臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2543號原 告 甲○○被 告 交通部代 表 人 乙○○(部長)訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因電信法事件，原告因行政院逾期作成訴願決定，而提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、按提起行政訴訟者，原則上必須有「主觀公權利」受到侵犯為前提（此即學說上所稱之「主觀訴訟」，此與人民在沒有權利受到侵犯之情況下，得基於「公益」而提起行政訴訟之「客觀訴訟」制度不同，現行行政訴訟法制上所允許之訴訟類型，以「主觀訴訟」為限，「客觀訴訟」原則受到限制，除非符合行政訴訟法第9條之例外構成要件，否則不得提起）。此項原則普遍適用於行政訴訟法上之各種訴訟類型上。
違反此項規定而起訴者，應認其訴訟欠缺實施權能，在法律上顯無理由，而有「當事人不適格」之情形，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
貳、原告本件起訴所依據之客觀背景事實如下：原告甲○○於民國（下同）93年1月4日與「和信電訊股份有
限公司」簽訂行動電話服務申請書及服務契約而成為該公司用戶。
而「和信電信股份有限公司」則係於93年1月1日由「遠傳電
信股份有限公司」（下稱「遠傳電信」）所設之子公司─「遠和電信股份有限公司」（下稱「遠和電信」）與原「和信電訊股份有限公司」（下稱「『舊』和信電訊」）合併後存續之公司，其名稱原為「遠和電信」，並於同日更名為「和信電訊股份有限公司」（下稱「『新』和信電訊」）。
㈠上開合併案係於92年11月10日由「遠傳電信股份有限公司
」與「和信電訊股份有限公司」委任理律法律事務所提出該併購案之申請。
㈡案經被告機關所屬電信總局（下稱「電信總局」）邀集學者專家審查並經被告機關同意。
「『新』和信電訊」爰於93年1月27日申請換發「行動電話業務特許執照」，經被告機關93年2月3日函覆同意辦理。
「『新』和信電訊」復於93年2月9日申請變更登記「電信業
電腦處理個人資料登記執照」，並經被告機關於93年2月23日函覆同意辦理。
參、而在上開客觀背景事實基礎下，原告提起爭訟之經過及其法律主張為：
原告於93年2月下旬為「申請今年1、2月份通話明細」之內容及其寄送遺失一事向「『新』和信電訊」陳情未得要領。
嗣後原告乃於93年3月29日以「『新』和信電訊」之客戶帳
單竟可由「遠傳電信」之帳單補印機列印，且「新和信電訊」之網站客戶服務投訴電子郵件信箱竟連結至「遠傳電信」，認兩公司電腦處理個人資料互通，違反電信法及電腦處理個人資料保護法，向電信總局陳情。
隨後原告又於93年4月5日對其陳情案發函電信總局補陳述意
見，復於93年4月13日請求確認被告機關核發「『新』和信電訊」下述執照之各項行政處分為「無效」之行政處分。
㈠「行動電話業務特許執照」。
㈡「電信業電腦處理個人資料登記執照」。
㈢「行動電話業務電臺執照」。
㈣「市內、國內長途陸纜電路出租業務特許執照」。
而被告機關所屬下級機關電信總局尚在處理原告陳情案之際
，原告又於93年4月19日向被告機關提起訴願，請求撤銷被告機關核發予「『新』和信電訊」下述執照之行政處分。
㈠「行動電話業務特許執照」。
㈡「電信業電腦處理個人資料登記執照」。
㈢「行動電話業務電臺執照」。
㈣「市內、國內長途陸纜電路出租業務特許執照」。
而後原告於93年7月26日以訴願機關行政院逾3個月仍未作成
訴願決定為由，而逕行提起本件行政訴訟。但在原告提起行政訴訟之當日訴願機關行政院亦作成院臺訴字第0930087214號行政院決定書之訴願決定，為「訴願不受理」之諭知。
而原告之法律主張雖然繁複，但本案當事人適格判斷之真正有關連性者，則可簡述如下：
㈠原告個人資料在93年1月4日與「『新』和信電訊」簽約而成為該公司用戶以後，個人資料即在該公司掌握中。
㈡上開個人資料原告從「『新』和信電訊公司之客戶帳單竟
