臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2472號原 告 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師複代理人 陳威駿律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年6月10日府訴字第09315241500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則
，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例《下稱自治條例》）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於民國89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及臺北市道路設置設施物收費基準表。本件原告依收費辦法第9條規定，以90年8月13日欣工字第2226號函申報相關道路設置設施物資料後，經被告所屬養護工程處以90年10月26日北市工養權字第9064921700號函復原告略以：「．．．說明．．．二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」㈡嗣被告於收費辦法施行滿2年後，依該辦法第5條及第9條規
定，以91年11月7日北市工養字第09140047900號函請原告繳納使用費略以：「．．．說明．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新臺幣（下同）283,651元整，其中所有權屬臺北市部分為229,757元整，屬中華民國部分為52,759元整，屬臺北縣部分為1,135元整。三．．．請貴公司於本（91）年11月24日前向台北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。．．．」原告不服，提起訴願，經臺北市政府以92年6月5日府訴字第09203574800號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告對駁回部分仍不服，提起行政訴訟，該案現於臺北高等行政法院訴訟繫屬中。
㈢被告另以93年3月4日北市工養字第09340000800號函通知原
告略以：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：一、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。二、本案使用臺北市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需1,515,864元整。茲檢送『臺北市○○道路設置設施物使用費收據』各聯乙份（北市工使字第000078號），請貴公司務必於繳納期間（93年3月10日至93年4月9日止）內向台北銀行或其所屬各分行繳納；繳納完畢後，請將收據第四聯正本送交本局養護工程處，憑以解除列管。如貴公司未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定辦理。…」（下稱系爭處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈依地方制度法第18條第10款規定觀之，道路使用費之收取
並非直轄市自治事項，從而自治條例第66條逾越自治事項範圍，收費辦法係無法律授權且違反法律保留原則。
⑴地方制度法第18條第10款就直轄市自治事項僅規定：「
關於交通及觀光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。㈡直轄市交通之規劃、建設及管理。㈢直轄市觀事業。」，並未規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。即使以「管理」為文義解釋基礎，亦無法放射至使用規費之收取，因收取使用費係屬對人民財產權之侵害，必須有明確之法律規定為依據，尤其結合該段文字之脈落即「道路之規劃、建設及管理」，更明白指出該條款僅宣示，道路之各項管理行政事務乃直轄市政府之自治事項，不應擴張認為是對人民收取使用規費之依據。由於地方制度法第18條對自治事項是採列舉方式，因此，非具體列舉的自治事項，不得逕認為自治事項。換言之，道路使用規費之收取，自始即不屬於直轄市自治事項範圍，故臺北市政府為統一管理市有財產而制定之自治條例，僅能用以規範市有財產之保管、取得、維護等事項，應不包括使用規費的收取，自治條例第66條已經逾越直轄市自治事項之範圍，從而，臺北市政府依據該自治條例第66條而訂定之收費辦法，更屬無法律授權並違反法律保留原則。
⑵憲法第107條至第110條規定之地方權限係採列舉事項規
範，且第111條規定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央。查規費法已於91年12月11日公布，其第1條明揭：「為健全規費制度、增進財政負擔公平．．．維護人民權益，特制定本法。」，亦即收取道路使用費，應係由規費法直接創設支付義務或授權頒布法規命令。是從規費法之制定，除可知規費之收取非屬地方自治事項，而應由中央制定通法，且中央乃至各級政府機關向人民收取規費，皆須依據規費法規定，始具備形式上之法律依據。
⑶依91年4月18日行政院經濟建設委員都字第0910001666
號函，經建會於91年4月2日邀集行政院秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、臺北市政府、高雄市政府等單位研商，認為：「臺北市政府依自治條例第66條，訂定收費辦法，規定業者管線及設備使用道路需每年繳交使用費，法律尚無明確授權，請臺北市政府應從法律面補強。並請財政部等相關部會儘速完成規費法之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，俾地方政府有所遵循。」亦證明收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
⒉依自治條例第66條第2項前段規定，收取道路使用費亦應
由臺北市議會制定收費基準，並未授權臺北市政府訂頒收費辦法。
⑴自治條例第66條第1項僅規定：「利用公有土地、道路
或建物設置．．．瓦斯管．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」僅規定得向利用道路裝置瓦斯管線者收取使用費，但並未授權臺北市政府得就費率、已設置之設施物收費或其處罰訂定收費辦法，且收費基準原應以自治條例訂定，收費辦法卻稱是依據該條授權而訂定，故依據該收費辦法而作成之收費處分已屬違法而應撤銷。
⑵復查，自治條例第66條第2項前段係規定：「前項使用
費計收基準，以自治條例定之。」即收費基準應由臺北市議會以自治條例訂定，惟臺北市政府卻自行訂頒收費辦法，故該辦法違反自治條例之規定應屬無效，而依據該無效之辦法做出之處分乃違法之處分。且查，為配合規費法之施行，內政部正研擬修訂「市區道路條例修正草案」，配合規費法施行，明定市區道路徵收使用費及其收費基準，並擬立法授權「內政部」訂定收費基準，以避免全國各縣市市區道路使用費收費不一致。顯見臺北市政府執意訂定收費標準，乃罔顧民生公益，並將造成全國不一之差異費率，實已欠缺合目的性之基礎。
⑶至自治條例第66條第2項後段規定：「自治條例未制定
