臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02333號原 告 甲○○
乙○○丁○○被 告 臺北市政府代 表 人 戊○○（市長）訴訟代理人 己○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國93年5月7日台內訴字第0930003366號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等在台北市○○區○○街○○號3樓之1建築物【位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）使用分區，下稱系爭建物】內，開設（無市招）舞場，案經被告所屬警察局中山分局警員於民國（下同）93年1月17日赴現場臨檢，查得原告等從事販賣毒品及容留他人吸食毒品，該分局乃以93年1月27日北市警中分行字第09360551200號函請被告所屬都市發展局處理。被告遂以原告等將系爭建物違規使用為販毒場所，違反都市計畫法第35條、都市計畫法台北市施行細則第10條之1、台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以93年2月2日府都一字第09305137700號函，處使用人即原告等及丙○○（丙○○部分本院另為裁定）新台幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀及準備程序所陳，聲明、陳述如下：
一、聲明：求為判決內政部93年5月7日台內訴字第0930003366號
訴願決定及被告93年2月2日府都一字第09305137700號函之原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告等被處分人之適格及正確性，誠有疑義。被告僅憑所屬警察局中山分局提供之書面調查資料及筆錄，對原告等共處20萬元罰鍰，然被告係基於何種理由同時對原告等處負擔性行政處分，未見被告提出說明。且原告等之關係為何，是否皆參與、涉入違規行為，亦未見被告進行必要調查，並揭露於原處分。在所有事件經過、責任歸屬、事實真相尚未明確前，被告單憑警方查報之資料為審查基礎，匆促對原告等作不利益處分，程序上實嫌草率。原告甲○○、乙○○，並非系爭建物之承租人，被告未查明，即以原告等在警局製作之警訊筆錄為證，同時對原告等裁處罰鍰，顯有違誤。
２、都市計畫法第79條第1項之處罰對象，係針對土地或建築物所有權人、使用人或管理人，蓋渠等人員對建築物有管理力，方得以為建築物變更使用目的，且同條除處罰鍰外，尚有勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。原告等並非系爭建物所有權人，其中僅有原告丁○○1人為系爭建物承租人，其餘原告僅係參加派對，最多幫忙招呼參加派對朋友，對系爭建物並無管理力，不該當處分之對象，亦無營利行為，原處分命原告等負擔罰鍰，並命停止違法使用，即屬未合，訴願決定遞予維持，亦有不當。
３、參照司法院釋字第402號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」、釋字第313號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第92條而訂定，惟其中因違反該規則第29條第1項規定，而依同規則第46條適用民用航空法第87條第7款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，．．」、釋字第313號解釋理由：「．．（82年2月12日）民用航空法第87條第7款規定：『其他違反本法或依本法所發布命令者』，一律科處罰鍰（同法第86條第7款亦同），係對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權．．。」意旨，可資參酌。
４、有關都市計畫法第79條第1項規定為免其淪為空泛而無確定範圍之授權，違反上開解釋意旨，其要件之構成，應作最嚴格之解釋。其中以違反「各級政府依本法所發布之命令」作為受行政罰制裁之要件，應解為作為該條行政罰制裁要件之各級政府依該法所發布之命令，係就母法即都市計畫法所禁止之行為，作補充說明之規定。倘母法未禁止之行為，不因違反各級政府所發布禁止行為之命令，而認為構成都市計畫法第79條第1項規定之處罰要件。
５、原告等是否有開設（無市招）舞場及使用系爭建物為販毒場所之事實存在，誠有疑義：
⑴按認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰
或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，行政法院（現改制為最高行政法院，下同）75年度判字第309號判例可資參照。被告僅稱原告等於系爭建物內開設（無市招）舞場，惟對原告等何等行為實已構成開設（無市招）舞場之要件，未見被告進一步說明。原告等為同志族群，自始並無以系爭建物進行舞場或營業場所之目的。因同志為社會較為弱勢族群，原告等為逃避社會賦予之道德規範壓力，乃商議私下舉辦同志私人派對，邀請族群朋友參與，實際上並無經營獲取利益，僅提供1個屬於同志族群之空間，且在經濟能力可得負擔情況下，由參與者共同分擔，是在概念上，共同分擔與經營獲利並不相同，被告不應混淆。
