臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02582號原 告 甲○○
民國81年10月法定代理人 乙○○被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 吳振吉 （局長）住同上訴訟代理人 丙○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服內政部中華民國93年6月21日台內訴字第0930004693號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告申請依其養父在臺灣地區定居案，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為大陸地區人民乙○○與陳文平所生之子女，嗣乙○○和陳文平離婚後，於87年12月7日與臺灣地區人民王永華（民國19年月4日出生）結婚，89年3月20日經雙方合意並經臺灣臺北地方法院民事裁定認可由王永華收養原告為養女，90年4月20日由王永華代原告申請來臺依親定居，經獲排序為92年12月定居配額。嗣被告機關函詢行政院國軍退除役官兵輔導委員會竹東榮民醫院稱：王永華罹患陳舊性腦中風、失智症合併精神異常、糖尿病、高血壓性心臟病、近視及高血壓。病人現住本院榮民護理之家，目前只能與人簡單溝通，無法照顧自己，日常生活須人協助。因上述疾病皆為慢性疾病或退化性疾病，病人目前狀況尚可，但恢復或進步可能性極少。據此，被告機關審認原告申請來臺定居，依親對象之養父王永華尚須仰賴他人照料，對原告入境後之管教撫養問題自有困難等由，乃依行為時大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第13條第1項第11款規定，以93年2月24日境居彤字第09320039580號處分書不予許可。原告不服，以其生母乙○○與王永華已結婚近6年，即將取得臺灣之身分證，目前領有行政院勞工委員會之工作許可證，有固定工作，每月薪資為新臺幣26,5 00元，並享有勞健保，若加上王永華每月領取之榮民退休俸合計達4萬元，應足夠供給原告之日常生活所需以及教養原告，被告機關據以處分之理由並不存在云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷；並請求
判命被告機關應作成准許原告來臺定居之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關否准原告來臺依親定居之申請，是否
適法？㈠原告主張之理由：
⒈程序上
⑴訴願決定書係於93年6月24日收受，於今為訴願尚未逾越法定期間，先予敘明。
⑵原告甲○○係00年00月00日出生，限制行為能力，應
由其法定代理人代為訴訟。乙○○為其母親，屬直系血親尊親屬而有法定代理人資格，故今代為起訴。
⒉實體上
⑴依法律保留原則，限制人民自由權利應有法律依據
①按行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一
般法律原則拘束。是明文揭示依法行政原則。依法行政原則可分為法律優越與法律保留原則二個層次予以討論。法律保留原則，意指行政機關之行政行為須有法律授權始得為之，尤其於限制或剝奪人民之自由權利之行政行為更是如此。我國憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」中央法規標準法第5條：「左列事項應以法律定之：…二、關於人民之權利義務者。」是以，非依法律規定，行政機關不得率爾限制人民之自由權利，乃至為灼然。
②再按，我國法制上有關人民居住遷徙自由的保護，
除憲法第10條明定人民有居住及遷徙之自由外，司法院大法官會議對此一自由的保護近來迭作成解釋，而有釋字第443、454、542、558號解釋可參。其中關於人民入出境，申請於臺灣長期居留之項，大法官會議釋字第454號尤為明白之闡釋：「憲法第10條規定人民有居住及遷徙自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入境或出境之權利，對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之。中華民國83年4月20日行政院台內自第13557號函修正核定之『國人入出境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點』第7點規定：關於在臺灣地區無戶籍人民申請在臺灣地區長期居留得不予許可、撤銷許可、撤銷或註銷其戶籍，並離境之規定，係對人民居住及遷徙自由之重大限制，應有法律明確之授權依據」並宣告其中第1項第3款及第2項以外之相關規定均已違憲而限期失效。而有關居住於大陸及港澳地區未曾在臺灣設籍之人民申請在臺灣地區居留及設定戶籍，各項相關法律設有規定者，依其規定。
⑵原處分及原訴願駁回本件申請，有違法律保留原則
①本件申請，係依據臺灣地區與大陸地區人民關係條
