臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02416號原 告 大台北區瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 鄭惠蓉律師
陳威駿律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年5月26日府訴字第09315232300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠台北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則
，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於民國89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及臺北市道路設置設施物收費基準表。本件原告依上開收費辦法第9條規定，以90年8月28日北瓦進養圖字第1093號函申報相關道路設置設施物資料後，經被告所屬養護工程處以90年10月24日北市工養權字第9064841500號函通知原告略以：「．．．說明．．．二、關於 貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」㈡嗣被告於上開收費辦法施行滿2年後，依該辦法第5條及第9
條規定，以91年11月7日北市工養字第09140047700號函請原告繳納使用費略以：「．．．說明．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新臺幣肆佰陸拾柒萬肆仟柒佰捌拾捌元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣參佰柒拾捌萬陸仟伍佰柒拾捌元整，屬中華民國部分為新臺幣捌拾陸萬玖仟伍佰壹拾壹元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹萬捌仟陸佰玖拾玖元整。三．．．請 貴公司於本（91）年11月24日前向臺北銀行或其所屬各分行．．
．及臺灣銀行或其所屬各分行．．．繳納．．．」原告不服，於91年12月6日向台北市政府提起訴願，經台北市政府以92年5月8日府訴字第09203564000號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告對駁回部分仍不服，提起行政訴訟，該案現於本院訴訟繫屬中。
㈢被告另以93年3月4日北市工養字第09340000600號函通知原
告略以：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：一、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。二、本案使用臺北市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需新臺幣貳仟肆佰肆拾肆萬肆仟玖佰柒拾捌元整。茲檢送『臺北市○○道路設置設施物使用費收據』各聯乙份（北市工使字第000076號），請 貴公司務必於繳納期間（93年3月10日至93年4月9日止）內向台北銀行或其所屬各分行繳納；繳納完畢後，請將收據第4聯正本送交本局養護工程處，憑以解除列管。如 貴公司未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定辦理。．．．」該函於93年3月9日送達。
原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠依地方制度法第18條第10款規定，道路使用費之收取並非直
轄市自治事項，從而，因自治條例第66條逾越自治事項範圍，「管理辦法」係無法律授權並違反法律保留原則，原處分自屬違法之行政處分，應予撤銷。
⒈查，地方制度法第18條第10款就直轄市自治事項僅規定：「
關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。（二）直轄市交通之規劃、建設及管理。（三）直轄市觀光事業。」並無規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。即使以「管理」為文義解釋基礎，亦無法放射至使用規費之收取，因收取使用費係屬對人民財產權之侵害，必須有明確之法律規定為依據，尤其結合該段文字之脈落即「道路之規劃、建設及管理」，更明白指出該條款僅宣示，道路之各項管理行政事務乃直轄市政府之自治事項，不應擴張認為是對人民收取使用規費之依據。即由於地方制度法第
10 條對自治事項是採列舉方式，因此，非具體列舉的自治事項，不得逕認為自治事項。換言之，道路使用規費之收取，自始既不屬於直轄市自治事項範圍，故台北市政府為統一管理市有財產而制定之自治條例，僅能用以規範市有財產之保管、取得、維護等事項，應不包括使用規費的收取，自治條例第66條已經逾越直轄市自治事項之範圍，從而，台北市政府依據該自治條例第66條而訂定之管理辦法，更屬無法律授權並違反法律保留原則。
⒉且參照憲法第107條至第110條規定，地方權限係採列舉事項
規範，而依憲法第111條規定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央。而查，規費法已於91年12月11日公布，其第1條明揭：「為健全規費制度、增進財政負擔公平．．．維護人民權益，特制定本法。」即收取道路使用費，係由規費法直接創設支付義務或授權頒布法規命令。是從規費法之制定，除可證明規費之收取非屬地方自治事項，而係應由中央制定通法，並證明中央乃至各級政府機關學校向人民收取規費，須依據規費法規定，始具備形式上之法律依據。亦即道路使用費之收費，地方制度法並未明文規定為地方自治事項，被告依據該管理辦法向原告作出徵收費用之行政處分，明顯違反法律保留原則，乃違法之行政處分而應予撤銷。
⒊又依91年4月18日行政院經濟建設委員都字第0910001666 號
函，經建會於91年4月2日邀集行政院秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、台北市政府、高雄市政府等單位研商，認為：「台北市政府依自治條例第66條，訂定收費辦法，規定業者管線及設備使用道路需每年繳交使用費，法律尚無明確授權，請台北市政府應從法律面補強。並請財政部等相關部會儘速完成規費法之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，俾地方政府有所遵循。」。益證收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
㈡依自治條例第66條第2項前段規定，收取道路使用費亦應由
「台北市議會」制定收費基準，並無授權台北市政府訂頒管理辦法，「管理辦法」係無法律授權並違反法律保留原則，原處分自屬違法之行政處分，應予撤銷。
⒈自治條例第66條第1項僅規定：「利用公有土地、道路或建
物設置．．．瓦斯管．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」僅規定得向利用道路裝置瓦斯管線者收取使用費，但並無授權台北市政府得就費率、已設置之設施物收費或其處罰訂定管理辦法（例如規定「其收費標準由台北市政府訂定之」），且收費基準應以自治條例訂定，並無授權台北市政府或其他機關制定，管理辦法卻稱是依據該條授權而訂定，乃屬未經授權之管理辦法，故依據該管理辦法而作成之收費處分已屬違法而應撤銷。
⒉復查，自治條例第66條第2項前段係規定：「前項使用費計