前，原使用費計收基準繼續適用。」但查收費辦法於89年11月1日訂定，自治條例於90年5月1日更名訂定，即自治條例制定時，收費辦法全部條文已經存在，但自治條例第66條第2項後段，僅規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」並非規定「自治條例未制定前，臺北市道路設置設施物收費辦法繼續適用。」是以，依自治條例第66條第2項後段規定，充其量，亦僅能認收費辦法中第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定使用費計收基準前，仍屬有效之法規命令而已，從而，其餘條文包括第9條有關「已設置設施物收費」之規定或第6條、第10條處罰規定等，均欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效，並無從擴張推論至「收費辦法」及「收費基準」均屬有效之見解。
⑷地方自治團體若無國家法律之授權，即不得干預人民之
自由權利，司法院釋字第38號解釋：「縣議會行使縣立法之職權時，若無憲法或其他法律根據，不得限制人民之自由權利。」即係本此意旨。而自治條例第66條第2項後段原使用費計收基準繼續適用之規定，無視原使用費計收基準原本即無自治條例授權之事實，卻本末倒置，認為原使用費計收基準得經由此規定而賦予效力，對於徵收使用費此等類似租稅之款項，實嚴重違反依法行政之法治國原則，倘其推論成立，則直轄市政府往後皆可自行訂頒自治規則限制或剝奪人民權利，只須在規則中明定直轄市議會未通過自治條例前，原自治規則繼續適用即可，其荒謬與危害人民權利昭然若揭。
⑸自治條例既未規定如何計收使用費，亦未授權被告訂定
行政命令補充之。既然就「如何計收使用費」之法令從未出現，在未有就如何計收使用費之行為法出現以前，臺北市政府不得以所謂為執行「計收道路使用費」事宜為由，訂頒收費辦法。蓋職權命令合法要件之一，即為執行某一特定法律所必要，除組織法上屬於該機關管轄權限外，另須有行為法之依據。惟本件就如何計收道路使用費，自治條例並未詳為規範，亦未於條例中授權主管機關訂定行政命令，加以補充，實有疏漏。換言之，自治條例既未規定如何計收使用費，亦未授權被告訂定行政命令補充之，既然就如何計收使用費之法令從未出現，臺北市政府根本不得以所謂為執行「計收道路使用費」事宜，訂頒收費辦法，否則無異突破「依法行政」之界限，日後行政機關僅須泛稱其乃為執行某某事宜，即可訂定職權命令，而無須另有行為法之依據為其界限，豈非回復已被揚棄之「有組織法即有行為法」的見解。此見解迭遭司法院大法官多號解釋批判，例如司法院釋字第390號、第443號、第454號解釋等。特別是，實務上對於法律保留的解釋一直是採國會保留的見解，司法院釋字第38號解釋指出，「依舉重明輕的法理，縣議會就自治事項訂定的縣規章都需要有法律基礎才可以限制人民的自由權利，未經縣議會審議，而由地方政府僅依職權發布或下達的命令，當然更是如此，司法院釋字第344號、第363號解釋參照。」⑹縱認臺北市政府得訂定職權命令，因職權命令僅限於執
行法律之技術性或細節性事項，故不得訂有限制或剝奪人民權利之規定。職是，地方行政機關發布限制人民權利的法規命令時，若是基於法律直接授權，固然和中央行政機關相同，必須符合授權具體明確的要求；若是基於自治條例之授權，則還要檢驗自治條例有無法律依據，以及自治條例有無超出法律授權範圍，以及是否具體明確，故理論上只要職權命令涉及人民權利之限制，不論是自治規則還是委辦規則，都要先檢驗有無法律授權地方作此限制，其次檢驗命令有無逾越權限，是否屬於執行特定法律或自治條例所必要，以及是否屬於技術性、細節性事項，影響人民權益輕微，或屬非重大公益的給付性規定等等（釋字第443號參照）。但觀察本件處分所依據之收費辦法第6條第2項規定：「．．．必要時，得停止其核准使用，並要求拆遷設施物。」、第10條第1項後段規定：「．．．其逾2年仍未申報者，自施行日起2年後加倍收取使用費。」、同條第2項規定：「．
．．未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」、第11條第1項規定：「．．．未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」前開所舉規定皆嚴重限制或剝奪人民之財產權、營業自由，此亦為臺北市政府法規會第365次委員會議所自承：「．．．
提案說明一．．．本辦法第9條至第11條規定，均涉及地方自治團體居民之權利義務，參酌地方制度法第28條第2款規定，宜以自治條例定之。」故收費辦法不僅非被告之自治事項而無法律依據，所謂的自治條例授權亦遠超過地方制度法規定，至於授權內容、目的、範圍更未具體明確，並非職權命令所得訂定事項。
⒊自治條例第66條違反授權明確性原則，且收費標準並非僅
係細節性或技術性事項，臺北市政府不得逕行訂頒收費辦法。
⑴依憲法第19條、第22條、第23條之規定，人民之自由、
財產等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益考量而有限制之必要抑或要求人民繳納稅捐費用者，應以法律定之，為法律保留原則。行政程序法第150條亦明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律授權。然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院大法官會議各號解釋，其授權應有明確之目的、範圍及內容。故縱認自治條例第66條有法律授權，惟因自治條例第66條並未對授權之目的、範圍及內容為明確規定，無異為空白授權，依司法院釋字第367號解釋意旨，此等法律授權涉及人民之自由權利，而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之要件，自為憲法所不許，收費辦法與無法律授權無異，故應屬無效。
⑵依司法院釋字第479號解釋：「行政機關依其職權執行
法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋在案。」即行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。自治條例第66條既未授權臺北市政府訂定收費辦法，臺北市政府何來所謂執行母法？縱認有法律授權，惟所謂「細節性、技術性事項」，應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件種類或項目，但觀諸收費辦法內容係訂定徵收使用費之「數額及內容之構成要件」，對人民財產權有重大限制，尤其收費辦法明定對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，有溯及既往之法律效果，並定有加倍收取、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等處罰條款，均屬對人民之裁罰性之行政處分，自更應嚴格要求授權明確性原則，倘若母法並未就徵收之內容、範圍、得否溯及既往及法律效果為明確授權，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313號、第394號、第402號參照），實不容僅以細節性、技術性事項，一語帶過，而規避法律保留原則。
⒋規費法已於91年12月11日公布，被告如欲向原告收取道路
使用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，被告所謂因規費法之訂定而補正其適法性主張，顯違反法律不溯及既往原則。
⑴按規費法已於91年12月11日公布，依規費法第2條規定
：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」第10條規定：「檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之。」因此，自規費法公布並生效後，被告如欲向原告收取道路使用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」之三個程序，方符法律保留原則。
⑵被告所謂自規費法通過後可溯及補正原處分之瑕疵，顯
違反法律不溯及既往原則。蓋法律原則上僅適用於在其生效後之事件，如就過去已完結之事件，設定或加重人民之負擔，即不符法治國家之要求。更何況規費法也未規定能溯及既往做出收取道路使用費之處分，亦不肯認其他處分之適法性。行政機關必須完成上述三個程序要件，方能收取規費，並非僅因規費法之通過即可使以往收取規費之處分就地合法，亦或補正原處分之瑕疵，否則該程序要件之規定即如同虛設。