⑵原告等對該次私人派對係以低調方式通知他人，並非以廣告
宣傳單、名片、網路留言版大肆散播派對舉辦之相關訊息，顯見原告等並無營業目的之著手。然原告等此舉竟遭警方與新聞媒體以放大鏡歪曲解讀，警方於警訊筆錄製作過程中，一再對原告等冠以非法經營舞場之罪名，甚於訊問中直接引導原告等進入非法經營舞場之提問與概念，強行將許多非屬事實之細節串聯，以合理化本次查獲事件之劇本，達到警方偵辦本案之破案效果，亦滿足新聞媒體報導本案較具新聞價值之需求。在本案警訊筆錄不難發現警方之提問乃直接以「何時開始經營搖頭性派對？」（警方如何判斷原告等在進行經營行為？此全係製作筆錄警員個人強加之主觀認知）、「與何人共同經營？」、「今警方所查獲之搖頭派對係由何人發起？」為開端，顯見警方於查獲現場時，業以先入為主之觀念認定原告等為從業經營者。
⑶按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事
實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」行政法院39年度判字第2號著有判例。復依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條舉證責任規定，本件應由被告負舉證責任，被告雖稱行政罰與刑事犯在責任條件、既未遂、主罰從罰及時效、舉證法則及證明程度上有所不同，然畢竟就有無違法事實存在必須加以證明，而本件刑事案件一審尚未審理完畢，員警所製作筆錄與事實多有出入，以此作為處罰根據即有未合。亦即，就使用系爭建物為販賣毒品場所之指述部分，被告未嚴加詳查，亦未提出任何具體之證據，逕認原告等有從事販賣毒品及容留他人吸食毒品之違規行為存在。本案警方實際並未當場查獲原告等或任何人有販毒交易之行為，何來販毒之說？警方僅憑現場其中原告1人身上查出零用現金，即當下認定原告等有販毒之行為，顯為警方人員之推斷，尚待刑事法院認定審理。
⑷依都市計畫法第35條規定，原告丁○○舉辦私人派對，入場
朋友需分擔飲料、清潔費用，未有何妨礙商業之便利，且對有何妨礙商業之便利，未見被告說明舉證。復依都市計畫法台北市施行細則第10條之1第2款規定，所謂「不得為有礙商業之便利、發展」，可認為相同及補充母法即都市計畫法第35條規定，惟原告等並無有礙商業便利及發展之行為。至於所謂「不得為有妨礙公共安全、衛生之使用」，都市計畫法並未規定，是非都市計畫法第35條或其他規定之補充說明，自不能以違反該規定逕認構成都市計畫法第79條第1項規定之處罰要件。況原告丁○○舉辦私人派對，是否對系爭建物為變更使用，而如何為妨礙公共安全、衛生之使用，均未見說明，即不能以都市計畫法第79條第1項規定相繩。
⑸按都市計畫法第32條規定：「都市計劃得劃定住宅、商業、
工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」確立分區使用原則。同法第85條授權由省（市）政府依當地情形訂定施行細則，被告據以訂定都市計畫法台北市施行細則，復據該細則第26條規定，訂定台北市土地使用分區管制規則，固可認為台北市土地使用分區管制規則有補充都市計畫法第32條規定之效力，違反該規則之建築物或土地使用，構成都市計畫法第79條第1項規定之處罰要件。然都市計畫法所欲達成之建築物或土地分區使用目的，係針對現行刑事法秩序所允許之行為，即並非受刑事罰之行為作規範，該等行為原得為之，僅係都市計畫法要求其依照都市計畫之分區規定為之。蓋行為本身如屬刑事法所禁止，一有違反，即可科以刑罰，任何人本不得為之，即無所謂應分區使用，及違反分區使用規定之問題。
⑹被告稱原告等於系爭建物販賣毒品及容留他人吸食毒品云云
，並非屬實。蓋販賣、容留他人吸食毒品，為刑法所處罰，並非都市計畫分區管制之對象，被告逕稱台北市土地管制規則第23條及第24條規定就商業區並無允許或有條件允許土地或建築物使用販毒、吸毒場所，系爭建物內遭查獲有人非法持有、販賣毒品，違反上開規則云云，即有違誤。再者，所謂違反土地使用分區管制規則之建築物之使用，應就建築物所從事之活動，作整體及連續性之觀察，依社會通念判斷之，在建築物內所為一時之活動並不屬之，原告等一時性舉辦私人派對之行為，並非常態性營業，不能認為是違反土地使用分區管制規則之使用，並以之作為原告等構成都市計畫法第79條第1項規定之依據。
⑺原告等對被告所屬警察局中山分局相關偵訊（調查、談話）
筆錄及現場照片影本並無意見，然絕無從事共同經營行為，事實上警方係在原告等極度疲勞之情形下進行偵訊，有違法之嫌。原告等並無販毒之事實，此部分正由刑庭偵辦中，而參加派對者是否吸毒，則純屬個人行為。至於偵訊（調查）筆錄中所提有關收費情事，係針對參加派對者一起分擔所須支付之費用，與一般社會常情並無不符。