收基準，以自治條例定之」，即收費基準應以自治條例訂定，亦即應由台北市議會決議通過關於收費基準之自治條例，惟台北市政府卻自行訂頒管理辦法，因此該管理辦法違反自治條例之規定而屬無效，依據該無效之管理辦法而作出之收費處分，乃違法之處分而應予以撤銷。且查，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例修正草案」，擬配合規費法施行，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，授權「內政部」訂定收費基準，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾。顯見台北市政府執意訂定收費標準，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，實已欠缺合目的性之基礎。
⒊至自治條例第66條第2項後段規定：「自治條例未制定前，
原使用費計收基準繼續適用。」，但查管理辦法於89年11月
1 日訂定，自治條例於90年05月01日更名訂定，即自治條例制定時，管理辦法全部條文已經存在，但自治條例第66條第
2 項後段，僅係規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，並非規定「自治條例未制定前，台北市道路設置設施物管理辦法繼續適用。」，是以，依自治條例第66條第2項後段規定，充其量，亦僅能認收費辦法中第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定使用費計收基準前，仍屬有效之法規命令而已，從而，其餘條文包括第9條有關「已設置設施物收費」規定或第6條、第10條處罰規定等，均應屬欠缺法律之授權，違反法律保留即授權明確性原則，應屬無效，無從擴張推論至所謂「收費辦法」及其「收費基準」均屬有效見解。
⒋且按實質上，地方自治團體若無國家法律之授權，即不得干
預人民之自由權利，司法院釋字第38號解釋：「縣議會行使憲立法之職權時，若無憲法或其他法律根據，不得限制人民之自由權利。」即係本此意旨（參照吳庚著「行政法之理論與實用」第91頁）。而自治條例第66條第2項後段原使用費計收基準繼續適用之規定，無視原使用費計收基準原本即無自治條例授權之事實，卻本末倒置，認為原使用費計收基準得經由此規定而賦予效力，對於徵收使用費此等類似租稅之款項，實嚴重違反依法行政之法治國原則，倘其推論成立，則直轄市政府此後皆可自行訂頒自治規則限制或剝奪人民權利，只須在規則中明訂在直轄市議會未通過自治條例前，原自治規則繼續適用即可，其荒謬與危害人民權利昭然顯至。㈢自治條例第66條規定，違反授權明確性原則，且收費標準並
非僅係細節性或技術性事項，台北市政府不得逕行訂頒管理辦法，被告依據該管理辦法作出之收費處分，乃違法之行政處分而應撤銷。
⒈依憲法第19條、第22條、第23條等規定，人民之自由、財產
等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐費用者，應以法律規定之，是為法律保留原則。且行政程序法第150條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院各號解釋，其授權應有明確之目的、範圍及內容。故縱認自治條例第66條有授權，因自治條例第66條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，管理辦法與無法律之授權無異，應屬無效。
⒉依司法院會議釋字第479號解釋：「行政機關依其職權執行
法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋在案。」即行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而查，自治條例第66 條既未授權台北市政府訂定管理辦法，台北市政府何來所謂執行母法？而縱認有授權，惟所謂「細節性、技術性事項」，應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸管理辦法內容係訂定徵收使用費之「數額及內容構成要件」，對人民財產權利限制有重大影響，尤其管理辦法明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，有溯及既往之法律效果，並訂有加倍收取、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等處罰條款，均屬對人民之裁罰性行政處分，自更應嚴格要求授權明確性原則，倘若母法並未就徵收之內容、範圍、是否得溯及既往或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（大法官會議解釋第313號、第394號、第402號等參照），實不容僅以細節性、技術性事項，一語代過，而規避法律保留原則。
㈣規費法已於91年12月11日公布，被告如欲向原告收取道路使
用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，被告所謂因規費法之訂定而補正其適法性主張，顯違反法律不溯及既往原則。
⒈按規費法已於91年12月11日公布，依規費法第2條規定：「
各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」第10條規定：「檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之。」因此，自規費法公佈並生效後，被告如欲向原告收取道路使用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」之三程序，方符法律保留原則。
⒉被告所謂自規費法通過後可溯及補正原處分之瑕疵，顯違反
法律不溯及既往原則。蓋法律原則上僅適用於在其生效後之事件，如就過去已完結之事件，設定或加重人民之負擔，即不符法治國家之要求。更何況規費法也未規定能溯及自以往作出之收取道路使用費處分，亦不肯認其他處分之適法性。此外，規費法規定收取規費必須符合前述三個程序要件：檢附成本資料、送各該民意機關備查、公告。行政機關必須完成以上三程序要件，方能收取規費，並非僅規費法之通過即可使以往收取規費之處分就地合法，亦或補正原處分之瑕疵，否則該程序要件之規定如同虛設。
⒊且按規費法第10條後段規定：「使用規費：依興建、購置、
營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」即所謂成本資料應考量市場因素，自應考量包括被徵收使用費者之經營狀況及成本資料，尤其就已設置道路設施物者，更應邀及被徵收者參與討論，方能符合民意及被徵收者所能接受，非僅得以收費標準制定過程有邀集市政府相關單位（按實際草擬條文參與者主要為台北市政府各機關，而所謂專家學者亦均為台北市政府自行選認，並無邀請業者參與，更無邀請業者推選專家學者，為一言堂），或有送市議會備查，即逕認屬符合規費法之規定，否則規費法所訂收取規費程序生效要件之規定如同虛設。
㈤原處分依據之管理辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定
，被告依據該無效不當依據所作之處分乃屬違法應予撤銷。⒈依地方制度法第30條第2項之規定：「自治規則與法律牴觸
者，無效。」行政程序法第158條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。」又學者認為：「地方之自治事項，與中央立法事項幾無有不重疊者。對中央已立法之事項，地方在其轄區內，另行制定自治條例為更寬或更嚴之規定，是否不生牴觸法律之問題，亦非無疑問。因此，法律已規定之事項，如容許地方依當地之特殊需要，為因地制宜之出入規定時，應在該法律內明定其範圍或上下限，地方始得據以行使地方立法權。其性質屬全國一致性之事項，例如交通法規，基於憲法第111條中央與地方權限分配之法理，應不容許地方制定外地人民無法認識之規定」（陳敏著「行政法總論第3版」第161、162頁）。也因此，規費法於91年12月11日公布生效，其目的誠如該法第1條規定，即在於「增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益」，故其制定之標準應統一適用於全國各政府機關學校，方能增進人民負擔之公平。
