臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00259號94原 告 耕貿企業有限公司代 表 人 甲○訴訟代理人 劉興業 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國92年12月23日勞訴字第0920062125號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：按原告公司受雇主林鳳珠之委託，於民國（下同）91年11月
6日檢具相關文件以及行政院衛生署台南醫院名義制作之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（下稱診斷證明書），具名為林鳳珠向行政院勞工委員會申請外籍監護工之引進。
但行政院勞工委員會受理申請後，在審核相關文件時發現，
上開「診斷證明書」為偽造之診斷證明書，乃於92年2月7日以勞職外字第0000000000B號函移由被告機關查處。
被告機關審核結果確定原告在上開申請過程中有「提供不實
健康檢查資料（即上開診斷證明書）」之違章事實存在，而依就業服務法第40條第8款及同法第65條第1項之規定，於92年9月24日作成府勞2字第09220277901號之行政處分，課處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元。
原告不服上開核定，而提起訴願但遭決定駁回，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
求為判決撤銷原處分及訴願決定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠事實概述：
原告受雇主林鳳珠之委託，於91年11月6日檢具相關文件及經他人變造之行政院衛生署台南醫院「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，向行政院勞工委員會職業訓練局申請招募外籍監護工事宜，被告機關因認原告違反就業服務法第40條第8款之規定，依同法第65條第1項規定，處罰鍰30萬元，原告不服，提起訴願，亦被駁回。因原處分及訴願決定均違法損害原告之權益，玆依法提起本件行政訴訟。
㈡按原處分及訴願決定對原告課罰所持之理由為：「依司法
院釋字第275號解釋意旨所示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。』，是以被告機關依就業服務法第40條第8款及同法第65條第1項規定對原告課處罰鍰30萬元，於法無違」。
㈢惟查：
⒈就業服務法第40條第8款所規定之「私立就業服務機構
及其從業人員從事就業服務不得有下列情事：... 八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查身體之情事。」違反者依同法第65條第1項規定處新台幣30萬元以上150萬元以下之罰鍰。此一法條之立法意旨主要係在遏止私立就業服務機構及其從業人員利用不實資料或健康檢查身體診斷證明書，大量引進外籍勞工，妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展與社會安定。
⒉而上開法條所稱：「提供不實資料或健康檢查身體之情
事」，就文義觀之，係以知情為要件，若係完全不知情實難加以苛責。司法院釋字第275號解釋雖認：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」惟過失責任之範圍究應如何界定？亦乏法令規定。基於從輕從寬之原則，似應以重大過失為處罰之基準。
⒊本件原告因先前即曾受雇主林鳳珠之委託，代為辦理外
籍監護工之引進申辦事宜，當時係由雇主將其祖母林許吉之診斷證明書、相關資料及證件，交由原告向主管機關申辦外籍監護工之申請，並經核准在案。此次係雇主林鳳珠第二次委託原告申辦，因雇主先前已有第一次經驗，故對於如何向醫院申請診斷證明書已相當了解，原告當時即將其所送交之診斷證明書，連同相關證件送交主管機關審查，至於該診斷證明書，因其上蓋有機關印信及醫師簽名蓋章，與真正之診斷書相同，按諸一般常情，原告亦不便拿該診斷證明書前往該醫院去求證診斷證書之真假，基於信賴原則，當然認為應屬真實，乃據以申請。設若原告知悉該診斷證明書係偽造，且明知法令有處罰規定，絕不至於為賺取區區數千元之服務費，而甘冒違法之險，非但得不償失，且自斷生路。
⒋次查雇主林鳳珠係於91年9月間委託原告代為申辦外籍