６、依行政程序法第102條規定，行政機關於作成侵害人民利益之行政處分前，應先給予處分相對人陳述意見之幾會，始符合正當法律程序之原則及憲法保護人民權益之意旨。被告於作成對原告等不利益處分前，未給予原告等陳述意見之機會，且該處分並無行政程序法第103條所規定得不予陳述意見之機會，或具行政程序法第114條所規定得補正行政處分瑕疵之情形，故被告對原告等所為處分顯已違反行政程序法第102條規定，即屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」、「．．二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」、「在第3種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用：（一）第2組：多戶住宅。．．。（三十二）第51組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用：（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。．．。（八）第52組：公害較輕微之工業。」、「在第4種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第2組：多戶住宅。．．。（三二）第51組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。．．（六）第52組：公害較輕微之工業。
」都市計畫法第35條、都市計畫法台北市施行細則第10條之
1、台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條分別定有明文。
２、次按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」都市計畫法第79條亦定有明文。
３、原告等於系爭建物內開設（無市招）舞場，系爭建物係位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）內，渠等未經許可，於系爭建物內從事販賣毒品及容留他人吸食毒品，違規使用為販毒、吸毒場所，案經被告所屬警察局中山分局於93年1月17日查獲，並以93年1月27日北市警中分行字第09360551200號函報被告所屬都市發展局在案。依其檢附之刑事案件移送書及實施臨檢紀錄所示，略以：「一、．．警方查緝人員於右記時間．．衝入右址查獲丁○○等92名男性僅著內褲赤裸上半身舉行搖頭派對，現場查獲舞場主持人丁○○、甲○○、乙○○、丙○○等4人，搖頭丸MDMA、大麻、一粒眠、K他命等毒品及保險套、KY潤滑劑及舞場營運所得計新台幣99,500元。二、詢據丁○○、甲○○、乙○○、丙○○等4人供稱係4人合夥出資於93年1月1日以新台幣28,000元承租，分別於93年1月10日、93年1月14日及今（17日）共舉辦3次，．，入場消費每名門票250元，．．，並販賣搖頭丸、K他命、大麻等毒品，搖頭丸每顆250元，K他命每瓶1,000元，大麻每支150元，．．。」，案經原告等坦承簽章表示無誤。又有證人指陳：「．．我知道主持人就是丁○○、范國正、丙○○、甲○○，．．，現場施用搖頭丸毒品，毒品來源是當日在現場向主持人甲○○購買，以每顆新台幣180元購買。」，證明原告等多次共同違規使用系爭建物之情事。
４、按台北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，原告等所負責之系爭建物位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）內，使用組別及使用項目應符合台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定，然該等規定並無允許或附條件允許使用販毒、吸毒場所，故於系爭建物內從業人員非法持有、販賣毒品，作為吸毒、販毒場所，已屬違反上開規定，渠等違法情節既已明確，故被告援引都市計畫法第79條規定，裁處原告等20萬元罰鍰，並勒令停止使用，並無違誤。且渠等均係實際使用人，自應共同承擔該罰鍰處分。又都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定據以裁處，並無疑義。
５、參照司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，被告認定原告等既已違反台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定之容許使用及附條件使用之項目時，即屬明確違反禁止規定，況渠等亦均已自承在卷，故被告所為處分並無違誤。另行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理之非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者有其本質上之不同，尤其在責任條件、既遂與未遂、主罰、從罰及時效等問題上特別明顯，故刑事上之判決結果，當不必然拘束行政處分。又兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，刑事上之判決結果，當不必然拘束行政處分，故原處分並無不合。