可由『遠傳電信』之帳單補印機列印，且『新』和信電訊公司之網站客戶服務投訴電子郵件信箱竟連結至『遠傳電信』」等之外部徵兆事實足知已被洩漏，由此可知『新』和信電訊公司違法處理個人資訊而侵犯到原告之權利。原告並因此依個資法第28條第1項之規定（即「非公務機關違反本法規定，致當事人權益受損害者，應負損害賠償責任」）向『新』和信電訊公司提起民事損害賠償之訴。
㈢而依「電腦處理個人資料保護法」（下稱「個資法」）第
19條之規定，非公務機關未經目的事業主管機關依本法登記並發給執照者，不得為個人資料之蒐集、電腦處理或國際傳遞及利用。因此：
⒈如果被告機關不違法為「核准發給『新』和信電訊公司
『行動電話業務特許執照』及『電信業電腦處理個人資料登記執照』」之行政處分，原告之權利即不會受到侵犯。
【註】：至於被告機關發給上開2項執照，到底算是「
新發」還是「換發」，因與當事人適格與否之判斷無涉，本院在此爰不贅言。
⒉而被告機關違法核准發給上開2項執照以後，『新』和
信電訊公司因此開始對上開個人資料為蒐集、電腦處理或國際傳遞，因此客戶之人格權開始受到侵犯。
⒊因此『新』和信公司之既有客戶對上開換照處分，可以
基於行政法學上「鄰人爭訟」理論，以自己之名義提起行政爭訟（包括一切種類的行政爭訟，所以「撤銷訴訟」或「確認行政處分無效訴訟」均包括在內）。
⒋而被告機關發給以上2項執照之行政處分，是原告前揭民事訴訟之先決問題，原告更有實施訴訟之權能。
但本院基於以下之見解，認為原告以上之法律主張並不可採
，其在本案中實不具備當事人適格，是以其本件起訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈠行政法學上有關「鄰人（行政）爭訟」理論之意義及特徵。
⒈按所謂之「鄰人（行政）爭訟」，意指「行政處分作成
後，非行政處分之相對人，以行政處分之作成造成其公法上權利受到侵犯，而以利害關係人之身分，對該行政處分（第三人效力處分）提起行政爭訟」之案例。
⒉此等爭訟案例之特徵在於「一個行政處分之作成造成處
分相對人受益，利害關係人受損，因此一處分之相對人與利害關係人之利益正相對立，以致由受損之利害關係人提起行政爭訟。因此其在訴願或行政訴訟階段皆有獨立參加訴訟制度之必要（行政訴訟法第43條參照）。⒊學說上之所以用「鄰人爭訟」一詞稱呼此等案型，可能
是因為其原始案型為「相鄰或相近土地間，有關建造許可之行政措施而對週邊土地造成影響，由週邊土地權利人提起爭訟」之情形，以致相約成俗使用此等稱呼，但抽象言之，有上述特徵之爭訟案型並不限於鄰地間有關之建築許可之爭議，在智慧財產權之行政爭訟案例中大部分在性質上均具有「鄰人爭訟」之特質。
㈡而此種案例，其在性質上到底是課予義務爭訟（包括訴願與行政訴訟），還是撤銷爭訟，在實務上經常難以判斷。
其原因出在：
⒈固然目前法制下，所有的行政爭訟案型（特別是在行政
訴訟的這個階段），都必須是主觀訴訟，要求提起爭訟者，一定要有主觀公權利因為特定「行政作為」之作成而受到侵犯，方能合法提起爭訟，避免法院對公共政策進行不必要之審查。
⒉而在法律層次言及「權利」者，必然含有2個面向，1個
是「個人所關心在意的實質感受」（不限於經濟上的，也包括情感上、宗教上或心理上的感受，重點在於後述的法規範有無對此等感受做出擔保其可以實現的宣示），這是實質面的角度。另1個則是「法規範」的保證（這裏的「法規範」，其種類可以從最高位層之「憲法」到最低位階的「行政規則」，而透過「平等原則」與「行政自我拘束原則」之結合，或社會對慣例所形成的法之確信，也一樣形成「法規範」，例如「行政先例」或「習慣法」），保證這些實質的利害可以透過公權力獲得實現，這是權利的實質面。而且對司法實務而言，由於權利之有無常是以特定事實是否符合法規範所定之構成要件來判斷，所以後一面向更具有重要性。因此行政法院在審理每件訴訟案件時，一定都會先要原告確定其訴訟請求的法規範基礎（即其主張權利之規範來源）。⒊而在鄰人訴訟案例中，利害關係人公法上權利來源之法
規範經常不是非常的清楚，必須透過「保護規範理論」，從用語或體系不夠明確的法條文字中探究隱含在文義範圍以外之規範意旨，作為其公權利之法規範基礎（司法院釋字第469號解釋意旨參照）。在這個階段很多的主觀公權利是透過法院之法律解釋活動去發現，也都是以權利直接受侵犯為由，而採取行政訴訟最原始之型態（即撤銷訴訟）進行。