⒉規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或
調整收費基準，檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之：．．．使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」此即學者所謂之「成本回收原則」，此乃因使用規費是政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質（陳清秀著「稅法總論」第71頁）。而台北市政府訂頒之收費基準，其「應付金額」乃「計價金額」乘以「使用係數」乘以「投影面積」乘以「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」。其中，「使用係數」係指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，惟查瓦斯供應管線均係埋設於市區道路之下，瓦斯業者在新埋設管線及管線維修時，均按規定繳納特定金額之道路挖掘修復費用，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，因此該使用係數對於瓦斯業者而言，應不適用。其次，「投影面積」則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此種基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」為公有道路土地（已徵收）所佔百分比，依該管理辦法所定之比例，係就市○道路已徵收之道路為限，以89年11月1日以前公有道路（已徵收）所佔比例為86.24﹪，對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在上開辦法之適用範圍內（以上資料可參照原證8：中華國公用瓦斯事業協會函）。換言之，該管理辦法並未依規費法第10條之成本考量原則訂定，即使承認台北市政府有被授權訂頒該辦法，該辦法卻仍違反規費法之規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該管理辦法仍屬無效。
⒊再查，規費法第11條規定：「規費之收費基準，業務主管機
關應考量下列情形，定期檢討：一、辦理費用或成本變動趨勢。二、消費者物價指數變動情形。三、其他影響因素」。惟管理辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價「年息百分之五」，亦即以年息5﹪之利率計算，以目前銀行定期利率均在2﹪以下之水準，此項標準顯然不合理，而未依規費法第11條之規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情形。並且，被告於93年1月16日府工養字第09229183100號函，向原告及其他被收取道路使用費之機關、事業表示擬修正原「管理辦法」。已就「計費基數」部分，從當年度公有道路用地平均公告地價「年息百分之五」，調降為「年息百分之三」；並且，管（路）道、洞道及其他經核准設置之地下設施物之「使用係數」，亦由0.05調降至0.03。換言之，依照被告修正之「管理辦法」草案，將比原先收取費用短少64﹪（其計算方式乃年息調降至僅原先之60﹪，而使用係數亦僅原先之60﹪，兩者相乘後之收費金額僅為原先之36﹪）。適足證明原收取規費金額實屬過高，違反規費法第11條規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該管理辦法亦屬無效。
⒋因此，依行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程
序，應對於當事人有利及不利之情形，一律注意」。因此，行政機關未探求所有對作成行政決定具有重要性之事實及觀點，或所探求之資料錯誤不實，從而根據不完全或不正確之資料作成決定，其裁量決定即有瑕疵。從而台北市工務局依據管理辦法，作成收取道路使用費之處分，顯未考慮原告公司前述之財務狀況，亦未考慮其營業成本，逕核定收取過高之使用規費，顯然違反行政程序法第9條、規費法第10條、第11條，乃違法之處分而應予撤銷。
㈥依據規費法第13條及公路法草案第30條規定，本件應予免徵，此屬裁量之縮減，原處分應予撤銷。
⒈裁量之授權，原在使行政機關，得在裁量之界線內，有選擇
及決定之自由，授權行政機關一便宜原則行事。惟有時在某一事件，因該事件之特殊情況，僅特定之決定始無裁量瑕疵，而為唯一之合法決定。換言之，法律授與行政機關之裁量範圍，因個別事件之情形而縮小，以致在一般情形，原屬可能之各種行為方式中，事實上僅有一種為合義務裁量之結果，其餘則皆罹有瑕疵。因此，行政機關有義務選擇該唯一之無瑕疵決定，是即所謂之「裁量縮減至零」或「裁量收縮」。
⒉依規費法第13條規定：「有下列各款情形之一者，規費主管
機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：一、為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。二、不合時宜或不具徵收效益之規費。三、基於公共利益或特殊需要考量」。另外，立法院於92年6月3日三讀通過新修正之公路法第30條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」三、而原告乃提供大台北居民瓦斯天然氣之事業，為重要民生公用事業，與公共利益密切相關不言可喻，且本質上非以營利為目的，各項業務及費率均須依照「民營公用事業監督條例」受地方行政機關及立法機關之監督，若對之收取不合理之使用規費，導致營業成本提升，營業利益下價而致營運困難，且又不調漲費率，必定使原告公司面臨停業之風險，最後無天然氣可用之不利益仍由大台北居民負擔；又或者，因調漲原告向人民之收費費率，導致人民負擔增加，亦使人民負擔類似間接加稅不利益。換言之，被告收取道路使用費後，不管有無核定原告公司漲價，其結果皆會對人民產生生活上不利益，乃至財產上之負擔，其道路使用費之收取不可謂與公共利益不密切相關歟。因此，被告應「基於公共利益或特殊需要考量」，免徵原告之道路使用費，應為唯一之合法決定。
⒊再者，依經濟部能源委員會92年6月26日能二字第092000968
90號函建議：「基於前開規費法第13條及公路法修正草案第30條均有主管機關基於公共利益或特殊考量，得免徵或減徵相關費用之規定，而公用瓦斯事業之經營為民生所必需，徵收道路使用費勢必影響一般民眾之權益，故建請針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費。」亦足以認定台北市政府工務局在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許，本件收費處分，應予撤銷。故懇請鈞院課予被告此一決定義務，以符規費法第13條及公路法草案第30條規定。
㈦原處分違反溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則，乃屬違法應予撤銷。
