臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02549號原 告 金華遊樂場有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國93年6月2日經訴字第09306219260號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前經被告核准於台北縣板橋市○○街○○號1樓開設「金華遊樂場有限公司」，營業項目為「一、F209030玩具、娛樂用品零售業二、F218010資訊軟體零售業三、I301010資訊軟體服務業四、I301020資料處理服務業五、I301030電子資訊供應服務業六、F219010電子材料零售業七、F213990其他機械器具零售業（選物販賣機貼紙照相機卡片多媒體販賣機）」。嗣原告於民國92年12月29日向被告申請營利事業變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」之營業項目；案經該府審查，認原告之申請營業場所距離國民中、小學、高中、高職及醫院未達1千公尺以上，乃以93年1月2日北府建登字第0920168568號營利事業登記審查通知書，請原告另覓地點，依規定向該府工務局辦理建物用途為「電子遊戲場」之使用執照後，再行申請，並隨文檢還原告申請書件。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載聲明如下：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應准予原告申請營利事業變更登記。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠查被告駁回原告請求，以及經濟部駁回原告訴願理由略以：
被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營形態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊樂場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，所為被告之公告係有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第9條所定最低基準法律規範、中央法規標準法第5條及憲法第23條之規定，尚無牴觸，應屬合法有效，自有拘束人民之效力，此合先敘明。
㈡查上開公告，既係被告基於其所主張之法律授權，對其行政
區域內欲從事電子遊戲場業者，就設立電子遊戲之場所等事項施予一定限制之規範，依照行政程序法第150條規定（按即「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」），該公告自屬行政程序法所稱之法規命令，合先陳明。
㈢按前述公告雖係以電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款
及都市計畫法台灣省施行細則第17條第1項第9款為其法律依據。惟電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二．．．。」因此，欲從事該等營業者，在向主管機關申請設立登記時，原應依照該條例規定，本屬當然，無待被告以公告另為補充。況該條例又未再就該條所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第8條第1項第1款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。
㈣次查法律授權行政機關訂定法規命令時，並非毫無限制，若
依法律授權得訂定法規命令之機關，復將此等命令訂定之權委任給其他行政機關，即學理所稱之「再委任」，不論是學說或實務，多認為若授權法律並未明文規定（「有權訂定法規命令之行政機得再委任其他機關行之」），「再委任」原則上是應該予以禁止的，此有學說及司法院釋字第524號解釋得以參照。本件被告雖又引據都市計畫法台灣省施行細則第17條第1項第9款，作為前述公告之法律依據。然查該施行細則實係基於都市計劃法第39條之授權（按即「對於都市計劃各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率．．．等事項，省（市）政府得依據地方實業情況，於本施行法細則中作必要之規定。」）揆諸前開說明，都市計劃法既未授權台灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予次級政府，則台灣省政府在法無明文之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違前述法規命令授權原則而無效。
㈤再者，基於法的位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲
法牴觸，且此所謂之法律，並不限於作為母法之授權法律，而應廣及於一般相關法律，此參酌憲法第172條（「命令與憲法或法律牴觸者無效。」）、中央法規標準法第11條（「．．．命令不得牴觸憲法或法律．．．。」），以及行政程序法第158條（「法規命令，有下列情形之一者，無效．．．
一、牴觸憲法、法律．．．。」）至明。查公告內容：「．．．申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院1千公尺以上．．．。」與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、醫院50公尺以上」，不論文字用語或法條模式均相同，且由該公告事項第2點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第9條第2項之規定，益見該法規命令係抄襲電子遊戲場業管理條例第9條第1項而來，其規範目的應屬相同。然而，有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，在由中央立法機關所制定之電子遊戲場業管理條例第9條第1項既已設有詳細規定，又豈容被告為規避該法律明文，以迂迴方式主張其已經都市計劃法台灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制（按中央立法之電子遊戲場業管理條例第9條第1項係規定50公尺以上，但被告卻將之不當擴充至1千公尺以上）？又此等有關（限制）人民權利本應以法律規定之事項，又豈能如訴願決定，反謂該條例僅為最低基準法律規範，得任由被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命令？顯見該公告亦有違反行政法最基本之「法律保留」原則及前揭法律規定。從而，原證一之公告，除有牴觸前述電子遊戲場業管理條例第9條規定之違法外，並因其係不當連結都市計畫法台灣省施行細則而違反行政程序法第94條「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」。
㈥況查，該施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而劃定
，不得為下列建築物及土地使用，一、．．．九、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」而電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而係有促進人潮商圈繁榮之功能；且非如餐會業者有公共安全及衛生之考量，故被告之公告實已違反授權法令之目的，此再由該公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立須距離國小等1千公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法台灣省施行細則第17條第1項第9款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見被告之公告有逾越都市計畫法台灣省施行細則第17條第9款之違法及不當。
㈦綜上所述，訴願決定不察，遽認被告之公告係有法律授權依
據，且與電子遊戲場業管理條例第9條所定最低基準法規範、中央法規標準法第5條及憲法第23條之規定，尚無牴觸，應屬合法有效，實有違誤，為此爰依法提起行政訴訟，狀請
鈞院鑒核！賜判如訴之聲明，以保權益！
乙、被告主張：㈠按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，
應優先適用之」中央法規標準法第16條定有明文，此即「特別法優先普通法」之法理。本案係原告欲申請增加經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之相關規範，自不待言。復按「本條例所稱主管機關．．．在縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證．．．」電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1項第1款及第11條第1項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准否本轄電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，合先敘明。㈡再按前開管理條例第9條規定「電子遊戲場業之營業場所，
