臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00257號94原 告 葉發本即喬比資訊企業社訴訟代理人 丙○○被 告 臺北市政府商業管理處代 表 人 甲○○（處長）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國92年11月26日府訴字第09227641400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於90年4月10日經臺北市政府核准於臺北市○○區○○路2段307巷48號、50號1樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九０）字第238919號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。經臺北市政府警察局中正第二分局泉州街派出所於92年8月24日12時28分進行臨檢時，查獲原告任由無父母或監護人陪同之未滿15歲之林００等4人進入，中正第二分局乃以92年9月2日北市警中正二分行字第09262335900號函請被告等權責機關處理。案經被告審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第11條第1款規定，乃依同自治條例第17條第1項規定，以92年9月23日北市商三字第09233554100號函處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並命令於文到5日內改善。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈按臺北市政府資訊休閒服務業管理自治條例第11條第1項
第1款，電腦遊戲者，應遵守下列事項：禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。依立法意旨來看：對於電腦遊戲業者應禁止未滿15歲之人進入，除非有父母陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿15歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需要有父母或監護人全程陪同使得進行消費或使用電腦，而原告所經營之網咖店，對於未滿15歲之人一律禁止進入，對於原處分中所指原告有未禁止15歲以下之人進入，為當時這些未滿15歲之人均有其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款，被告不察，未善盡舉證責任即執為處罰，顯非恰當。
⒉臺北市政府資訊休閒服務業管理自治條例之制定係依據地
方制度法所規定屬於地方自治事項，而第11條第1款之規定又係依據少年福利法第1條規定：為增進少年福利．．．。少年福利法所認定之少年為18歲以下12歲以上之人，又兒童福利法適用對象為12歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童之福利與權益，而在這些法律中並沒有任何對於15歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法中則有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所（第19條）。而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依「明示其一，例外排除」之行政原則，並不見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲場所屬於此類，被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，顯無道理。參照憲法第172條，行政命令與法律牴觸者行政命令無效（從法律位階上，本項自治條例仍低於中央立法之少年福利法）。被告所引用之法條既非適當，其所為之行政處罰之法源依據既非適當，原處分不具正當性。
㈡被告主張之理由：
⒈按臺北市政府建設局91年5月3日北市建一字第
09131782100號公告略以：「主旨：委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國91年4月27日起實施」。臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第2條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」第3條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬磁、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第11條第1款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」第17條第1項規定：「違反第11條第1款、第2款或第3款後段規定者，處新臺幣5萬元以上10萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處1個月以上3個月以下停止營業之處分。」臺北市政府建設局91年5月17日北市建商三字第09150290800號公告臺北市政府建設局處理違反臺北市政府資訊休閒服務業管理自治條例統一裁罰基準。
⒉被告前揭行政處分係依據臺北市政府警察局中正第二分局
92年9月2日北市警中正二分行字第09262335900號函暨其檢附之92年8月24日12時28分臨檢紀錄表辦理。該紀錄表載明：「（第1頁）稽查時間：92年8月24日12時28分。
檢查地點：臺北市○○區○○路2段307巷50號1樓。檢查情形：一、警察人員於右記時間、地點，依據警察勤務條例第11條第3款規定實施臨檢，經發現事實如下：營利事業登記證名稱：喬比資訊企業社。二、商號（市招）名稱：喬比資訊．．．。六、實際營業項目：消費者上網擷取電腦資訊及網路軟體遊戲。．．．（第3頁）紀錄查處過程、現場狀況、營業情形、從業人員（在場）供訴、違法（規）事實、發現證物等。．．．十二、現場違法（規）情形及具體事證（現場遊戲情形）：（一）林００（80．
03．05）於7台電腦把玩魔力寶貝，未滿15歲無家長陪同．．．。（二）顏００（80．08．15）於5台電腦把玩世紀帝國，未滿15歲無家長陪同．．．。（三）扶００（80．02．10）於29台電腦把玩暗黑，未滿15歲無家長陪同．
．．。（四）李００（81．02．03）於6台電腦把玩世紀帝國，未滿15歲無家長陪同．．．。」並經現場工作人員王彥鈞簽名捺指印具結確認無誤附卷可稽。據此，被告依原告違反「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」第11條第1款規定，爰依同自治條例第17條第1項規定，以92年9月23日北市商三字第09233554100號函處原告5萬元罰鍰，並命令文到5日內改善，洵屬有據。
⒊行政程序法第102條雖規定：「行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」但同條但書亦規定：「但法規另有規定者，從其規定。」，復查行政程序法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，卷查被告92年9月23日北市商三字第09233554100號函行政處分，係依據臺北市政府警察局中正第二分局92年9月2日北市警中正二分行字第09262335900號函暨其檢附92年8月24日12時28分臨檢紀錄表辦理，該臨檢紀錄表檢查情形所載已如前述，原告經營「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」所稱之電腦遊戲業，且未禁止未滿15歲之人無父母或監護人陪同於營業場所消費之實情，至為明確，被告據以處分之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定被告得不給予原告陳述意見之機會，自屬有據。
⒋按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第11條第1款規定