例第16條第2項第1款規定「大陸地區人民之直系血親及配偶，年齡在70歲以上，12歲以下者。」本件原告係81年10月14出生，本件申請日期為90年4月4日，申請時原告未滿12歲，符合上開條文之規定，自得申請來臺定居。之後原告獲被告機關告知原告被排定於92年12月2月之來臺定居名單中，足見當時並非名額不足。然不料被告機關卻於93年2月14日作成境居彤字第09320039580號處分予以否准。
其理由係以原告之在臺直系血親王永華重病，生活上須他人扶持，來臺恐無人照料而依當時之大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第13條第1項第11款，不符合其他申請條件為由，予以駁回。
②惟查遍上開條例及辦法，以臺灣地區人民12歲以下
之直系血親申請來臺定居外，除了有名額上的限制外，則無其他條件，被告機關所稱之不符合其他申請條件究係何指？其法源依據為何？非無疑義。然可以確定的是大陸地區人民申請來臺定居並非以在臺親屬身體健康為要件，此觀之上開條例、辦法自明。
③然原訴願決定除了支持原處分之看法外，在訴願決
定書理由欄三進而說明前揭辦法係依臺灣地區與大陸地區人民關係條例而定，以確保臺灣地區安全與民眾福祉，故大陸地區倘符合申請要件者，並非當然取得來臺定居之權利。惟查，細繹該段理由意旨，其實原訴願決定亦認為原告之申請合於申請要件，只是為了臺灣地區安全與民眾福祉予以駁回，但是既合乎申請要件，上開法規又未特別授予額外之裁量權，被告予以駁回，豈無違法、矛盾？故原處分及原訴願決定顯已違反法律保留原則，應予撤銷。
⑶准許原告來臺定居，原告及其直系血親間之親子權益
始能獲得保障①再查原告之母親乙○○雖為大陸人士，但與原告之
養父王永華已結婚將近6年，即將取得臺灣之身分證，目前也獲准來臺依親居留，並領有行政院勞工委員會之工作許可證（附件3），有固定工作每月薪資為新臺幣26,500元，並享有勞健保（附件4），若再加上王永華每月得領取之榮民退休俸，合計已達4萬元，應足夠供給原告之日常生活所需，以及教養原告，因原告來臺確有母親乙○○可為照護（事實上亦是如此，原告於93年4月月底已獲准來臺依親，附件5），被告機關處分之理由並不存在。
②況原告與王永華之收養關係業經法院之認可，則按
諸民法第1077條之規定，其與養父之關係與婚生子女同，並中斷其與本生父母之關係。再按諸民法第1060條之規定，原告亦應以王永華之住所為住所，另按民法第1114條之規定，原告互負扶養之義務，以上均為法定義務及權利，原告均有與王永華同住並受扶養之權利與義務，豈料被告機關竟以行政命令阻斷法定權利及義務，而原告與其生父陳文平之權利義務關係亦因出養而斷絕，若原告留在大陸生活恐失所依，自有予以撤銷之必要。
㈡被告主張之理由：
⒈「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第16條第2項、
第3項規定：臺灣地區人民之直系血親及配偶，年齡在70歲以上，12歲以下者，得申請在臺灣地區定居；每年申請在臺灣地區定居之數額，得予限制。同條例於92年10月29日華總1義字第0920199770號令修正發布之第17條第5項第5款，亦規定須「有相當財產足以自立或生活保障無虞」，始能申請在臺灣地區定居。「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」並據以增訂於第32條。足證被告應就個案來臺後之生活、教育、經濟及教養等因素作實質審查，合先敘明。
⒉國人王永華於90年4月20日代其大陸地區養女即原告向
被告申請依親定居，並獲排92年12月定居配額。後被告依竹東榮民醫院函復，得知王永華罹患陳舊性腦中風、失智症合併精神異常、糖尿病、高血壓性心臟病、近視及高血壓。被告考量依親對象王永華日常生活須人協助，對原告入境後之管教撫養恐有困難，許可在臺定居並不符原告之最佳利益，遂依上揭規定，對其定居申請案為不予許可之處分。內政部並對其所提起之訴願案，以「訴願駁回」而維持原處分。原告固表不服，惟臺灣地區與大陸地區人民關係條例第1條已揭櫫其立法目的，在於確保臺灣地區安全與民眾福祉，同條例第16條第2項、第3項與第17條第1項至第3項規定，授權行政機關對大陸地區人民之定居、居留申請之要件，及其類別、數額得予限制，故大陸地區人民倘符合申請要件，並非當然取得來臺定居或居留之權利，如有危害臺灣地區安全，或有悖民眾福祉之虞者，主管機關難謂無斟酌之餘地。被告依竹東榮民醫院函復，考量依親對象王永華日常生活須人協助，對原告入境後之管教撫養恐有困難，許可在臺定居不符原告之最佳利益；為避免成年人之不當安排，基於職責所在，自當防止社會問題之發生。另原告之母乙○○依夫王永華居留案，兩度面談均未通過，己據被告審查不予許可在案（乙○○提起訴願遭決定駁回，現另案行政訴訟中）。渠等婚姻關係是否屬實尚在查證中，乙○○未必能夠長期在臺負起監護照料之責任。原告處境堪憐，惟被告審慎評估原告之定居申請案後，依事實發生時之「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第13條第1項第11款規定，對其定居申請案為不予許可之處分，並無違誤不當之處。