⒈依行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。此原則之適用，以存在具體法律關係為要件，可以修正具體法律關係之法律效果，但不能使特定法律關係發生或消滅。原告在新埋設及維修管線時，已繳納特定金額之道路修復工程費（臺北市政府工務局養護工程處挖掘道路許可證），而取得挖掘並使用道路之權限，惟之後被告卻再向原告收取道路使用費，顯然違背原告對於原先已繳納之修復工程費之信賴，被告機關恣意向原告收取使用費，使原告無法基於原先之信賴基礎，預測其營業利益，安排其營業活動，該收取處分已違行政程序法第8條規定，乃違法處分而應予以撤銷。
⒉又查，「市區道路條例」修正條文草案第6條規定：「基於
．．．營利分享及公共利益原則，道路使用費之課徵，應依管線設施事業財務結構，以適當折扣率減徵，其收費數額以不超過該事業營業成本百分之一為原則。」其草案說明乃：「道路使用費為租金性質．．．為避免使用費課徵過高，影響事業營運能力，爰規定收費數額之上限。」由此，更可彰顯原管理辦法未考慮公用民營事業營運能力之不合理處。
⒊至台北市政府91年10月7日府工養字第09121237200號函，主
張收費規定係向將來收取費用，未違反溯及既往原則，如原告自行評估仍決定要繼續使用，即應依規定繳費云云。實屬錯誤無據。按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。本件管理辦法中明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告所從事者為公用煤氣事業，而當初瓦斯費率之訂定並未包含道路使用費之成本，台北市政府收取該辦法施行前以設置管線之使用費，實有背於禁止溯及既往原則。且原告當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或台北市政府均未要求原告繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依前開行政程序法第93條規定，實無能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告合法取得經營煤氣事業之執照，且依法取得道路埋設瓦斯管線之權限依法應受保障，尤其道路底下埋設管線並不影響交通流暢或道路空間利用，如今台北市政府徵收不合理之道路使用費，反稱原告可自行決定是否繼續使用，不顧原告之經營成本，且無瓦斯管線就無從經營，原告根本別無其他選擇之事實，被告之舉嚴重危及原告之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，原處分應予撤銷，以符法制。
㈧台北市市有財產管理自治條例（下稱自治條例）既未規定如
何計收使用費，亦未授權被告訂定行政命令補充之。既然就「如何計收使用費」之法令從未出現，在未有就如何計收使用費之行為法出現以前，台北市政府不得以所謂為執行『計收道路使用費』事宜為由，訂頒收費辦法。
⒈蓋職權命令合法要件之一即須為執行某一特定法律所必要，
亦即除組織法上屬於訂定機關管轄權限，另須有行為法之依據。惟本件就如何計收道路使用費，自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明訂授權主管機關訂定行政命令，加以補充，實有疏漏。換言之，自治條例既未規定如何計收使用費，亦未授權被告訂定行政命令補充之，既然就如何計收使用費之法令從未出現，台北市政府根本不得以所謂為執行「計收道路使用費」事宜，訂頒收費辦法。否則無異突破「依法行政」之界限，日後行政機關僅須泛稱其乃為執行某某事宜，即可訂定職權命令，而無須另有行為法之依據為其界限，豈非回復已被揚棄之「有組織法即有行為法」的見解。此見解迭遭大法官多號解釋批判，例如司法院釋字第390號、443號、454號解釋等，原審判決卻仍循該舊例，實有違誤。
⒉縱認台北市政府得訂定職權命令，因職權命令僅限於執行法
律之技術性或細節性事項，故不得訂有限制或剝奪人民權利之規定。但觀察本件處分所依據之原收費辦法第6條第2項規定：「．．．必要時，得停止其核准使用，並要求拆遷設施物。」、第10條第1項後段規定：「．．．其逾2年仍未申報者，自施行日起2年後加倍收取使用費。」、同條第2項規定：「．．．未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍取使用費，並得依法強制拆除設施物。」、第11條第1項規定：「．．．未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」前開所舉規定皆嚴重限制或剝奪人民之財產權、營業自由，此亦為台北市政府法規會第365次委員會議所自承：「．．．提案說明一．．．本辦法第9條至第11條規定，均涉及地方自治團體居民之權利義務，參酌地方制度法第28條第2款規定，宜以自治條例定之。
」並非職權命令所得訂定事項，已違反法律保留原則。
㈨93.09.17修正通過之收費辦法第1條、第5條、第7條規定，
適足證原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則。亦證原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。
⒈收費辦法第1條規定：「台北市．．．特依規費法第8條第1
款規定，訂定本辦法。」對照原收費辦法第1條規定：「本辦法依管理規則第66條、地方制度法第18條第10款、第27條第1項規定之。」適可證收費辦法本應待規費法通過後，才有法源依據。且應依規費法所定之「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，方符法律保留原則。被告修改法源依據，正足以說明原辦法所稱依地方制度法第18條第10款等規定，乃屬無稽，實則無法源依據，故原收費辦法自始欠缺自治條例、相關法律（如規費法）之授權，至為顯然。
⒉收費辦法第5條規定：「本辦法施行前已設置於道路之設施
物，其所有人未於90年08月31日前向養工處申報設置者，除計收未申報期間之使用費外，並依規費法第20條規定辦理。
」同法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」首先，既然第
7 條認定修正前所收取之使用費乃「預收」，故為預先收取之性質，否則稱「收取」即可，而可反證該使用費之收取無法律依據，違反法律保留原則，原處分應撤銷。其次，由於第7條規定「於修正施行後有溢收情事者，應無息退還」，而依新收費基準所收金額僅為原處分的百分之三十六，明顯溢收百分之六十四，故於本案應無息退還。
⒊且參照新舊收費比較表，新舊收費標準前後差距金額達百分
之六十四（新舊收費比較表），適可證原處分違反比例原則之最小侵害性原則。同一管線，在客觀情狀根本未變更下，前後辦法所差金額竟達百分之六十四，原辦法實已違背最小侵害性原則，原收費處分對原告毋寧乃最大侵害，已不符比例原則，違反行政程序法第7條規定，應予撤銷。
㈩按行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷原處分是否合法。
⒈蓋基於訴訟經濟與權利保護觀點，行政處分撤銷訴訟之裁判
基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷處分是否應被維持。且收費基準之條文牽涉人民實體法上權利義務，本應受實體從舊從優原則之拘束，既然台北市政府已調降使用費收取之費率，原先尚未確定之案件，皆應適用較優於當事人之法令。且按「法律與事實有所變更時，主管機關應依變更後之法律或事實處理；此項事實若發生於行政訴訟終結之前，法院自應加以審酌。」有行政法院57年判字第95號判例、行政法院71年判字第1288號判決足稽（相同見解參行政法院72年判字第505號判決；72年判字第47號判決；72年判字第620號判決；72年判字第337號判決）。故應以新法規為準判斷原處分之合法性，撤銷原處分。
⒉再查，內政部94年3月25日更發布「市區道路使用費收費標