：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」係指未滿15歲之人應不得進入電腦遊戲業營業場所，如有家長或監護人全程陪同者為例外，究其意旨乃考量15歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沈迷而無法自拔，影響課業，造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者，亦不適於15歲以下之少年打玩。
是以，規定15歲以下之人需有父母或監護人全程陪同下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費；本款之規定並非僅是門禁管制而已。又負責人或業者及其所僱之員工，對該營業場所均負有管理之責，如未遵守前揭之規定，任由未滿15歲之人進入營業場所，自應負自治條例所課予之責任。
⒌地方制度法第18條第1項第7款第3目規定「直轄市工商輔
導及管理」屬直轄市自治事項，依該法第28條規定：「下列事項以自治條例定之：一、．．．。二『創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者』」；復查「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」為臺北市政府依地方制度法授權訂定，經臺北市議會90年11月14日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予核定修正，嗣以91年4月25日府法三字第09112037300號令公布施行，自非依少年福利法制定之子法；復按法律產生的相互關係而言，法律可分為母法與子法。母法與子法之關係來自於淵源關係及補充關係；而母法與子法之不同在於因相關技術性、細節性之法令無法一一由母法詳為制定，遂由法律授權主管機關制定該等相關技術性、細節性之法令；如少年福利法第31條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之」，則少年福利法為母法，少年福利法施行細則為子法。然查上開臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，與少年福利法間並無母法與子法之關係，從而本件處分並無違反憲法第172條之疑義。
理 由
一、依地方制度法第18條第1項第7款第3目之規定，「直轄市工商輔導及管理」屬直轄市自治事項，再同法第28條第3項及第4項分別規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。」「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發佈；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發佈後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發佈後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發佈後，應報縣政府備查。
」第28條規定：「下列事項以自治條例定之：一、．．．。二創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者」。又「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」為臺北市政府依地方制度法訂定，經臺北市議會90年11月14日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第0910012452號函准予核定，嗣以91年4月25日府法三字第09112037300號令公布施行，有上開行政院函文在卷可稽。是「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」有法律上效力，非屬少年福利法制定之子法，無上下位階關係，兩者規範對象亦不同，並無牴觸問題。原告主張被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，該自治條例仍低於中央立法之少年福利法有牴觸云云，並不足採。又依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第2條第1項規定，管理資訊休閒服務業之電腦遊戲業之主管機關為臺北市政府建設局，臺北市政府建設局依同條第2項規定，以91年5月3日北市建一字第09131782100號公告略以：「主旨：公告委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國91年4月
27 日起實施。」
二、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第3條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第11條第1款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」第17條第1項規定：「違反第11條第1款‧‧‧規定者，處新臺幣5萬元以上10萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處1個月以上3個月以下停止營業之處分。」
三、本件原告開設喬比資訊企業社，實際經營該自治條例所稱之電腦遊戲業，臺北市政府警察局中正第二分局泉州街派出所於92年8月24日12時28分進行臨檢時，查獲原告任由無父母或監護人陪同之未滿15歲之林００（00年0月0日生）、顏００（00年0月00日生）、李００（00年0月0日生）及扶００（00年0月00日生）等4人 (姓名詳原處分卷)進入其營業場所，此有經現場工作人員王彥鈞及上開未滿15歲之林００等
4 人簽名並按捺指印之臺北市政府警察局中正第二分局泉州街派出所臨檢紀錄表影本在原處分卷可證。原告未禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所，違反上開自治條例第11條第1款規定之違章事證明確，洵堪認定。被告乃依同自治條例第17條第1項及統一裁罰基準規定，科處原告法定最低額5萬元罰鍰，並命令於文到5日內改善，核無不合。
四、原告雖主張當時這些未滿15歲之人均有其父母陪同或同意始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款云云。然臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第11條第1款規定電腦遊戲業者，除非有父母或監護人陪同，否則應禁止未滿15歲之人進入電腦遊戲業營業場所，究其意旨乃考量15歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沈迷而無法自拔，影響課業，造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者，亦不適於15歲以下之少年打玩，因而該規定15歲以下之人需有父母或監護人「陪同」下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費，自是指「全程陪同」，而非僅是門禁管制而已。何況原告事後提出未滿15歲之林００之法定代理人林徐雅惠之同意書，即令其形式真正，其於警方查獲後至起訴前，均未提出，其遲至本院審理中始提出，顯屬臨訟彌縫之舉，亦難認原告係經未滿15歲之林００之法定代理人同意始允其進入。至原告另提出顏００之同意書，上載出顏００為林徐雅惠之姪女，並無法認定林徐雅惠為顏００之法定代理人，該同意書亦無法定代理人同意之效力。另原告亦無法舉證得李００及扶００之法定代理人同意而許彼等進入。原告此部分主張並不足取。
五、從而，原處分科處原告法定最低額5萬元罰鍰，並命令於文到5日內改善，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 17 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 17 日
書記官 李金釵