理 由
一、按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：一、臺灣地區人民之直系血親及配偶，年齡在70歲以上、12歲以下者。……」「大陸地區人民依前項第1款規定，每年申請在臺灣地區定居之數額，得予限制。」申請時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第2項第1款及第3項定有明文；又「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：一、臺灣地區人民之配偶，結婚已滿二年或已生產子女者。二、其他基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，經主管機關認為確有必要者。」「第一項申請定居或居留之許可辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」申請當時同條例第17條第1項及第7項規定甚明。同條例於92年10月29日華總1義字第0920199770號令修正發布之第17條則規定「（第1項）大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請進入臺灣地區團聚；有下列情形之一者，得申請在臺灣地區依親居留：一、結婚已滿二年者。二、已生產子女者。前項以外之大陸地區人民，得依法令申請在臺灣地區停留；……（第3項）經依第一項規定許可在臺灣地區依親居留滿4年，且每年在臺灣地區合法居留期間逾183日者，得申請長期居留。（第4項）內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。（第5項）經依前二項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制；長期居留滿二年，並符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居：一、在臺灣地區每年合法居留期間逾183日。二、年滿20歲。三、品行端正，無犯罪紀錄。四、提出喪失原籍證明。五、有相當財產足以自立或生活保障無虞。六、符合國家利益。」
二、次按申請當時大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第1條規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第17條第7項規定訂定之。」同辦法第13條規定：「大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留，有左列情形之一者，不予許可：一、未經許可入境者。……五、與臺灣地區人民結婚，其婚姻無效，或有事實足認係通謀而為虛偽結婚者。……七、有危害國家安全或社會安定之虞者。……十、原申請定居或居留原因消失者。十一、其他不符申請條件者。」93年4月8日修正同辦法第32條規定：「本條例第
17 條第5項第5款所定有相當財產足以自立或生活保障無虞，其規定如下：一、以大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶身分申請定居者，應具備下列情形之一：（一）最近1年在臺灣地區平均每月收入逾行政院勞工委員會公告基本工資2倍者。（二）最近1年在臺灣地區金融機構儲蓄存款，逾行政院勞工委員會公告基本工資24倍者。（三）其他經主管機關認定者。二、以前款以外情形申請定居者，應具備下列情形之一：（一）最近1年在臺灣地區平均每月收入逾行政院勞工委員會公告基本工資2倍者。（二）在臺灣地區之動產及不動產估價總值逾新臺幣500萬元者。（三）其他經主管機關認定者。前項第1款第1目及第2款第1目所定收入，以檢附最近1年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單、納稅證明書或其他相關證明文件證明之。第1項第1款第1目、第2目或第2款第1目、第2目所定金額之計算，包含在臺灣地區共同生活之申請人、依親對象及其配偶或父母之收入或財產。」
三、本件原告於90年4月20日由其養父王永華代申請來臺依親定居，被告認原告申請來臺定居，依親對象之養父王永華尚須仰賴他人照料，對原告入境後之管教撫養問題自有困難等由，乃依行為時大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第13條第1項第11款規定，以93年2月24日境居彤字第09320039580號處分書不予許可，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：本件申請，係依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第2項第1款規定「大陸地區人民之直系血親及配偶，年齡在70歲以上，12歲以下者。」原告係81年10月14出生，本件申請日期為90年4月4日，申請時原告未滿12歲，符合上開條文之規定，自得申請來臺定居；再原告之生母乙○○與王永華已結婚近6年，即將取得臺灣之身分證，目前領有行政院勞工委員會之工作許可證，有固定工作，每月薪資為新臺幣26,500元，並享有勞健保，若加上王永華每月領取之榮民退休俸合計達4萬元，應足夠供給原告之日常生活所需以及教養原告；被告機關以不符合其他申請條件否准，其法源依據為何，非無疑義，況大陸地區人民申請來臺定居並非以在臺親屬身體健康為要件，原告申請來台定居已合乎申請要件，法規又未特別授予被告額外之裁量權，被告竟予以駁回，於法未合，已違反法律保留原則云云。