６、有關警察機關依法實施臨檢時，可否對於非主管業務之違法（規）事項製作調查筆錄及其效力部分，參照法務部90年3月12日（90）法律字第007652號函釋規定：「．．按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第102條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」，故被告據所屬警察局查報之臨檢筆錄作成負擔性行政處分，並有原告等之問訊筆錄可稽，符合行政程序法第39條規定。
７、行政機關對人民不履行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。原告等使用之系爭建物違反都市計畫法第79條規定，依法應適用該法規定予以處分。且為阻遏系爭建物繼續供作擺設販毒、吸毒場所使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第79條規定，處原告等（使用人）20萬元罰鍰，並勒令停止使用，核與比例原則相符。
理 由
一、原告甲○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因依被告之聲請，就原告甲○○部分，由其一造辯論而為判決。
二、按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。．
．．」分別為都市計畫法第32條、第35條及第79條所規定。
次按「前條各使用分區使用限制如左：．．二 商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」、「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」都市計畫法台北市施行細則第10條之1第2款及第26條復有明文。再按，台北市土地使用分區管制規則第23條、第24條分別規定：「在第3種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用：（一）第2組：多戶住宅。（二）第4組：學前教育設施。（三）第5組：教育設施。（四）第6組：社區遊憩設施。（五）第7組：醫療保健服務業。（不包括精神病院）（六）第8組：社會福利設施。（七）第9組：
社區通訊設施。（八）第10組：社區安全設施。（九）第13組：公務機關。（十）第14組：人民團體。（十一）第15組：社教設施。（十二）第16組：文康設施。（十三）第17組：日常用品零售業。（十四）第18組：零售市場。（十五）第19組：一般零售業甲組。（十六）第20組：一般零售業乙組。（十七）第21組：飲食業。（十八）第22組：餐飲業。
（十九）第24組：特種零售業甲組。（二十）第25組：特種零售業乙組。（不包括爆竹煙火業）（二十一）第26組：日常服務業。（二十二）第27組：一般服務業。（二十三）第28組：一般事務所。（二十四）第29組：自由職業事務所。
（二十五）第30組：金融保險業。（二十六）第31組：修理服務業。（二十七）第33組：健身服務業。（二十八）第37組：旅館及運輸服務業。（二十九）第39組：一般批發業。
（三十）第41組：一般旅館業。（三十一）第42組：國際觀光旅館業。（三十二）第51組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用：（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。（二）第12組：公用事業設施。（三）第25組：特種零售業乙組之爆竹煙火業。（四）第32組：娛樂服務業。（五）第34組：特種服務業。（六）第36組：殮葬服務業。（七）第44組：宗祠及宗教建築。（八）第52組：公害較輕微之工業。」、「在第4種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用：（一）第2組：多戶住宅。（二）第4組：學前教育設施。（三）第5組：教育設施。（四）第6組：社區遊憩設施。（五）第7組：醫療保健服務業。（六）第8組：社會福利設施。（七）第9組：社區通訊設施。（八）第10組：社區安全設施。（九）第13組：公務機關。（十）第14組：人民團體。（十一）第15組：社教設施。（十二）第16組：文康設施。（十三）第17組：日常用品零售業。（十四）第18組：零售市場。（十五）第19組：一般零售業甲組。（十六）第20組：一般零售業乙組。（十七）第21組：飲食業。（十八）第22組：餐飲業。（十九）第24組：特種零售業甲組。（二十）第25組：特種零售業乙組。（二十一）第26組：