⒋但是某些本質上為鄰人訴訟之案型，因為經過長期之發
展，立法者越來越能掌握住原本隱晦不明的主觀公權利，而會以實證法將之「明文化」（或「構成要件化」），決定「利害關係人的範圍」、「提起程序」等具體細節，結果就會讓本來的撤銷訴訟逐漸朝向課予義務訴訟的面貌演化，最明顯之例子莫過於商標或專利案件之異議及評定程序，其本質是鄰人訴訟，原應是撤銷訴訟，因法制之完備，慢慢具有課予義務訴訟之外觀。
㈢本案原告顯然是以個資法第19條之規定，作為「保護規範
）理論下，本件訴訟實施權能之法規範基礎，但這樣的法理觀點顯然不正確，因為：
⒈個資法第19條之規範功能，從整個個資法之架構來看，
在於「預先審查某一『非公務機關』之業務活動是否必然涉及個人資訊之處理，並探究該『非公務機關』之組織架構及內部作業流程是否具有妥善處理個人資訊之能力，進而決定是否給予其從事個人資訊處理之資格」，在這個階段內，審查之標準是以「通觀全局」的抽象角度去檢驗某一組織之對私人資訊之處理必要及其執行能力，而不牽涉任何具體個人之利害衡量。從這個角度來看，主管機關發給執照之准駁，沒有任何處分相對人以外之第三人可以引用類似「鄰人訴訟」之理論，以自己有主觀公權利受侵犯為由，而對此准駁處分提起行政爭訟。
【註】：就算第三人是否因營業競爭而受妨害之角度來
主張所謂的「主觀公權利」，作為侵犯該主觀公權利之行政作為也不會是個資法上處理個人資訊之許可，而是單純該營業行為之許可或特許。
⒉至於獲得許可處理個人資訊之「非公務機關」，其處理
個人資訊結果如有不當或違法，則受侵犯之個人可依個資法第28條之規定，請求損害賠償。因此「非公務機關在處理個人資訊中有無具體疏失而應負損害賠償責任」實與其「最初獲准處理個人資訊」之間沒有任何明顯而直接之關連性。民事法院也不會因為「非公務機關」最初獲准處理個人資訊，即謂其具體處理結果沒有故意過失，故原告稱本案作為爭訟標的之行政處分是否具有規制性效力是其民事訴訟之先決問題，這樣的主張，在法理邏輯上存有顯然之謬誤。
【註】：個資法第28條所定之「損害賠償」應如何瞭解
﹖是否單純限於「已生損害之填補」，還是包括「現實侵害狀態之除去」與「將來損害風險之預先排除」，因與本案之爭點沒有直接關係，本院爰不予深論。
⒊當然在這裏如果暫時不問實證法之具體規範，純粹從法
理之角度來探究。當一個事前獲准處理個人資訊之「非公務機關」，從其事後之處理結果觀之，發現其有諸多缺失，而受害之個人數量也累積到一定程度時，在法律制度設計上，並非不可想像，將該「非公務機關」處理個人資訊之「許可」予以「撤銷」或「廢止」，但必須特別言明者，這時候的「撤銷」或「廢止」必須另有法規範，且其訴訟應歸屬為「課予義務訴訟」之形態，而不是「以原許可處分違法為立論基礎」之撤銷訴訟。
㈣再從利益衡量之角度立論，本案原告所關心之利益（即其
主張之主觀公權利）不外是其個人資訊與資訊外漏而生損害之填補；而「撤銷」被告機關「發給上開『新』和信電訊公司之『行動電話業務特許執照』與『電信業電腦處理個人資料登記執照』之行政處分」無效之結果，將使『新』和信電訊公司無法再繼續經營下去（當然也無法再處理原告以外其他不特定多數人之個人資訊），如前所述，並無助目的之達成（即民事之勝訴判決），因此會違反憲法第23條所定「比例原則」下之有用性原則（手段有助於目的之達成）。不僅如此，以上手段之採行涉及剝奪一個企業之營業權，與其所欲達成之目的顯失均衡，也違反憲法第23條所定比例原則下之相當性原則（即手段可能發生之損害與目的完成之利益相較，處於均衡狀態）。
㈤所以本院認為個資法第19條之規範意旨顯然無法導出原告在本件訴訟所主張之「主觀公權利」。
肆、綜上所述，本件原告起訴顯然欠缺實施訴訟之權能，其當事人不適格，本件訴訟顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 17 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 17 日
書記官 蘇亞珍