準」（下稱收費標準），該收費標準總說明暨條文，均足以反證，原收費辦法確無法令依據，實乃被告一方恣意孤行，應予撤銷；更應於有規費法及市區道路條例作為依據之本收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制：
⑴依據現行政府體制，全國的公路管理為「交通部」之職權
，但市區道路部分則由「內政部」負責。前者主管的公路法第30條規定，「公路主管機關... 應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之維修、養護及管理」；後者主管的市區道路條例第23條則規定，「市區道路修築、改善、養護之經費，．．．應向使用市區道路設置管線或設施者收取」，可見道路使用費的徵收係屬中央政府職權；且為避免地方政府漫天叫價，更須由行政院制定統一收費基準，以符公平原則。
⑵查內政部確於94年3月25日發布收費標準，參照收費標準
總說明，「鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民營事業營運上產生諸多困擾，故市區道路條例第23條第2項規定，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。」、「準此，規費法為規費收取之基本法，市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關訂定收費標準。」顯見除規費法以外，尚須有針對市區道路使用規費之執行法規（在本件即為市區道路管理條例），並由中央管轄機關即內政部制訂收費標準後，方謂有完整之法源依據。
⑶矧被告執意訂定收費辦法，率先且為全國唯一作成收取使
用費之機關，罔顧民生公共利益，造成全國不一之差異費率，不僅欠缺合目的性基礎；在內政部依市區道路條例訂定本收費標準前，根本係無法令依據，尤其市區道路使用費收費標準明訂94年1月1日起施行（收費標準第6條參照），益證在此之前台北市政府無權收取。既然法律有變更致原判決與新法規不符，故鈞院實應以新法規為標準判斷原判決之合法性，即參照現在之法令，於現在之狀態，原處分應予撤銷。
乙、被告主張：㈠地方制度法第18條第2款、第10款規定：「下列各款為直轄
市自治事項：．．．二、．．．直轄市財產之經營及處分。．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」第67條規定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，．．．．；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」。訴願法第1條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。行政訴訟法第4條規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」。規費法第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府」第4條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。」第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一公有道路、設施、設備及場所。．．．」第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」第13條規定：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：．．．三基於公共利益或特殊需要考量。」。財政收支劃分法第24條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」。市區道路條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費．．．」第27 條規定：「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關（構）、管線事業機關（構）或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。但為維護生命、財產、公共安全之必要，採取緊急應變措施者，得事後補行申請。市區道路主管機關為前項許可時，除國家重大工程外，應採取下列方式之一辦理：一、向申請人收取道路挖補費，並配合其工程進度，進行開挖及修復道路。二、協調或要求申請人自行統一施工，並監督其施工及命其限期完成修復道路。未依第1項規定申請許可，擅自開挖道路者，除依第33條規定予以處罰外，並得命其限期自行修復或繳交道路修復費，由市區道路主管機關代為修復。」。公路法第30條規定：「．．．公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，」。都市計畫法第419條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準．．．」。土地徵收條例第30條規定：
「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」。民法第773條規定：「土地所有權，．．．及於土地之上下。」。
臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5月1日修正公布）第1條第1項規定：「臺北市政府．．
．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」。臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」。臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定：「本市市區道路由臺北市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。」。司法院大法官會議釋字第479號解釋：「．．．行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度．．．」。最高行政法院52年判字第269號判例：「提起訴願，以有．．．行政處分存在，為其前提要件，．．．所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。」㈡查本件訴訟理由：依地方制度法第18條第10款規定，道路使
用費之收取並非直轄市自治事項，自治條例第66條逾越自治事項範圍，「管理辦法」係無法律授權並違反法律保留原則乙節：
⒈查地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分
為地方自治事項。故台北市政府為統一管理市有財產而制定自治條例，用以規範本市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、受贈、徵收、使用、撥借用、出租、處分、報廢、檢核及財產報告等事項；自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，從而本案收費辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為自治條例）第66條及地方制度法第18條第10款訂定，收取本市○○道路使用費，依法自屬有據。原告主張臺北市市有財產管理自治條例，僅能用以規範市有財產保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，自治條例第66條已逾越直轄市自治事項之範圍乙節，顯屬誤解。
⒉按本收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」為地