監護工，因其父親係在外縣市，而原告又無陪同赴外縣市醫院檢查之服務，基於一番好意，乃介紹先前在醫院僅見過二次面之丁先生與雇主聯繫，迨同年10月18日，原告即收到雇主林鳳珠寄送之上開診斷證明書，隨即依法定程序登報求才，同年11月5日經台北市勞工局核發證明後，即於同年11月6日向主管機關行政院勞工委員會申請，結果於同年11月18日接獲主管機關未核准之通知。故原告僅係將雇主交付之證件資料等，依法定程序提出申請，並非如雇主所指全案均交由原告處理，特予澄清。
⒌按原告固曾介紹丁先生予雇主認識，惟介紹他人與人認
識乃人之常情，且事後丁先生與雇主間如何進一步接洽，原告均未參與且無從置喙。然被告機關與訴願機關卻認為原告介紹丁先生與雇主認識，其行為即屬違法，此種認定實難昭人心服。況被告機關所舉之行政院勞工委員會前揭函釋其標準為何？是否適用於本件，均未見被告機關詳加舉證說明；且行政院勞工委員會之函釋是否牴觸就業服務法第40條第8款規定，均有詳加審究之必要。
然原決定機關對此亦未加以說明，遽予駁回訴願，亦難謂適法。
⒍末按本件所查獲偽造之台南醫院診斷證明書，並非原告
主動提供，已如前述。原告既未與第三人丁先生串謀取得該偽造之診斷證明書，亦未教唆雇主洽取，且先前於第一次申請時，即已告知雇主應以真實之診斷證明書能申請，才能核准，原告已盡告知之責，又豈有過失可言。況原告自成立迄今已歷時10餘年，一向均秉持合法、熱忱之精神為客戶服務，故10餘年來，從未有任何違規觸法情事發生，此亦有主管機關之列管之檔案可稽。然原決定機關卻未審酌全案緣由，遽依上開司法院解釋，一味駁回訴願，致令殷實之公司蒙受冤屈，實難謂公允適法。
被告主張之理由：
㈠按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，
不得有下列情事：一、... 八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。... 」、「違反... 第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第40條第8款及第65條第1項所明定。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第275號解釋有案。
㈡查本件原告受僱主林鳳珠之委託，辦理外籍監護工之引進
申辦事宜。詎原告提供偽造之行政院衛生署台南醫院出具林漢坤（受監護人）診斷證明書，申請聘僱家庭外籍監護工。案經該醫院91年12月24日以91南醫政字第9106444號函稱，略以「病患林漢坤君之診斷證明書非本院所開具」。行政院勞工委員會職業訓練局乃函移由被告機關查處。嗣經被告機關審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定，處原告罰鍰30萬元。揆諸首揭規定，於法並無不合。
㈢原告雖辯稱其僅介紹不詳姓名之丁姓男子予僱主林鳳珠，
而未實際參與彼等洽辦過程云云，惟查本件稽之卷附談話紀錄所示（見台北市政府勞工局92年2月26日、27日及3月3日談話紀錄影本，附於原處分卷內）：
⑴僱主林鳳珠稱：「（您的申辦外勞案是由何人經辦？）
... 經由耕貿公司代為處理此次引進作業... 雙方基於信任關係，皆由其全權處理。」「（耕貿公司是否告知申請外勞之相關法令規定及申辦程序？）．... 我們因不熟悉引進外勞的相關資訊，故皆由耕貿公司代為處理。」「（你是否曾請求耕貿公司協助取得診斷證明書？）我因心繫父母，他們又遠在雲林，10月份又是我們美容業的旺季，實在挪不出時間帶父親去看診，耿先生得知我的情況表示可以幫忙。」「（請說明取得診斷證明書的經過？是否由您直接將上述文件交付耕貿公司？）我是於10月14日父親看診後數天內，父親來電表示他的身份證、健保卡正本，丁先生尚未還他，才去電耕貿公司要求寄還。... 電話中耿先生表示診斷證明書是台南醫院開立的，應該可以」。
⑵另原告負責人甲○於筆錄中亦稱：「丁先生是我於醫院
碰到的，我知道他有從事代受監護人看診之業務，所以介紹丁先生逕自與林鳳珠君連絡。」㈣本件原告係經本會許可之私立就業服務機構（許可證字號
：0139），則其代表人及從業人員對於辦理外籍家庭監護工必備之診斷證明書，其取得程序及要件，自知之甚稔。稽之前揭談話紀錄，原告非僅單純介紹丁姓不詳姓名男子之行為而已，其已有受僱主委託取得診斷證明書之義務。有關受監護人林漢坤之診斷證明書雖非原告所偽造，惟既係原告以受委託私立就業服務機構名義，為僱主林鳳珠提出申請外籍家庭監護工時所附上，且係其代表人甲○委託第三人不詳姓名之丁姓男子代辦取得，原告對於其代表人甲○委託代辦之第三人不詳姓名之丁姓男子仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃原告未盡到監督注意義務，致第三人不詳姓名之丁姓男子取得偽造之診斷證明書，並交予原告申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷診明書之事實。原告復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，依前述司法院釋字第275號解釋意旨，即應受處罰。被告機關依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定相繩，並無違誤。