⑶且按規費法第10條後段規定：「使用規費：依興建、購
置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」即所謂成本資料應考量市場因素，自應考量包括被徵收使用費者之經營狀況及成本資料，尤其就已設置道路設施物者，更應邀集被徵收者參與討論，方能被民意及被徵收者所接受，非僅以收費標準制定過程有邀集市政府相關單位，或有送市議會備查，即逕認屬符合規費法之規定。
⒌原處分依據之收費辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定。
⑴依地方制度法第30條第2項之規定：「自治規則與法律
牴觸者，無效。」行政程序法第158條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。」又學者認為：「地方自治事項，與中央立法事項幾無有不重疊者。對中央已立法之事項，地方在其轄區內，另行制定自治條例為更寬或更嚴之規定，是否不生牴觸法律之問題，亦非無疑問。因此，法律已規定之事項，如容許地方依當地之特殊需要，為因地制宜之出入規定時，應在該法律內明定其範圍或上下限，地方始得據以行使地方立法權。其性質屬全國一致性之事項，例如交通法規，基於憲法第111條中央與地方權限分配之法理，應不容許地方制定外地人民無法認識之規定」。也因此，規費法於91年12月11日公布生效，其目的誠如該法第1條規定，即在於「增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益。」故其制定之標準應統一適用於全國各政府機關，方能使人民負擔之公平。
⑵規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂
定或調整收費基準，檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之：．．．使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」此即「成本回收原則」，因使用規費是政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質。而臺北市政府訂頒之收費基準，其「應付金額」乃「計價金額」乘以「使用係數」乘以「投影面積」乘以「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」。其中，「使用係數」係指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，惟查瓦斯供應管線均係埋設於市區道路之下，瓦斯業者在新埋設管線及管線維修時，均按規定繳納特定金額之道路挖掘修復費用，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，因此使用係數對於瓦斯業者而言，應不適用。其次，「投影面積」則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此種基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」為公有道路土地（已徵收）所佔百分比，依該收費辦法所定之比例，係就市○道路已徵收之道路為限，以89年11月1日以前公有道路（已徵收）所佔比例為86.24%，而對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在該辦法之適用範圍內。換言之，收費辦法並未依規費法第10條之成本考量原則訂定，即使承認臺北市政府有權訂頒該辦法，仍違反規費法之規定。
⑶規費法第11條規定：「規費之收費基準，業務主管機關
應考量下列情形，定期檢討：一、辦理費用或成本變動趨勢。二、消費者物價指數變動情形。三、其他影響因素」。惟收費辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%之利率計算，而以目前銀行定期利率均在2%以下之水準，此項標準顯然不合理，被告應依規費法第11條之規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情形。且被告於93年1月16日府工養字第09229183100號函，向原告及其他被收取道路使用費之機關、事業表示擬修正原收費辦法。已就「計費基數」部分，從當年度公有道路用地平均公告地價「年息5%」，調降為「年息3%」；並且，管（路）道、洞道及其他經核准設置之地下設施物之「使用係數」，亦由0.05調降至0.03。換言之，依照被告修正之收費辦法草案，將比原先收取費用短少64%。適足證明原收取規費金額實屬過高，違反規費法第11條規定。
⑷因此，依行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行
政程序，應對於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政機關若未探求所有對作成決定具有重要性之事實，或其所探求之資料錯誤不實，從而根據不完全或不正確之資料作成決定，其裁量即有瑕疵。被告依據收費辦法，作成收取道路使用費之處分，顯未考慮原告之財務狀況及營業成本，逕行核定收取過高之使用規費，顯然違反行政程序法第9條、規費法第10條及第11條。⒍依據規費法第13條及公路法草案第30條規定，本件應予免徵，此屬裁量之縮減。
⑴裁量之授權，原在使行政機關得於裁量範圍內，有選擇
之自由，以便宜行事。惟因事件之特殊情況，僅為特定決定始無裁量瑕疵時，行政機關即應為該決定，亦即「裁量縮減至零」或「裁量收縮」。換言之，原屬可能之各種行為方式中，事實上僅有一種為合義務裁量，其餘則皆有瑕疵。
⑵依規費法第13條規定：「有下列各款情形之一者，規費
主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：一、為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。二、不合時宜或不具徵收效益之規費。三、基於公共利益或特殊需要考量。」另外，92年6月3日修正之公路法第30條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」⑶原告乃提供大台北居民瓦斯天然氣之事業，為重要民生
公用事業，與公共利益密切相關，且本質上非以營利為目的，各項業務及費率均須依照「民營公用事業監督條例」受地方行政機關及立法機關之監督，若對之收取不合理之使用規費，導致營業成本提升，營業利益下價而致營運困難，且又不調漲費率，必定使原告面臨停業之風險，最後無天然氣可用之不利益仍由大台北居民負擔；或者因調漲收費費率，導致人民負擔增加，亦將使人民負擔類似間接加稅之不利益。換言之，被告收取道路使用費後，不管有無核定原告漲價，其結果皆會對人民產生生活上不利益，乃至財產上之負擔，其道路使用費之收取不可謂與公共利益無密切相關。因此，被告基於公共利益或特殊需要考量，免徵原告之道路使用費，應為唯一之合法決定。
⑷再者，依經濟部能源委員會92年6月26日能二字第09200
096890號函建議：「基於前開規費法第13條及公路法修正草案第30條均有主管機關基於公共利益或特殊考量，得免徵或減徵相關費用之規定，而公用瓦斯事業之經營為民生所必需，徵收道路使用費勢必影響一般民眾之權益，故建請針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費。」亦足以認定被告在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許，故原處分應予撤銷。
⒎原處分違反溯及既往、誠實信用及信賴保護原則。