方制度法施行（88年1月25日訂定）前經本市「市議會」審議通過之自治法規。性質相當於自治條例，嗣經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及台北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」，並依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院90年7月2日台90財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。
⒊至於收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設
委員會第4、5次會議決議辦理，經被告所屬養護工程處（以下簡稱養工處）88年7月7日及7月29日先後邀請原告等管線機構協商，並於88年8月18日邀請台北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請台北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀台北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。本收費辦法（草案）經台北市政府法規委員會89年8月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9 月26日市政會議通過。收費辦法經台北市政府市政會議通過後，以台北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函）送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法訂定程序應符合地方制度法第27條第3項規定。
⒋又查地方制度法第67條第3項明定：「地方政府規費之範圍
及課徵原則，．．．，未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」，財政收支劃分法第24條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」。本案收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，又其授權依據即「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經本市市議會審議通過之自治法規，故收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。且規費法第3條及第4條亦有明定：規費主管機關，在直轄市為直轄市政府，業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關，業務主管機關得本於職權訂定收費基準。本案使用費係台北市政府為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，對使用本市道路之設施物所有人而收取之費用；故本案使用費係原告所有設施物使用本市道路應付之對價，而非原告指稱對人民財產權之侵害。
⒌是以，本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，
屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。
㈢次查本件訴訟理由：自治條例第66條第2項前段規定，收取
道路使用費．．．並無授權臺北市政府訂頒管理辦法。．．．且收費標準並非僅係細節性或技術性事項，臺北市政府不得逕行訂頒管理辦法．．．乙節：
⒈關於90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條
規定：「利用公有土地、道路設置．．．瓦斯管．．．使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，查第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故於該自治條例收費基準尚未制定前，89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準係屬有效法規命令，仍應繼續適用。
⒉至於原告指稱自治條例第66條並無授權台北市政府訂定收費
基準乙節，查市區道路條例第4條明定：市區道路主管機關，在直轄市為直轄市政府，又臺北市市有財產管理自治條例第1條規定：「臺北市政府（以下簡稱市政府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法令另有規定外，依本自治條例之規定。」，因道路屬本市市有財產之一部分，經營管理為台北市政府之法定職權，又修正前之臺北市市有財產管理規則第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置停車場．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施。」，另臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定：「本市市區道路由臺北市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。」，從而，被告因職掌本市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，台北市政府將權限委任被告，擬訂道路設施物使用費收費辦法及收費基準報經台北市政府市政會議通過，並以台北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期，於法並無違誤。嗣後又分別以台北市政府89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故收費辦法及收費基準係屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，其訂定程序亦符合地方制度法第27條第3項規定。
⒊查收費辦法之法源誠如前述，係屬法定職權及自治條例授權
訂定之自治規則，且其訂定程序亦已依地方制度法第27 條第3項第2款規定辦理。另93年1月7日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部亦刻正研擬「市區道路使用費收費標準」草案，台北市政府將配合內政部訂定之收費基準發布實施修訂台北市政府制定之收費辦法，或依該收費基準規定廢止台北市政府訂定之收費辦法，並依該收費基準計收本市道路使用費。又內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故本案收費辦法及收費基準之訂定並無使全國各地市區道路使用費收費不一致，且未有與中央立法事項重疊之情事。
⒋按司法院釋字第479號解釋：「．．．行政機關依其職權執
行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度．．．」，台北市政府為執行上述自治條例所賦予「計收道路使用費」之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，就執行如何計收道路設施物使用費之「細節性」及「技術性」事項予以補充規定，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並未逾越自治條例明定「計收使用費」之範疇。原告主張收費辦法無效乙節，顯係誤解。
