臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02288號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 己○○ 律師被 告 教育部代 表 人 庚○○部長）住同訴訟代理人 徐履冰律師上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國93年5月18日院臺訴字第0930084520號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣屏東縣私立明德高級中學（下稱明德中學）董事會於民國（下同）86年2月12日以（86）德中董字第007號函檢附改選第10屆董事之董事會會議紀錄、董事名冊等資料，報經前台灣省政府教育廳以86年2月18日86教二字第02741號簡便行文表准予備查。該校董事會因部分董事辭職，分別於89年2月
25 日及同年6月10日召開第10屆第16次會議及第18次會議，補選原告及訴外人廖婉汝繼任董事，並報經被告以89年5月
10 日台（89）教中（二）字第89505775號及89年7月6日台（89 ）教中（二）字第89552803號函同意備查，惟新任董事以補足原任者之任期為限。嗣被告以90年11月12日台（90）教中（二）字第90515120號函明德中學董事會，並副知原告及廖婉汝，略以明德中學董事會第10屆董事經前台灣省政府教育廳以86年2月18日86教二字第02741號簡便行文表准予備查，‧‧‧明德中學第10屆董事會於89年2月25日及89年6月10日逾法定任期之後，仍召開董事會補選原告及廖婉汝繼任董事報核，被告誤以89年5月10日台（89）教中（二）字第89505775號及89年7月6日台（89）教中（二）字第89552803 號函同意備查，致原告及廖婉汝形式上取得董事資格；本案誤予原告及廖婉汝董事補選核備有瑕疵之行政處分應屬得撤銷，為維護公益，其核備自即日起失效等語。旋被告以91年7月30日台（91）教中（二）字第91514339號函明德中學，略以該校因辦理不善、校務違失、財務糾紛、董事會無法改選完成影響校務運作，經被告多次限期整頓改善無效，依行為時私立學校法第69條、第71條規定，自即日起依法解散之等語。原告以渠等已就被告撤銷董事核備處分提起行政救濟，為本案之利害關係人；又依行為時私立學校法第69條規定，私立學校須經董事會報請主管教育機關核准後，始得解散，本案明德中學董事會未曾報請被告核准解散，被告未能舉證證明明德中學存有不能繼續辦理之情形，咨意為解散學校之處分，合法性顯有疑義，應停止執行云云，提起訴願，旋遭駁回，向本院提起行政訴訟，經本院92年度訴字第2179號判決：「訴願決定撤銷，訴訟費用由被告負擔。
」，由行政院另為訴願決定。嗣經行政院以93年5月18日院臺訴字第0930084520號訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈有關被告抗辯原告並非本件訴訟原處分相對人或利害關係
人一事。雖然最高行政法院94年判字第323號判決，駁回原告不服被告撤銷董事核備處分之請求。但從附件四中所提供之相關證物，可以證明明德中學與本件原告甲○○、丙○○間，目前仍有多筆債權關係存在（已經聲請加入破產財團）。所以，即使原告已經因為最高行政法院判決，確定不具備董事之身分與資格。但，原告甲○○與丙○○2人，應仍得以行政處分利害關係人之身分提起本件訴訟。
⒉有關於明德中學董事會從未依照私立學校法第69條規定報
請被告核准解散明德中學一事。私立學校法第79條規定「私立學校辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理時，得由董事會報請主管教育行政機關核准後，停辦或依法解散之。」。既然被告解散明德中學當時，並無董事會存在，被告解散明德中學之程序，即明顯與上開規定牴觸，有重大明顯之瑕疵。被告未對此部份之「適法性」加以闡述，只概述接管、管委會函文被告、被告提交私立學校諮詢委員會之過程，並未對違反私立學校法第69條之規定加以說明。因此，被告解散明德中學之程序，不僅與私立學校法所規定之要件明顯不符，亦違反行政程序法第
4 條依法行政原則之規定。⒊被告指明德中學有董事會未辦理財團變更登記，致第10屆
董事任期屆滿無法改選完成、董事長訴外人林忠義變賣校產及未經主管教育行政機關同意向銀行借款舉債等多項不法情事。惟就被告所指9項重大違失，被告於本件處分並未詳細說明其理由及所憑證據，從而，系爭處分顯已違背行政程序法第96條第1項第2款「行政處分以書面為之者應記載理由」之規定。另就被告所指明德中學董事會所涉違失情節以觀，縱令屬實，除經費不足一項外，其餘皆不會造成辦學目的窒礙難行或學校無法繼續辦理之情形。而經費不足問題，則由學校董事對外募款或自行捐助或被告撥款補助即可解決，被告逕自解散明德中學，並不合理。