⑴依行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用
之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告在新埋設及維修管線時，已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限，惟被告卻再向原告收取道路使用費，顯然違背原告對於原先已繳納之修復工程費之信賴，被告恣意向原告收取使用費，使原告無法基於原先之信賴基礎，預測其營業利益，安排其營業活動，該處分已違反上開規定而應予以撤銷。
⑵市區道路條例修正草案第6條規定：「基於．．．營利
分享及公共利益原則，道路使用費之課徵，應依管線設施事業財務結構，以適當折扣率減徵，其收費數額以不超過該事業營業成本1%為原則。」草案說明：「道路使用費為租金性質．．．為避免使用費課徵過高，影響事業營運能力，爰規定收費數額之上限。」由此，更可彰顯收費辦法未考慮公用民營事業之營運能力。
⑶被告主張收費辦法係向將來收取費用，未違反溯及既往
原則，如原告自行評估仍決定要繼續使用，即應依規定繳費云云，實屬錯誤無據。基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。收費辦法中明定對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告所從事者為公用煤氣事業，而當初瓦斯費率之訂定並未包含道路使用費成本，被告收取該辦法施行前設置管線之使用費，有違禁止溯及既往原則。且原告當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或被告均未要求原告繳納所謂道路使用費，或保留附款之事後附加，依行政程序法第93條規定，實不能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告合法取得經營煤氣事業之執照，且依法取得道路埋設瓦斯管線之權限依法應受保障，尤其道路底下埋設管線並不影響交通流暢或道路空間利用，今被告徵收不合理之道路使用費，反稱原告可自行決定是否繼續使用，不顧原告之經營成本，且無瓦斯管線就無從經營，原告根本別無選擇之事實，被告之舉嚴重危及原告之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，故原處分應予撤銷。
⒏按行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，
即以判決時之法令與事實，判斷原處分是否合法。蓋基於訴訟經濟與權利保護觀點，行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷處分是否應被維持。且收費基準之條文牽涉人民實體法上權利義務，本應受實體法從舊從優原則之拘束，既然臺北市政府已調降使用費收取之費率，原先尚未確定之案件，皆應適用較優於當事人之法令。且按「法律與事實有所變更時，主管機關應依變更後之法律或事實處理；此項事實若發生於行政訴訟終結之前，法院自應加以審酌。」有行政法院57年判字第95號判例、71年判字第1288號判決足稽（相同見解參同院72年判字第505號判決、72年判字第47號判決、72年判字第620號判決、72年判字第337號判決）。故應以新法規為準判斷原處分之合法性，撤銷原處分。
⒐內政部94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，
該收費標準總說明暨條文，均足以反證，原收費辦法確無法令依據，實乃被告恣意孤行，應予撤銷；更應於有市區道路條例作為依據之收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制：
⑴依據現行政府體制，全國的公路管理為「交通部」之職
權，但市區道路部分則由「內政部」負責。前者主管的公路法第30條規定，「公路主管機關．．．應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之維修、養護及管理」；後者主管的市區道路條例第23條則規定，「市區道路修築、改善、養護之經費，．．．應向使用市區道路設置管線或設施者收取」，可見道路使用費的徵收係屬中央政府職權，且為避免地方政府漫天叫價，更須由行政院制定統一收費基準，以符公平原則。
⑵參照該收費標準總說明：「鑒於各地方政府就市區道路
使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民營事業營運上產生諸多困擾，故市區道路條例第23條第2項規定，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。」準此，規費法為規費收取之基本法，市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關，而應由其訂定收費標準。顯見除規費法以外，尚須有針對市區道路使用規費之執行法規（在本件即為市區道路管理條例），並由中央管轄機關即內政部制訂收費標準後，方謂有完整之法源依據。
⑶被告稱另有其他縣市○○○道路使用費云云。經查，臺
南市政府制定之「臺南市管線工程使用道路管理自治條例」（92年9月5日公布）、臺中市政府訂頒之「臺中市○○市○○○道路設置附著物管理辦法」（92年2月25日發布），皆係在規費法於91年底通過後始訂頒，且從使用係數等相關收費標準皆遠低於被告所訂定者；「臺中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法」第7條更規定「自本辦法施行日起2年內免收使用費」，亦即自94年起收取使用費，內政部依據市區道路條例所制定之收費標準，亦自94年起開始實施。足見被告早在規費法制定前（即89年）便通過收費辦法，更於91年起計收道路使用費，在法制顯有疏漏情況下，枉顧「依法行政」原則，過早且過度收取使用費，造成原告莫大財產權之侵害。
⒑93年9月17日修正通過之收費辦法第1條、第5條、第7條規定，適足證原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則。
亦證原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。
⑴收費辦法第1條規定：「臺北市．．．特依規費法第8條
第1款規定，訂定本辦法。」對照原收費辦法第1條規定：「本辦法依管理規則第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項規定之。」適可證收費辦法本應待規費法通過後，才有法源依據。被告修改法源依據，正足以說明原辦法所稱依地方制度法第18條第10款等規定，乃屬無稽，實則無法源依據，故原收費辦法自始欠缺自治條例、相關法律（如規費法）之授權，至為顯然。
⑵收費辦法第5條規定：「本辦法施行前已設置於道路之
設施物，其所有人未於90年8月31日前向養工處申報設置者，除計收未申報期間之使用費外，並依規費法第20條規定辦理。」同法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」首先，既然第7條認定修正前所收取之使用費乃「預收」，故為預先收取之性質，否則稱「收取」即可，而可反證該使用費之收取無法律依據，違反法律保留原則，原處分應撤銷。其次，由於第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的36%，明顯溢收64%，故於本件應無息退還。
⑶且參照新舊收費比較表，同一管線，在客觀情狀未變更
下，前後辦法所差金額竟達64%，原辦法實已違背最小侵害性原則，原處分對原告毋寧乃最大侵害，已不符比例原則（94年3月25日內政部發布之收費標準更僅為原收費辦法之25%），違反行政程序法第7條規定，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈卷查本件訴訟理由：依地方制度法第18條第10款規定，道