⒌另原告訴稱收費辦法中訂有加倍收取使用費、強制拆除設施
物等規定乙節，查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及行政法院52年度判字第269號判例即明。
㈣第查本件訴訟理由：規費法已於91年12月11日公布，被告．
．．應依規費法規定重新訂定．．．。原處分依據之管理辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定乙節：
⒈原告指稱收費辦法之收費基準未依規費法第10條規定原則訂定乙節：
⑴按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係
於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，原告主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。
⑵再者，本收費辦法及收費基準訂定程序亦符合規費法第10
條規定，查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，規費法第10條第一項第2款規定：使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。查台北市政府93年度編列與道路有關之預算如下：
①道路興建成本：道路工程興建費用新台幣775,559,362元。
②道路維護成本：道路維護費用新台幣560,102,423元。
③道路管理成本：道路管理之人事費用新台幣560,102,423元，機械維護費用新台幣35,452,490 元。
④道路土地購置成本：土地徵收補償費新台幣1,695,664,
000元。依都市計畫法第419條及土地徵收條例第30條規定，公有道路土地購置之成本，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，此為土地之長期成本。
⑶本案道路設施物使用費收費基準之訂定，其考量道路用地
之購置成本以土地公告現值計算，乃土地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及本市市有土地之出租租金情形，約年息百分之五至十，訂定收費基準之計價金額（Ｐ），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。
⑷又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係附屬設施
，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。
如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為
0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數0.05。
⑸綜上所述，本案收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已
考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神；且訂定程序亦符合規費法第10條程序，即經台北市政府同意，報議會備查並公告本辦法。
⒉又原告指稱收費辦法之收費基準過高乙節，查內政部擬訂之
「市區道路使用費收費標準草案」第5條用地計費標準亦與本基準同樣採公告地價百分之五計算，合先說明。惟被告於規費法公布後，考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正本收費辦法及收費基準，並擬調整收費基準（將計價金額Ｐ由百分之五調降至百分之三，使用係數由0.2及0.05調降為0.12及0.03），收費辦法修正草案已送台北市政府法規委員會審議中。
㈥復查本件訴訟理由：依規費法第13條及公路法草案第30條規定，本件應予免徵乙節：
⒈有關瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊
需要考量而得免收使用規費範圍？查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業依規費法第8條規定意旨「使用公有道路應收使用規費」，而分別修訂公路法及市區道路條例如下，顯認原告所有瓦斯、天然氣設施物非屬免徵使用費範疇：
⑴92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得
向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
⑵93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道
路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。
⒉綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費
，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，原告並無免徵請求權。
㈦末查本件訴訟理由：原處分違反溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則乙節：
⒈查「道路挖掘修復費」，係原告申請埋設管線挖掘本市道路
，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為原告挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而原告所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之「設施物使用費」，應屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。
⒉而原告所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質
，其對道路事實上已造成下列影響，自應支付使用道路之使用費：
⑴影響道路之穩定性：道路之穩定性以道路建置使用時間越
久，土壤沈陷量越趨穩定。故原告所有設施物如瓦斯管路及制氣閥之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。由此可見，瓦斯設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。
⑵影響道路空間之有效利用：依民法第773條規定：「土地
所有權，．．．及於土地之上下。」；道路土地上、下空間之利用，依法當然為台北市政府所有權範圍，而原告瓦斯管線埋設於道路下方，對本市道路土地下方之有效空間利用不可謂無影響。
⒊綜上所述，原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響本
市道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法規定繳納使用費。本收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。
㈧是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用本市○○道路土
地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，自應依收費辦法繳納市○道路土地使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被告所為之處分，於法並無不合，敬請維持。