四、查被告認原告於90年4月20日申請來臺依親定居，依親對象之養父王永華尚須仰賴他人照料，對原告入境後之管教撫養問題自有困難等由，乃依行為時大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第13條第1項第11款「其他不符申請條件」規定，不予許可；惟上開許可辦法第13條第1項第11款所謂「其他不符申請條件」究何所指？有何申請之條件？原告申請案究不符合何項申請條件？就此原處分適用法令之疑義，被告於訴訟中陳明係指92年10月29日華總1義字第0920199770號令修正發布臺灣地區與大陸地區人民關係條例之第17條第5項第5款及93年4月8日修正大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第32條之規定，即須符合「有相當財產足以自立或生活保障無虞」之要件；惟按：
（一）法律不溯及既往乃法律適用之基本原則，本件原告係於90年4月20日申請來台依親定居，故其申請應否准許，自應以其申請當時之法令定之，而不得以非對其有利，且係嗣後公布修訂之法令溯及適用；本件原告係於90年4月20日申請來台依親定居，其申請是否應予准許，自應以申請當時之法令定之；茲被告竟以原告申請來台依親定居案件，係不符92年10月29日華總1義字第0920199770號令修正發布臺灣地區與大陸地區人民關係條例之第17條第5項第5款及93年4月8日修正大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第32條之規定，上揭規定均係原告90年4月20日提出申請之後，始修訂之法律與行政命令，被告竟予溯及適用，顯於法有違。
（二）次查92年10月29日修正發布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例第17條第5項係規定「經依前二項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制；長期居留滿2年，並符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居：一、在臺灣地區每年合法居留期間逾183日。二、年滿20歲。三、品行端正，無犯罪紀錄。四、提出喪失原籍證明。五、有相當財產足以自立或生活保障無虞。六、符合國家利益。」該規定乃針對該條例第17條第4項及第3項之情形而為規定，並非針對依據同條例第16條第2項之申請定居情形而為規範；茲原告申請來台依親定居，係依據該條例第16條第2項第1款「大陸地區人民之直系血親及配偶，年齡在70歲以上，12歲以下者。」得申請在臺灣地區定居之規定（原告係81年10月14出生，申請時未滿12歲）之規定，原告並非依據同條例第17條之規定提出申請，是被告竟援引同條例第17條及93年4月8日修正大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第32條之規定，以須符合「有相當財產足以自立或生活保障無虞」為審查之條件，亦有適用法則不當之違法；
五、綜上所述，原告申請依其養父來台定居，被告以原告不符92年10月29日華總1義字第0920199770號令修正發布臺灣地區與大陸地區人民關係條例之第17條第5項第5款及93年4月8日修正大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第32條之申請條件，據而援引行為時大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第13 條第1項第11款規定，不予許可而否准原告之申請，於法容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，自屬有據，應予准許。惟因本件原告申請來台定居，是否有申請時大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法第13條其他各款規定之不予許可之情形，尚待被告機關審查認定，爰依行政訴訟法第200條第4項規定，令被告應依本判決之法律見解另為適法之處分；原告訴請本院逕行判命被告應作成准原告來台定居之行政處分部份，自非有據，該部份起訴，自應予駁回。
六、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 吳芳靜