路使用費之收取並非直轄市自治事項，自治條例第66條逾越自治事項範圍，「收費辦法」係無法律授權並違反法律保留原則乙節：
⑴查地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及
處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定自治條例，用以規範臺北市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、受贈、徵收、使用、撥借用、出租、處分、報廢、檢核及財產報告等事項；自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．
瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，從而本件收費辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為自治條例）第66條及地方制度法第18條第10款訂定，收取臺北市○○道路使用費，依法自屬有據。原告主張臺北市市有財產管理自治條例，僅能用以規範市有財產保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，自治條例第66條已逾越直轄市自治事項之範圍乙節，顯屬誤解。
⑵按本收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」
為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經臺北市市議會審議通過之自治法規。性質相當於自治條例，嗣經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」，並依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院90年7月2日台90財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。
⑶至於收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政
建設委員會第4、5次會議決議辦理，經被告所屬養護工程處（以下簡稱養工處）88年7月7日及7月29日先後邀請原告等管線機構協商，並於88年8月18日邀請臺北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請臺北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀臺北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。本收費辦法經臺北市政府法規委員會89年8月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9月26日市政會議通過。收費辦法經臺北市政府市政會議通過後，以臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法訂定程序符合地方制度法第27條第3項規定。
⑷又查地方制度法第67條第3項明定：「地方政府規費之
範圍及課徵原則，．．．，未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」，財政收支劃分法第24條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」本件收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，又其授權依據即「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。且規費法第3條及第4條亦明定，規費主管機關，在直轄市為直轄市政府，業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關，業務主管機關得本於職權訂定收費基準。本件使用費係臺北市政府為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，對使用臺北市道路之設施物所有人而收取之費用；故本件使用費係原告所有設施物使用臺北市道路應付之對價，而非原告指稱對人民財產權之侵害。
⑸是以，本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授
權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。
⒉次查本件原告訴訟理由：自治條例第66條第2項前段規定
，收取道路使用費．．．並無授權臺北市政府訂頒管理辦法。．．．且收費標準並非僅係細節性或技術性事項，臺北市政府不得逕行訂頒管理辦法．．．乙節：
⑴關於90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路設置．．．瓦斯管．
．．使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故於該自治條例收費基準尚未制定前，89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準係屬有效法規命令，仍應繼續適用。
⑵至於原告指稱自治條例第66條並無授權臺北市政府訂定
收費基準乙節，查市區道路條例第4條明定，市區道路主管機關，在直轄市為直轄市政府，又臺北市市有財產管理自治條例第1條規定：「臺北市政府為統一管理市有財產，特制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法令另有規定外，依本自治條例之規定。」，因道路屬臺北市市有財產之一部分，經營管理為臺北市政府之法定職權，又修正前之臺北市市有財產管理規則第66 條規定：「利用公有土地、道路或建物設置停車場．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經臺北市政府核定後實施。」，另臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定：「臺北市市區道路由臺北市政府按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一、市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。．．．」，從而，被告因職掌臺北市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，臺北市政府將權限委任被告，擬訂道路設施物使用費收費辦法及收費基準報經臺北市政府市政會議通過，故收費辦法及收費基準係屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，其訂定程序符合地方制度法第27條第3項規定。
⑶查收費辦法之法源誠如前述，係屬法定職權及自治條例
授權訂定之自治規則，且其訂定程序亦已依地方制度法第27條第3項第2款規定辦理。另93年1月7日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部正研擬「市區道路使用費收費標準」草案，臺北市政府將配合內政部訂定之收費基準發布實施修訂臺北市政府制定之收費辦法，或依收費基準規定廢止臺北市政府訂定之收費辦法，並依收費基準計收臺北市道路使用費。又內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故本件收費辦法及收費基準之訂定並無使全國各縣市市區道路使用費收費不一致，且未有與中央立法事項重疊之情事。
⑷按司法院釋字第479號解釋：「．．．行政機關依其職