⒋依行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證會外，應給予相對人陳述意見之機會」，惟本件被告作成系爭處分造成明德中學遭受解散，產生消滅財團法人權利能力之效果，卻未依上述規定予明德中學陳述意見之機會或舉行聽證，顯有違誤。另被告以91年7月30日台（91）教中（二）字第91514339號函解散明德中學，且於90年12月18日已解除全體董事職務，則訴願決定書第8頁稱被告90年9月5日有邀董事會陳述意見，則時間距處分書作成已快1年，是否該次會議與本件有關，成有疑義。
⒌依照私立學校法之規定，被告是明德中學之主管監督機關
，但卻長期縱容訴外人林忠義等人侵吞校產、挪用補助款等不法情事。當問題發生至不可收拾之地步時，為了一勞永逸、為了規避責任，竟枉顧私立學校法之規定，違法解散明德中學，實令人無法甘服。行為時私立學校法第32條規定：「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3人至5人，督學1人或2人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。前項規定於全體董事依第1項但書之規定停止職務時準用之。」依照上開規定，被告在解除全體董事之職務後，應重新組織董事會，但可以在組織新董事會之前先行組織管理委員會，至新董事會成立時止。但是，被告解散明德中學第10屆全體董事後，立即以管理委員會接管。從接管到被告解散之間，沒有任何積極作為，管理委員會甚至沒有開會或者進駐學校整頓改善，可以說形同虛設外；依照上開私立學校法之規定，被告應該籌組新的董事會才是。但，被告不僅沒有另行組織董事會，更在沒有任何整頓作為之情形下，就將學校予以解散，其行為亦完全與上開私立學校法第32條之規定相牴觸。也就是說，依法被告必須在解除全體董事職務後，另行籌組董事會，方為適法。因為，行為時私立學校法第32條第2項之規定是「應」而非「得」，被告根本沒有不作為之裁量權。所以，被告在沒有另行籌組新董事會之前，即將學校解散，明顯於法不合，有重大明顯之瑕疵。
㈡被告主張之理由：
⒈解散明德中學之經過：①明德中學第9屆任滿、改選第10
屆董事，前台灣省政府於86年2月18日以教二字第02741號簡便行文表准予備查。依私立學校法施行細則第17條第2項（修正前施行細則第14條第2項）之規定，私立學校董事任期3年，自核備之日起算；故該校第10屆董事86年2月18日核備、應至89年2月17日屆滿，並應依私立學校法第23及第24條之規定，於任滿前改選第11屆董事。詎料，該校董事會並未依法改選，卻於任期屆滿後，89年2月25日及同年6月10日兩次辦理「補選」，違反私立學校法第25條第3項及第26條第1項之規定，其取得董事職位並不合法。然因被告疏未注意，誤予核備，致違法補選者取得形式上之董事職位。原告即為89年2月25日違法補選，而被告誤以89年5月10日台（89）教中（二）字第89505775號函准予核備者。嗣經被告查明上開情事，為維護公益，乃以90年11月12日台（90）教中（二）字第90515120號撤銷兩次錯誤之核備，使原告之董事身份歸於消滅。②於該校第10屆董事任內，發生諸多弊端，諸如違法變賣校產、董事長違法支領薪津、積欠員工薪津及各類保費、銀行帳戶及校地遭查封、補助款遭挪用等，迭經要求整頓改善均無效果；且在被告撤銷誤予核備之董事後，該校董事長訴外人林忠義及董事訴外人陳振德因案判刑確定解除董事職務，該校董事僅餘3名，董事會亦陷於停頓。經提交被告第2屆私立學校諮詢委員會第14次會議討論後，本決議予以解散。惟被告考慮現尚在學學生之權益，故未按私校諮詢委員會之決議逕予解散，而先行命該校停止招生1年。③俟因該校董事會無法運作之情形已無改善之可能，故被告決定以台（90）教中（二）字第90519663號函解除全體董事職務，並成立管理委員會代管、試行整頓。明德中學由管委會接管、清查後發現，該校資料散失或遭塗改，員工離職，已無學生就讀，該校並無整頓之可能；經再提交被告私立學校諮詢委員會討論，於91年6月11日第19次會議決議應予解散，被告乃以台（91）教中（二）字第91514339號函予以解散。目前該校已由法院指定清算人，進入清算程序；至於該校未繳回之補助金，則交由法務部行政執行處繼續追繳。
⒉明德中學第10屆董事任內發生諸多弊端，且迭經命限期改