日常服務業。（二十二）第27組：一般服務業。（二十三）第28組：一般事務所。（二十四）第29組：自由職業事務所。（二十五）第30組：金融保險業。（二十六）第31組：修理服務業。（二十七）第33組：健身服務業。（二十八）第37組：旅遊及運輸服務業。（二十九）第39組：一般批發業。（三十）第41組：一般旅館業。（三十一）第42組：國際觀光旅館業。（三十二）第51組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用：（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。（二）第12組：公用事業設施。（三）第32組：娛樂服務業。（四）第34組：特種服務業。（五）第44組：宗祠及宗教建築。（六）第52組：公害較輕微之工業。」。
三、本件原告等在台北市○○區○○街○○號3樓之1建築物【位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）使用分區】內，開設（無市招）舞場，案經被告所屬警察局中山分局警員於93年1月17日赴現場臨檢，查得原告等從事販賣毒品及容留他人吸食毒品，該分局乃以93年1月27日北市警中分行字第09360551200號函請被告所屬都市發展局處理。被告遂以原告等將系爭建物違規使用為販毒場所，違反都市計畫法第35條、都市計畫法台北市施行細則第10條之1、台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以93年2月2日府都一字第09305137700號函，處使用人即原告等及丙○○20萬元罰鍰，並勒令停止使用。查系爭建物係位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）使用分區內，此為兩造不爭之事實，並有該建物坐落土地位置圖及土地使用分區證明附本院卷可稽，依前揭規定，都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）並不允許使用或附條件允許使用為吸毒、販毒場所，如有違反，則依都市計畫法第79條規定予以處罰。經查本件被告93年2月2日府都一字第09305137700號函裁處使用人即原告等及丙○○20萬元罰鍰，並勒令停止使用之處分，係以系爭建物經查獲違規使用為吸毒、販毒場所為其裁罰之基礎事實，因此，本案爭點厥為系爭建物是否供吸毒、販毒使用？
四、本件被告認定原告等於系爭建物違規使用為吸毒、販毒場所，無非以被告所屬警察局中山分局93年1月27日北市警中分行字第09360551200號函送該分局93年1月17日北市警中分刑字第09360484000號刑事案件移送書、違反行政法令案件報告單、該分局圓山所臨檢紀錄表、現場人員扣押物品清冊、相關偵訊（調查、談話）筆錄以及現場照片為據。原告等則以渠等並非系爭建物實際使用人，且無開設（無市招）舞場及使用系爭建物為吸毒、販毒場所之事實存在，又被告於作成對原告等不利益處分前，未給予原告等陳述意見之機會云云（詳如事實欄所載）資為爭議。惟查：
１、原告等於系爭建物內開設（無市招）舞場，並從事販賣毒品及容留他人吸食毒品，違規使用為販毒、吸毒場所，經被告所屬警察局中山分局於93年1月17日查獲之事實，有被告所屬警察局93年1月17日北市警中分刑字第09360484000號刑事案件移送書，載略：「犯罪嫌疑人乙○○夥同甲○○、丁○○及丙○○等3人，共同基於概括犯意之聯絡行為分擔，意圖為自己不法之所有，自93年1月1日起出資新台幣28,000元承租右記犯罪地點經營搖頭派對，並以行動電話發手機簡訊及網路通知不特定之人士前來參加搖頭派對，並於該派對內販賣第2級毒品ＭＤＭＡ（俗稱搖頭丸）、第3級毒品Ｋ他命及第2級毒品大麻等毒品，復以販賣予前來參加搖頭派對之不特定人施用，案經本分局員警於右記逮捕時、地當場查獲，並自范嫌身上起獲第2級毒品ＭＤＭＡ27顆半（淨重：5.15公克）、第3級毒品Ｋ他命3瓶（淨重：1.6公克）、第2級毒品大麻煙7支（淨重：0.3公克）等物，另黃嫌身上查獲第2級毒品ＭＤＭＡ4顆（淨重：0.8公克），宋嫌身上查獲第2級毒品ＭＤＭＡ37顆（淨重：7.1公克），楊嫌身上查獲第2級毒品ＭＤＭＡ70顆（淨重：12.31公克）、第3級毒品Ｋ他命乙瓶（淨重：0.1公克）、第3級毒品一粒眠2顆（淨重：
0.1公克）等，現場並帶回證人（即舞客）等88人查證（詳如清冊），現場並查扣有搖頭丸、Ｋ他命及大麻等毒品（詳如搜索扣押清冊）及贓款新台幣99,500元（含門票及販毒所得）．．經詢據犯罪嫌疑人乙○○、甲○○、丁○○、丙○○等4人均坦承右揭犯罪事實不諱，錄供在卷，並供稱已在該址於93年1月10日、14日及17日前後3次舉行同類型之派對，參與搖頭派對之不特定人須購買新台幣250元之門票才得入場，渠等4人並以第2級毒品ＭＤＭＡ1顆250元、第3級毒品Ｋ他命乙瓶1,000元、大麻煙乙支150元等價格販賣予參加搖頭派對內不特定人士施用等情，復有調查筆錄暨扣案之證物、證人等人指證筆錄等相關資料附卷可資佐證．．」等語；及被告所屬警察局中山分局圓山所臨檢紀錄表，載略：「