㈨綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請 鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、按地方制度法第18條第2款、第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．。二、直轄市財產之經營及處分。‧．
十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」，第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第27條第1一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。又規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」，第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」。另台北市市有財產管理自治條例（原台北市市有財產管理規則90年5月1日修正）第1條第1項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」，第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。
」，第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為本府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」，第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」，第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」
二、本件被告以93年3月4日北市工養字第09340000600號函通知原告略以：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：一、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。二、本案使用臺北市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需新臺幣貳仟肆佰肆拾肆萬肆仟玖佰柒拾捌元整。茲檢送『臺北市○○道路設置設施物使用費收據』各聯乙份（北市工使字第000076號），請 貴公司務必於繳納期間（93 年3月10日至93年4月9日止）內向台北銀行或其所屬各分行繳納；繳納完畢後，請將收據第4聯正本送交本局養護工程處，憑以解除列管。如 貴公司未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定辦理。．．．」，該函於93年3月9日送達。原告則不服，為如事實欄所載之主張。
三、經查：㈠依上開地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及
處分為地方自治事項。故台北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第25條自治條例之位階，且「台北市市有財產管理規則」業經台北市政府以90年5月1日府法3字第9004009200號令修正公布為「台北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．
．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是該自治條例第66條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。是以，台北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費用」之範疇，揆諸上揭說明，尚難謂無效。又該自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之台北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。從而，原告主張依地方制度法第18條第10款規定，道路使用費之收取並非直轄市自治事項，自治條例第66條逾越自治事項範圍，「管理辦法」係無法律授權並違反法律保留原則及收費標準並非僅係細節性或技術性事項，台北市政府不得逕行訂頒「管理辦法」乙節，自不足採。
㈡「臺北市道路設置設施物收費辦法」及其收費基準，係於89
年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。台北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本（參照台北市政府93年度歲出預算表），該年度編列與道路有關之預算如下：
①道路興建成本：道路工程興建費用新台幣775,559,362元。
②道路維護成本：道路維護費用新台幣560,102,423元。
③道路管理成本：道路管理之人事費用新台幣560,102,423元，機械維護費用新台幣35,452,490 元。
④道路土地購置成本：土地徵收補償費新台幣1,695,664,000元。
其公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及本府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告；此有台北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、89年3月3日及3月9日收費基準委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附原處分補充資料卷內可稽；足認該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背，是原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙節，亦難可採。
㈢另「臺北市道路設置設施物收費辦法」第9條乃針對既設設
施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。原告主張原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容有誤解，自不足採。
㈣依土地法第4條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、
直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」，是公有土地，包含國有土地及縣有土地。另依91年12月11日公布之規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」；查揆諸上開台北市政府93年度歲出預算表，對於道路興建、道路維護、道路管理均編列預算；是臺北市道路設置設施物收費辦法第3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」，從而，被告自得計收使用費用；至於被告機關於收取於其轄區內有關使用國有或縣有土地費用如何分配，乃屬另一問題，併此敘明。
四、綜合上述，原處分依法並無不法，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，無庸一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日
書記官 王琍瑩