善均無效果，其情形如下：①該校第10屆董事任滿應改選卻補選，除原告外，另有訴外人廖婉汝補選為董事（亦撤銷核備，但未提起行政救濟），因董事長訴外人林忠義與原告簽定處分舊校地之協議，引發買賣董事爭議，董事會即陷於兩派紛爭，無法開會。被告乃發函要求該校董事會儘速依法向法院辦理董事變更登記，並依法開會、進行改選；惟該校董事會未遵照辦理，被告復去函表示如仍拒不辦理，將依私立學校法第32條辦理；原告又要求准其5人自行開會，並指控另派董事操控云云，被告回覆將提報私校諮詢委員會討論，另派董事亦隨即具名檢控原告買賣董事，要求予以撤銷。兩派對立無法協調，該校董事會陷於停頓。②該校董事長訴外人林忠義違反私立學校法第34條支領薪資，且迭經命追回均無效果；前教育廳核撥之助學金、補助費等款項，未即時轉發學生，暫存學校帳戶，至下一學期扣抵學生應繳費用，與補助作業規定不符；董事長違反私立學校建立會計制度實施辦法，操控向學生所收款項；86學年度獎助金，除照明設備外無其他項目亦未依規定繳回；該校附設駕訓班人員薪資，由學校支應不符規定，應予追回；董事長訴外人林忠義及董事訴外人陳振德非法變賣校產，經判刑確定予以解職。③被告發現該校弊端重重，於89年6月及8月先後派專案小組赴該校查核，89年8月24日發函限期改善；因無結果，同年8月31日再派員赴該校查核，9月19日再發函要求改善；89年11月24日，因該校改進無效果，被告再發函限期改善，以上為被告要求限期改善之監督辦理情形。④由於明德中學遲未改善，被告於90年5月25日發函告知將依法處理，90年6月12日再發函告知該校董事會及利害關係人等將依行政程序法之規定給予陳述意見之機會，90年9月5日召開陳述意見會議，原告及不同意見之董事及學校人員均出席，會中仍然兩派對立，且為原告所明知。至此，已可確定該校董事會兩派對立嚴重，不可能完成整頓改善。此亦為被告解除全體董事、成立管委會試行整頓之考慮因素之一。
⒊被告成立管委會接管，發現該校根本無改善之可能，迫不
得已在提報私立學校諮詢委員會討論後命其解散，於法並無違誤：①被告在迫不得已之情形下，解除全體董事、成立管委會，試行整頓；惟因該校弊端嚴重，資料散失，無從整頓，故管委會提報後，被告再交由私立學校諮詢委員會討論，決議予以解散，被告之處置完全合法、合理、合情。②原告指稱：被告依私立學校法第69條及第71條之規定解散明德中學，須「董事會報請主管教育機關核准後」始可；該校董事會未報請解散，且全體董事職務既經解除，根本無董事會存在，不可能報請解散，故解散處分違法。惟查：被告解除該校全體董事職務並成立管委會試行整頓，則依私立學校法第32條第3項之規定，即由管委會代行董事會之職權。此為私立學校法本於公益目的（參見私立學校法第1條）而設之制度。故被告命管委會接管，試行整頓，發現無法整頓後，由管委會報請解散，於法並無違誤。況被告另依私立學校法第71條之規定，命該校解散，亦無須董事會之報請。③原告指稱：明德中學有無「辦學目的有窒礙難行或遭遇重大困難不能繼續辦理之情形」，被告有舉證之責，並須說明該違失是否重大？如何造成明德中學無法繼續辦理？惟查：被告所舉該校之缺失，均經派員調查，並提報私立學校諮詢委員會討論，俱屬事實；至各該缺失是否會造成該校無法繼續理，則以私立學校諮詢委員會均為社會公正人士組成，諮詢委員會兩次認定應解散該校，被告還曾以先行停招、成立管委會試行整頓不成，方決定解散；且於命令解散之函文中詳述理由，並無違誤。④原告指稱：被告解散該校未依行政程序法第102條之規定給予明德中學陳述意見之機會，故為違法云云。惟查：被告曾於90年9月5日就該校董事會糾紛及校務重大違失，依行政程序法召集會議，給予相對人及包括原告在內之利害關係人（當時原告等人董事身份尚未因撤銷核備而歸於消滅）陳述意見之機會，會中仍然兩派各持己見，且均承認該校整頓困難，甚至有人提出解散之主張，故原告所陳並非事實。⑤原告指稱：被告解除全體董事職務，成立管委會，則整頓之責任即歸管委會和被告云云。惟查：被告成立管委會接管該校係因該校董事會內爭不已，校務停頓，故依法行使監督權均。而管委會成立後，查明該校資料散失，弊端無法查明整頓，亦不可能成立新董事會，故僅協助現有30餘名學生畢業後，即報請被告部解散；處置正確合宜，善盡責職，並無違誤。
⒋被告以90年11月12日台（90）教中（二）字第90515120號
函，撤銷包括原告在內之兩次錯誤核備補選董事，使原告之董事身份歸於消滅。此部份原告不服，經訴願駁回，復向鈞院提起行政訴訟遭判決敗訴（91年度訴字3189號），原告又上訴最高行政法院，於94年3月10日經最高行政法院以94年度判字第00323號判決駁回在案；從而，自90年