權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度．．．」臺北市政府為執行上述自治條例所賦予「計收道路使用費」之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，就執行如何計收道路設施物使用費之「細節性」及「技術性」事項予以補充規定，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並未逾越自治條例明定「計收使用費」之範疇。原告主張收費辦法無效乙節，顯係誤解。
⑸另原告訴稱收費辦法中訂有加倍收取使用費、強制拆除
設施物等規定乙節，查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條，行政訴訟法第4條及行政法院52年度判字第269號判例即明。⒊第查本件訴訟理由：規費法已於91年12月11日公布，被告
．．．應依規費法規定重新訂定．．．。原處分依據之管理辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定乙節：
⑴按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，
係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，原告主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。
⑵再者，本收費辦法及收費基準訂定程序亦符合規費法第
10條規定，查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，規費法第10條第1項第2款規定：「使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」查臺北市政府93年度編列與道路有關之預算如下：
①道路興建成本：道路工程興建費用775,559,362元。
②道路維護成本：道路維護費用560,102,423元。
③道路管理成本：道路管理之人事費用560,102,423元，機械維護費用35,452,490元。
④道路土地購置成本：土地徵收補償費1,695,664,000元。
⑶依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，公有
道路土地購置之成本，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，此為土地之長期成本。本件道路設施物使用費收費基準之訂定，其考量道路用地之購置成本以土地公告現值計算，乃土地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及臺北市市有土地之出租租金情形，約年息5%至10%，訂定收費基準之計價金額（P），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。
⑷又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係附屬設
施，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數0.05。
⑸綜上所述，本案收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均
已考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神；且訂定程序亦符合規費法第10條程序，即經臺北市政府同意，報議會備查並公告本辦法。
⑹又原告指稱收費辦法之收費基準過高乙節，查內政部擬
訂之「市區道路使用費收費標準草案」第5條用地計費標準亦與本基準同樣採公告地價5%計算，合先敘明。惟被告於規費法公布後，考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正本收費辦法及收費基準，並擬調整收費基準（將計價金額P由5%調降至3%，使用係數由0.2及
0.05調降為0.12及0.03），收費辦法修正草案已送臺北市政府法規委員會審議中（按已於93年9月17日本件訴訟繫屬中修正通過新法）。
⒋復查本件訴訟理由：依規費法第13條及公路法草案第30條規定，本件應予免徵乙節：
⑴有關瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或
特殊需要考量而得免收使用規費範圍？查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業依規費法第8條規定意旨「使用公有道路應收使用規費」，而分別修訂公路法及市區道路條例如下，顯認原告所有瓦斯、天然氣設施物非屬免徵使用費範疇：
①92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機
關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
②93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定：「
市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費。」究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
⑵綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用
規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，原告並無免徵請求權。
⒌末查本件訴訟理由：原處分違反溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則乙節：
⑴查「道路挖掘修復費」，係原告申請埋設管線挖掘臺北
市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為原告挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而原告所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之「設施物使用費」，應屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。
⑵而原告所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之
性質，其對道路事實上已造成下列影響，自應支付使用道路之使用費：
①影響道路之穩定性：道路之穩定性以道路建置使用時
間越久，土壤沈陷量越趨穩定。故原告所有設施物如瓦斯管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，瓦斯設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。
②影響道路空間之有效利用：依民法第773條規定：「
土地所有權，．．．及於土地之上下。」；道路土地上、下空間之利用，依法當然為臺北市政府所有權範圍，而原告瓦斯管線埋設於道路下方，對臺北市道路土地下方之有效空間利用不可謂無影響。
③綜上所述，原告所有設施物之設置及利用行為，實有
影響臺北市道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（被告）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法規定繳納使用費。本收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。
⑶是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用臺北市○
