政部之指定。
(二)本件「解除公告指定」之處分未有恣意撤銷處分及侵害原告權利：
１、本古蹟處分係經專家委員會認定顯具特殊歷史、事件或人物之關係及表現各時代之特色價值，並符合指定古蹟之標準，且古蹟認定因涉及歷史、文化、藝術價值，為不確定法律概念，依法係委由古蹟審查委員會之專家而為判斷決定，並非依據所有權人單一主觀意願（文化資產保存法施行細則第39條準用第37條參照）。本案業經92年1月8日提案獲本市古蹟暨歷史建築審查委員會第2次會議以合議制之方式決議同意指定，並提市政會議審議而同意。
２、被告為求程序之周延並避免原告之誤解，遂於93年1月5日府文化2字第09200519501號公告撤銷「本府92年5月12日府文化2字第09200508600號解除『嚴家淦先生故居』直轄市定古蹟之指定公告」，並公告廢止「本府89年4月28日府文化2字第8903662000號『嚴家淦先生故居』直轄市定古蹟之指定」，實為證明大同之家、網球場仍具市定古蹟之價值，其「維持」市定古蹟之理由極為正當，被告並未有恣意撤銷處分及侵害原告權利。
理 由
壹、程序方面：本件原告代表人於訴訟繫屬中由楊子江變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、實體方面：
一、被告92年5月12日府文化2字第09200508600號公告解除「嚴家淦先生故居」直轄市市定古蹟指定之行政處分確有瑕疵。
(一)本件原告所有坐落台北市○○區○○段5小段7、7-6、7-7、7-9、7-15、7-17地號土地上建築物，即嚴家淦故居（重慶南路2段4號）、大同之家（重慶南路2段2號）及網球場3處，前經被告以89年4月28日府文化2字第8903662000號公告指定為直轄市定古蹟，古蹟名稱為「嚴家淦先生故居」。嗣因內政部於91年1月23日將上開坐落於南海段5小段7-6、7-7地號土地上之嚴家淦故居（地址：重慶南路2段4號）核列為國定古蹟，被告以92年4月23日府文化2字第09200507001號公告重行指定「大同之家（含網球場）」為市定古蹟，並以92年5月12日府文化2字第09200508600號之行政處分公告解除「嚴家淦先生故居」直轄市市定古蹟指定等情，各有前揭函文、公告在卷可憑，且為兩造所不爭執，堪信為真。
(二)查台北市政府於內政部指定嚴家淦故居（重慶南路2段4號）為國定古蹟後，就相關連之大同之家及網球場部分，經古蹟暨歷史建築審查委員會討論決議，並經市政會議審議，於92年4月23日重新指定上開二部分為市定古蹟，原告對該處分不服，提起行政救濟後，向本院提起訴訟 (92年訴字第5650號)，惟因被告又於92年5月12日府文化2字第09200508600號之行政處分公告解除「嚴家淦先生故居」為市定古蹟之指定，上開重新公告指定「大同之家（含網球場）」為市定古蹟之日期在前，解除「嚴家淦先生故居」市定古蹟之公告日期在後，且後公告所記載解除之標的土地範圍涵蓋大同之家及網球場所坐落之台北市○○區○○段5小段7、7-9、7-15、7-19等地號，又未表明係針對89年4月28日之指定為解除，確有易生混淆之情事。本院92年訴字第5650號事件中，原告即主張後公告 (92年5月12日之公告)解除前公告 (92年4月23日之公告)之市定古蹟指定，被告則辯稱其係解除最初89年4月28日對嚴家淦故居 (重慶南路2段4號)、大同之家 (重慶南路2段)及網球場之市定古蹟指定等語在卷，其意思及表示 (行政處分之外觀)確有不一致之瑕疵。
二、被告得依職權撤銷前揭92年5月12日府文化2字第00000000000之處分按行政程序法第117條規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、第119條規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」上開處分 (92年5月12日)既有意思與表示不一致之瑕疵，被告自得依行政程序法第117條規定予以撤銷並變更之。查被告自89年初邀集專家會勘審查有關嚴家淦故居包含大同之家及網球場在內之古蹟指定審查事宜，先於89年4月28日指定該三處均為市定古蹟，嗣因內政部於91年1月23日僅公告指定嚴家淦故居為國定古蹟，未及於大同之家及網球場，被告乃先後以91年6月24日府文化2字第09104584200號函、91年9月4日府文化2字第09118648100號函等多次建議內政部一併指定大同之家及網球場為國定古蹟，因未獲內政部同意，遂再於92年4月23日重新指定大同之家及網球場為市定古蹟，兩造並就此一市定古蹟之指定，進行行政爭訟。足見被告對大同之家及網球場應指定為古蹟，連同嚴家淦故居一併規劃保存，以為歷史見證之立場，從未改變，自無未經任何行政程序，於上述重新指定大同之家及網球場為市定古蹟 (92年4月23日)未幾，立即於20日後改變立場，解除重新之指定 (92年5月12日函)之理，該92年5月12日之解除並非針對92年4月23日之重新指定，應可明瞭，且兩造於本院92年訴字第5650號事件行政爭訟期間，被告業已多次說明上述意旨，故原告對於92年5月12日之行政處分有意思與表示不一致之瑕疵存在，確屬明知。從而，被告依行政程序法第117條規定，以系爭處分公告「撤銷92年5月
12 日府文化2字第09200508600號解除『嚴家淦故居』市定古蹟之指定」，既無同條但書所指不得撤銷之情形，系爭處分即屬合法，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴為無理由，應予駁回。
三、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 28 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 28 日
書記官 簡信滇