11 月12日起，原告即不具董事身份；亦即被告為解除全體董事、解散等行政處分時，原告既非受處分之相對人，亦非利害關係人，依法根本不能提起行政救濟，其訴應予駁回。
理 由
一、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，但如非行政處分之相對人之第三人，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害者，第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，訴訟即無理由應予駁回 (改制前行政法院86年判字第573號及78年判字第2320號判決參照)。上述所稱之法律上之利益，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。
二、本件原處分即被告91年7月30日台（91）教中（二）字第91514339號函，以明德中學因辦理不善、校務違失、財務糾紛、董事會無法改選完成影響校務運作，經被告多次限期整頓改善無效，依行為時私立學校法第69條、第71條規定，自即日起依法解散，原告對原處分不服，循序提起本件撤銷訴訟。經查原告並非原處分之相對人。再明德中學董事會於86年2月12日以（86）德中董字第007號函檢附改選第10屆董事之董事會會議紀錄、董事名冊等資料，報經前台灣省政府教育廳以86年2月18日86教二字第02741號簡便行文表准予備查，該校董事會因部分董事辭職，分別於89年2月25日及同年6月10日召開第10屆第16次會議及第18次會議，補選原告及訴外人廖婉汝繼任董事，並報經被告以89年5月10日台（89）教中（二）字第89505775號及89年7月6日台（89）教中（二）字第89552803號函同意備查，新任董事以補足原任者之任期為限，嗣被告以90年11月12日台（90）教中（二）字第90515120號函明德中學董事會，並副知原告及廖婉汝，以明德中學董事會第10屆董事經前台灣省政府教育廳以86年2 月18日86教二字第02741號簡便行文表准予備查，惟明德中學第10屆董事會於89年2月25日及89年6月10日逾法定任期之後，仍召開董事會補選原告及廖婉汝繼任董事報核，被告失察以89年5月10日台（89）教中（二）字第89505775號及89 年7月6日台（89）教中（二）字第89552803號函同意備查，致原告及廖婉汝形式上取得董事資格，是本案誤予原告及廖婉汝董事補選核備有瑕疵之行政處分應屬得撤銷，為維護公益，其核備自即日起失效 (以下稱撤銷董事補選核備處分)，原告對此撤銷董事補選核備處分不服，循序提起行政救濟，經最高行政法院94年判字第323號確定判決駁回原告之訴，是原告自90年11月12日起即不具董事身分，不會因原處分而有權利或法律上利益受損害。原告甲○○及丙○○雖主張其與明德中學間有多筆債權關係存在且已經聲請加入破產財團，並提出台灣屏東地方法院債權憑證及匯出匯款回條，主張其為原處分之利害關係人。然查上開債權憑證之債權人為友信營造有限公司，原告丙○○僅為其法定代理人，原告丙○○並非債權人，而上開匯出匯款回條之匯款人部分載為友信營造有限公司，部分載為原告丙○○或甲○○，惟匯款予他人之原因有多種可能，原告丙○○或甲○○載明為匯款人，最多僅能證明其為匯款行為，原告未具體指出明德中學與原告丙○○或甲○○有如何之債權關係，並提出證據證明 (原告丙○○及甲○○未提出明德中學被宣告破產及其加入破產財團之證據)，僅憑彼等於匯出匯款回條載明為匯款人一節，無從證明其為明德中學之債權人。是原告甲○○及丙○○主張其與明德中學間多筆債權關係存在且已經聲請加入破產財團，為原處分之利害關係人云云，並不足採。何況原處分係解散明德中學，並未對其債權人之債權有所處分，未使債權人之債權消滅、變更或有所限制，債權人仍可依相關法律程序行使債權，即令因明德中學之解散，致其債權之受償有所不足，亦僅是經濟上之利益受影響，並非法律上利益受影響，是即令原告甲○○及丙○○為明德中學債權人，對原處分亦不具法律上利害關係，不具對原處分提起撤銷訴訟之訴訟權能。
三、從而，並非原處分相對人之原告對原處分不具有法律上利益，其無從主張權利或法律上利益因原處分受侵害而提起撤銷訴訟，其提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，欠缺訴訟權能，其原告不適格，應予駁回。
四、本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳秀媖 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 7 日
書記官 李金釵