○道路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，自應依收費辦法繳納市○道路土地使用費。揆諸前述規定及函釋意旨，被告所為之處分，於法並無不合，敬請維持。
⒍另關於原告主張「行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準」乙節：
⑴按「撤銷訴訟應以行政機關作成行政處分時之事實及法
律狀態為裁判基準，行政處分作成後事實或法律狀態有變更者，並非撤銷訴訟裁判上所得審酌。」為最高行政法院92年度判字第1175號判決所指明。查原告所有設施物設置於臺北市○○道路為不爭之事實，本件被告依據臺北市道路設置設施物收費辦法（89年11月1日訂定及93年9月17日修正），收取原告使用臺北市市○道路93年度期間之使用費，依上開判決意旨，應無不合，原告主張以判決時為基準，顯屬誤解。
⑵另原告主張因內政部於94年3月25日發布「市區道路使
用費收費標準」，進而推論本件收費辦法無法源依據，顯不足採。查內政部訂定之收費標準第6條明定該標準94年1月1日起施行，又依內政部營建署93年8月18日研商「市區道路使用費收費標準」條文草案第2次會議紀錄有「六、㈡本次市區道路條例修正案奉行政院核定於94年1月1日起施行，『市區道路使用費收費標準』為本修正案中授權訂定之子法，準此，各直轄市及縣市政府依據本標準收費者，應自94年度起計徵，．．．已完成自治法規而可徵收市區道路使用費之縣市政府，得從其自治法規規定課徵93年度之市區道路使用費。」故本件據以收費之依據（收費辦法）誠如前述並無不符，被告依收費辦法收取原告使用本市○○道路93年度期間使用費，於法並無不合。
⒎復查本件原告主張因收費辦法修正發布，而修正前收費辦法無法源依據乙節：
⑴查本件收費辦法（89年11月1日發布）係規費法公布（9
1年12月11日）前發布，其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，且原告91年11月至12月既設使用費以同一訴訟理由所提行政訴訟案，亦經鈞院92年度訴字第3443號判決駁回原告之訴。各機關提供公有道路、設施予特定人使用，應徵收使用規費，屬規費法第8條第1款規定之範疇，故有關道路使用費之徵收，規費法公布施行後臺北市政府配合於93年9月17日修正發布收費辦法，應無不合，原告以此主張原收費辦法無法源依據，應不足採信。
⑵另原告主張修正後收費辦法第7條規定：「本辦法修正
前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」而依新收費基準所收金額僅為原處分的36%，明顯溢收64%，故於本件應無息退還乙節。查道路使用費係按年計收，93年9月17日修正後收費辦法第7條條文所稱「預收」係指93年度已先預收之年使用費，而收費辦法「修正」施行（00年0月00日生效）後，各管線單位93年度使用費倘因計費係數等修正而有溢收之情事，應無息退還而言。又依修正後收費辦法第9條規定該辦法自發布日施行，並無溯及規定，故93年度道路設施物使用費收費標準，於辦法修正生效以後，方適用新標準，辦法修正生效前，仍適用舊標準；亦即93年度1月至8月係適用修正前舊標準，9月至12月適用修正後新標準。查本件原告93年度既設使用費（依收費辦法修正前舊標準計1,515,864元整）未於原限繳日（93年4月9日）前繳納，迄至93年12月10日始繳納完畢。被告所屬養護工程處已依修正後收費標準重新核算（93年1月至8月依修法前舊標準，9月至12月依修法後新標準計1,233,663 元），並以94年1月7日以北市工養權字第09460271100號函退還原告溢繳93年道路使用費。
理 由
一、經查，被告依臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱系爭收費辦法）作成系爭處分，向原告徵收93年全年度使用臺北「市○○道路土地之使用費1,515,864元（不及於國有、台北縣有土地），此有被告93年3月4日北市工養字第09340000800號函附於本院卷第17、18頁可稽。惟嗣因內政部訂頒之「規費法」公布施行，臺北市政府配合於93年9月17日修正發布新收費辦法，致93年1月至8月應依修法前舊標準，9月至12月依修法後新標準核計使用費，總計為1,233,663元。而依修正後收費辦法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之」，被告乃於94年1月7日以北市工養權字第09460271100號函退還原告溢繳93年道路使用費，此亦有被告94年1月7日以北市工養權字第09460271100號函可憑（被證41）。是以，系爭處分中關於93年9月至12月部分之收費處分，已經被告自行廢止，並依修正後收費辦法另為處分，合先敘明。原告主張系爭處分違法，無非以系爭收費辦法欠缺法律授權，違反授權明確性，應屬無效；縱認收取道路使用費係自治事項，亦應由臺北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告尚不得自行訂頒收費辦法，以未經授權訂定之收費辦法，作為自治條例未制定收費基準前之法源，自不合法；原處分亦違反法律不溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則；又系爭收費辦法諸多規定不符合規費法第10條；又原告係瓦斯業者，符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」規定，得予免徵等節為據。茲就原告各項主張，分述於下。
二、系爭辦法有無違反法律保留原則？自治條例第66條有無違反授權明確性原則？㈠按地方制度法第18條第2款、第10款規定：「下列各款為直
轄市自治事項：…。二、直轄市財產之經營及處分。…十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理」；第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則…」。再按「臺北市市有財產管理自治條例」之原名為「台北市市有財產管理規則」，於90年5月1日發布前開新名稱及全文。原臺北市市有財產管理規則第66條第1項、第2項分別規定：「利用公有土地、道路或建物設置停車場、堆積場、貨場、裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉、舖設軌道、廣告物及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫」、「前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施」；90年5月1日發布新名稱為「台北市市有財產管理自治條例」，其第66條第2項修訂為「前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用」。
㈡查「台北市市有財產管理規則」乃地方制度法施行前經臺北
市市議會審議通過之自治法規，此有台北市議會（79）8.2.議（法）字第1729號函（被證19）可證，是其位階屬於地方制度法第25條之自治條例。嗣並經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」。揆諸上開地方制度法第18條第2款之規定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項，則臺北市政府訂頒「台北市市有財產管理規則」，以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥等事宜，自非無據。原告指摘「台北市市有財產管理規則」或「臺北市市有財產管理自治條例」，超出地方制度法第18條第10款之範圍，顯係不解該自治條例係所規範之事務，尚包括地方制度法第18條第2款規定之自治事項，而非僅同條第10款之自治事項。