一、．．警方查緝人員於右記時間．．衝入右址查獲丁○○等92名男性僅著內褲赤裸上半身舉行搖頭派對，現場查獲舞場主持人丁○○、甲○○、乙○○、丙○○等4人，搖頭丸ＭＤＭＡ、大麻、一粒眠、Ｋ他命等毒品、保險套348枚、ＫＹ潤滑劑22條及舞場營運所得計新台幣99,500元。二、訊據丁○○供稱伊與甲○○、乙○○、丙○○等4人合夥出資於93年1月1日以新台幣28,000元之價格承租右址，分別於93年1月10日、93年1月14日及今（17日）共舉辦3次半裸派對舞場，客人入場消費每名門票250元．．，並供稱渠等4人亦在右址經營搖頭舞場時，販賣搖頭丸、Ｋ他命、大麻等毒品，搖頭丸每顆250元，Ｋ他命每瓶1,000元，大麻每支150 元．．四、訊據甲○○供稱該丁○○之供述無誤，並供稱渠等販售之毒品皆係伊於昨（16）日22時30分許在右址向乙名綽號『大智』男子購得，其以每顆180元購入80顆、Ｋ他命每瓶700元購入18瓶、大麻10支800元．．」等語可按，該臨檢紀錄表並經原告等親閱後，緊接臨檢紀錄表「檢查實況」欄每段記載之末行簽名及按捺指印無訛；原告等並在「現場人員扣押物品清冊」持有人欄確認後簽名捺印；復有原告等及相關證人之偵訊（調查、談話）筆錄以及現場照片等附於原處分卷可稽；上開證據資料自具有證明力，原告等事後翻異，主張渠等並非系爭建物實際使用人，且無開設（無市招）舞場及使用系爭建物為吸毒、販毒場所之事實云云，惟並未立證以明，空言主張，無乃卸責飾詞，所訴要無足取。
２、按台北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，原告等所使用之系爭建物，位於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）內，使用組別及使用項目自然應符合台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定，然該等規定並無允許或附條件允許使用為販毒、吸毒場所，如前所述，本件原告等既將系爭建物違規使用為販毒、吸毒場所，則被告援引都市計畫法第79條規定，裁處原告等20萬元罰鍰，並勒令停止使用，於法自無違誤。又都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則，則係依據都市計畫法第32條第2項及都市計畫法台北市施行細則第26規定授權，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細規範，一經違反台北市土地使用分區管制規則，被告即得依都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定據以裁罰，核無原告等所訴違反授權明確性原則之可言。
３、按司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」。查原告等使用系爭建物，既已違反台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定之允許使用及附條件允許使用之項目，即屬明確違反禁止規定，況渠等亦均自承在卷，是原處分並無違誤。
４、又行政程序法第102條前段雖規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，惟同條但書亦規定有：「但法規另有規定者，從其規定。」，依行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」。經查本件被告所為處分，係依被告所屬警察局中山分局刑事案件移送書、違反行政法令案件報告單、該分局圓山所臨檢紀錄表、現場人員扣押物品清冊、相關偵訊（調查、談話）筆錄以及現場照片等辦理，故被告依據上開證據資料作成負擔性行政處分，並有原告等之偵訊（調查、談話）筆錄在卷為憑，符合行政程序法第39條規定，況被告作成裁罰所根據之事實，係屬客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款之規定，被告未再給予原告等陳述意見之機會即予裁罰，於法並無違誤。
５、行政機關對人民不履行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。原告等使用之系爭建物違反都市計畫法相關規定，依法應適用該法第79條規定予以處分。且為阻遏系爭建物繼續供作擺設販毒、吸毒場所使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第79條規定，處原告等及丙○○（使用人）20萬元罰鍰，並勒令停止使用，核與比例原則相符。
６、再者「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實．．。」行政法院75年判字第309號著有判例。本件被告係認定原告等將系爭建物違規使用為販毒、吸毒場所，而依都市計畫法第79條規定予以裁罰，此係因原告等違反行政法上之不作為義務，所受之秩序罰，要與原告等是否構成刑事犯罪之認定無涉。
五、綜上所述，本件原處分並無。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
書記官 方偉皓