應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽（可參見立法院公報第89卷第9期院會記錄，第10頁、第20至21頁）。可見該管理條例第9條第1項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。又當時該管理條例草案將各縣市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌「公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」。其次，前述該管理條例第8條規定電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」，而該條文其後即承接前述第9條，換言之，就法條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第8條所規範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第9條所為之規範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件，否則仍屬要件不完備。再者，該管理條例第9條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，故本府自當依循規範土地分區使用管制之都市計畫法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例既已於89年2月3日經立法院三讀通過，並經總統公佈，其第8條所規定者，自有拘束人民之效力，而其第8條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第19條可參照），故本轄電子遊戲場業之申設須符合本府依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反禁止不當聯結原則」。故被告在此種「自治事項」範圍，依循規範該「自治事項」之都市計畫法所為之「土地使用分區管制」，並無違誤。
㈢復按中華民國憲法第170條以及中央法規標準法第4條規定，
皆指明經由立法院通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法台灣省施行細則係基於母法都市計畫法第85條授權而制定，而該法85條於91年12月11日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是以，都市計畫法台灣省施行細則於89年12月29日由內政部發布全文共42條，並自發布日起施行，故該施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款明定有關限制人民權利義務者，「應以法律定之」之規範。其中該施行細則第17條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第9款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。就此部分，其中該條第9款係附麗於第17條本身，屬該條正面列舉項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，故此「不得為下列建築物及土地之使用」仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準此，只要符合該條所列9款條件者，當可拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」。而被告前開90年4月23日90北府城開字第145266號公告，符合第9款「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」，就此，系爭公告並無原告所指「再委任」之問題。事實上，91年12月11日總統令公布修正前之都市計畫法第6條、第39條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤有者，地方自治團體之自治事項亦為我國憲法增修條文第9條所保障，而88年1月25日由總統令公布之地方制度法第19條所列舉之縣（市）自治事項中，第7款即包含「關於都市計畫及營建事項」。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法台灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之，既如前述電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款規定，本轄電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之規定，本府於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃本府本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
㈣現行「都市計畫法」第39條規定，對於都市計畫內各使用分
區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中做必要之規定；另「都市計畫法」第85條規定本法施行細則．
．．在省由內政部訂定，送請行政院備案；本府依內政部所訂「都市計畫法台灣省施行細則」第17條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的公告系爭規定，尚無再委任之問題，符合前揭規定授權意旨。爰請求判決駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；其為公司組織者，於申請公司設立、遷址登記時，應檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件。前項規定於公司申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記時，亦適用之。」分別為電子遊戲場業管理條例第8條第1款及第10條所明定。
三、本件係原告前經被告核准於台北縣板橋市○○街○○號1樓開設「金華遊樂場有限公司」，營業項目為「一、F2090 30玩具、娛樂用品零售業二、F218010資訊軟體零售業三、I301010資訊軟體服務業四、I301020資料處理服務業五、I301030電子資訊供應服務業六、F219010電子材料零售業七、F213990其他機械器具零售業（選物販賣機貼紙照相機卡片多媒體販賣機）」。嗣原告於92年12月29日向被告申請營利事業變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」之營業項目；案經該府審查，認原告之申請營業場所距離國民中、小學、高中、高職及醫院未達1千公尺以上，乃以93年1月2日北府建登字第0920168568號營利事業登記審查通知書，請原告另覓地點，依規定向該府工務局辦理建物用途為「電子遊戲場」之使用執照後再行申請。原告則不服，為如事實欄所載之主張。
四、經查：㈠依上開電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定：「電子遊戲
場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，參考立法當時之所以為上開規定，主要為尊重地方自治精神，考量各地區民情風俗不一，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制（立法院第4屆第2會期第17次會議紀錄參照）。足見上開規定為最低規範，直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，仍有裁量之餘地。因此，被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，於90年4月23日以90北府城開字第145266號公告，該縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院1千公尺以上，為被告本於行政權作用所為之裁量行為，並未逾越電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定及「再委任」之違法，是原告上開主張不足採信。
㈡按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫
地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」電子遊戲場業管理條例第8條第1款定有明文，足見申請設立電子遊戲場業須符合「土地使用分區管制」之規定，又「土地使用分區管制」係屬於「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第19條參照），而「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」及「對於都市計畫各使用區……之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第6條及第39條亦有明文。都市計畫法台灣省施行細則第17條第1項第9款亦規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：一、……九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」因此，於被告轄區申請設立電子遊戲場者，須符合被告所為之「土地使用分區管制」，係屬當然，足見該公告依電子遊戲場業管理條例及都市計畫法台灣省施行細則之規定為之，並無不合；原告主張該公告與中央法規標準法第5條及憲法第23條所規定之「法律保留」原則有所牴觸，且不當連結都市計畫法台灣省施行細則乙節，容有誤解，自難可採。
㈢本件原告原所經營「金華遊樂場有限公司」，營業項目為「
一、F2090 30玩具、娛樂用品零售業二、F218010資訊軟體零售業三、I3010 10資訊軟體服務業四、I301020資料處理服務業五、I301030電子資訊供應服務業六、F219010電子材料零售業七、F2139 90其他機械器具零售業（選物販賣機貼紙照相機卡片多媒體販賣機）」。嗣原告於92年12月29日向被告申請營利事業變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」之營業項目；該營業場所位於台北縣板橋市○○街○○號1樓，距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1千公尺以上，此為原告所不爭執；因此，被告以原告申請不符規定，而請其另覓地點經營，檢還原告之申請書件，其所為實質否准原告變更登記申請之處分，依法並無違誤。
五、綜上所述，被告所為系爭公告既有法律授權，又未與電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定牴觸，即屬合法有效而有其拘束力。則原處分以該公告為據，否准原告營利事業登記申請之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被告應准予原告申請電子遊戲場業（即代碼J701010）之營利事業變更登記，為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
書記官 王琍瑩