㈢又台北市政府基於原「臺北市市有財產管理規則」第66條第
2項規定「前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施」之授權，及依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議（被證23），訂定系爭收費辦法，以89年11月1日府法三字第8909467500號令發布（詳被證27），即屬地方制度法第27條第3項規定之自治規則。該收費辦法第1條即揭示「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第2款及第27條第1項規定訂定」，是該收費辦法非無法律授權。嗣90年5月1日「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項明文：「前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用」，即已預慮在關於收費辦法之法制未備前，可能出現無法可資適用之空窗期，而在自治條例中明示未制定新法前之過渡時期，依「原使用費計收基準」計收。即系爭收費辦法之適用乃基於自治條例之規定，而非台北市政府在自治條例頒布後，另外違法制定之一套辦法，原告指系爭收費辦法非以自治條例訂定，違反「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項之前段，應係未釐清系爭收費辦法及該自治條例之法規沿革，所生誤解。
㈣又系爭收費辦法基於原臺北市市有財產管理規則第66條第2
項之授權而訂定，系爭收費辦法即為該條項所指之「使用費計收基準」，則「臺北市市有財產管理規則」經更名為「臺北市市有財產管理自治條例」後，自治條例之第66條第2項後段所稱「『原使用費計收基準』繼續適用」，當係指系爭收費辦法，此為文義解釋所當然。原告主張縱依自治條例第66條第2項後段予以解釋，也僅能涵攝到系爭收費辦法第7條之「收費基準表」，而不及於其他云云，亦不可採。
㈤又系爭處分所適用之法令，乃93年9月17日修正前系爭收費
辦法中有關費用之收取對象、計算方式等規定，與辦法中第
6、10、11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等相當於行政罰之規定無涉，於本件自無庸審酌上開規定之適法性。原告指摘上開規定侵害人民之營業自由云云，實與本件無關。
㈥綜上，原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺
法律之授權，違反法律保留原則，自治條例第66條不符授權明確性原則，應屬無效云云，尚難採據。
三、系爭收費辦法有關徵收規費之收費基準有無牴觸規費法？其於系爭收費辦法所為系爭處分，有無違反行政程序法第9條之規定？查上開收費辦法係於89年11月1日發布施行，係於91年12月11日規費法公布施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之」。被告主張臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本，此有臺北市政府93年度台北市道路養護預算表可參（被證28）；又公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價；故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之5為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌88年12月交通部運輸研究所編製「公路用地使用費收取與運用管理辦法」一文中，所載國內有關國有土地及市有土地之租金率為百分之5至10（被證29）；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。又為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成「收費基準委員會」共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會及行政院備查並公告各情，有臺北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄（被證24）、臺北市市○道路使用收費要基準委點審議委員名單（被證25）及審議委員會89年3月3日及3月9日會議紀錄（被證26）、台北市政府89年11月20日府法三字第8910622900號函、同日府法二字第8910622901號函（被證27）可憑。是被告抗辯系爭收費辦法，與規費法之精神並無違背，堪予採認。原告主張系爭收費辦法違反規費法之精神，被告所為系爭處分未及注意行政程序法第9條規定，對原告有利、不利情形一律注意云云，自不可採。
四、瓦斯業者是否為規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」規定，得予免徵之範圍內？查瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下，㈠92年7月2日修正公布公路法第30條第2項中段規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理」，其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。此亦有公路法部分條文修正草案（被證31）、公路用地使用費徵收辦法訂定草案總說明（被證32）可憑。㈡93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」。及內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費，此有市區道路條例部分條文修正草案條文對照表（被證33）、市區道路使用費收費標準草案（被證34）可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。原告主張其為瓦斯業者，應免被徵收使用費，亦不可採。
五、原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質；系爭收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而系爭收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。原告謂原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容非可採。
六、末查，系爭處分中關於93年9月至12月部分之收費處分已經被告自行廢止，另依修正後收費辦法另為處分，詳如首段所述。是以，系爭處分之一部（即93年9月至12月部分之使用費）效力業已解消，原告如對被告重為之處分有所爭執，應另循訴願程序尋求救濟，非於本件所得併予主張。故兩造間關於被告94年1月7日北市工養權字第09460271100號退費公函中，表彰之93年9月至12月部分使用費徵收處分，所為之攻防方法，即無審究之必要。另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，亦不予一一贅述，併此敘明。
七、綜上，系爭處分中關於93年1至8月份道路使用費之部分，依系爭收費辦法作成，並無違誤；至關於93年9至12月部分因經被告自行廢止而解消，已無以審查。原告主張系爭處分違法，自屬乏據；訴願決定於93年6月10日被告未將系爭處分之一部廢止前，作成決定維持原處分，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 28 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 28 日
書記官 張 靜 怡