理 由
壹、兩造爭執之要點：按被告機關認定原告為私立就業服務機構，而有以下之違章
事實存在，違反就業服務法第40條第8款之禁止規範（其規範內容為「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『就接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體』」），而依同法第65條第1項之規定，對原告課處法定最低度行政罰（即新台幣30萬元之罰鍰）。
㈠該公司於91年11月6日向行政院勞工委員會表示其受雇主
林鳳珠之委託，而以該公司名義為林鳳珠之利益，向行政院勞工委員會申請外籍監護工之引進。
㈡但在申請當時所檢附之相關文件中，有關證明僱主林鳳珠
之父林漢坤須外勞照顧、以行政院衛生署台南醫院名義制作之「診斷證明書」，經查證結果確定屬偽造者。
原告對上開客觀違章事實並不爭執，但對主觀之責任要件部
分，則主張：「因為上開診斷證明書是由林鳳珠所提供，其基於對林鳳珠之信賴，而相信該診斷書為真正，所以再予核對，是其對上開違章事實主觀上並無故意過失可言，因此無須承擔本案之行政違章責任」。
是以本案之爭點將集中在「原告對上開違章事實主觀上應否負擔過失責任」。
貳、本院之判斷：上開爭點所涉之法制背景：
㈠按現行就業服務法對外勞之引進，固然容許僱主自行申請
，但也同時特設「私立就業服務機構」作為專業仲介機關，並賦與其以自己名義出面代僱主辦理引進外勞之許可權。換言之，外勞引進法制中，是採取「私立就業服務機構代理獨占制」，一般第三人無法對僱主提供外勞仲介及代辦手續之勞務。且「私立就業服務機構」之設立本身需經事前許可，許可本身還須定期更新，並要在發給許可證後始可營業（就業服務法第34條第1、2項參照）。
㈡在此法制背景下足知，「私立就業服務機構」作為一個事
前許可之行業，在其許可營業範圍內，理應比一般自然人有更高的專業注意義務。
㈢而且依行政罰之相關法理，如果行政法上之禁止規範或誡
命規範係課予法人或團體者，該法人或團體應對為其執行公法事務者之違反禁止規範或誡命規範之違章行為負擔監督責任，未盡到此項責任者亦應認為有過失。
經查：
㈠在本案中，原告之負責人甲○已在被告機關談話筆錄中自
承：「以其公司名義為林鳳珠向行政院勞工委員會辦理僱用外勞，並向僱主約定收取1萬5千元之服務費」等情，復承認林女所稱「以原告公司職員身分向其收取資料之不詳姓名丁姓男子」為其介紹予林女認識者。
㈡而林女本人在被告機關依行政程序法第102條之規定命其
陳述意見時，亦以書面指明：「診斷證明書非其本人提供者，而係於91年10年3日與原告公司負責人洽商後，該負責人稱某一丁姓不詳姓名男子可以請醫生幫忙花點錢代辦，其後91年10月12日或13日晚間丁姓不詳姓名男子向其表明原告公司負責人收取費用及相關資料，其委由大嫂代付25,000元予丁姓男子」等情。復在被告機關談話筆錄中為以下之陳述：
⒈（問：您的申辦外勞案是由何人經辦）─經由耕貿公司
代為處理此次引進作業... 雙方基於信任關係，皆由其全權處理。
⒉（問：耕貿公司是否告知申請外勞之相關法令規定及申
辦程序）─我們因不熟悉引進外勞的相關資訊，故皆由耕貿公司代為處理。
⒊（問：你是否曾請求耕貿公司協助取得診斷證明書）─
我因心繫父母，他們又遠在雲林，10月份又是我們美容業的旺季，實在挪不出時間帶父親去看診，耿先生得知我的情況表示可以幫忙。
⒋（問：請說明取得診斷證明書的經過？是否由您直接將
上述文件交付耕貿公司）─我是於10月14日父親看診後數天內，父親來電表示他的身份證、健保卡正本，丁先生尚未還他，才去電耕貿公司要求寄還。... 電話中耿先生表示診斷證明書是台南醫院開立的，應該可以。㈢由以上甲○及林鳳珠之證詞內容足知，該丁姓不詳姓名男
子曾代表原告公司實際向僱主受理本案申請，應屬原告公司在執行本件仲介業務過程中之輔助人，而且偽造診斷證明書之提出與其脫不了關係，其為僱主提供偽造文件，即應由原告公司承擔其監督義務，原告未盡此項監督義務，自有過失。
㈣原告在此或謂：「甲○僅因知悉丁姓男子從事代受監護人
看診之業務，而介紹丁姓男子就林女之父如何看診之事項與林女聯絡，其後雙方如何聯絡，甲○均不知情。所以丁姓男子非其受僱人或業務輔助人，其不應對丁姓男子行使偽造文書之行為盡其監督責任」云云。然查：
⒈丁姓男子既為原告負責人介紹予申請外勞之僱主認識，
且為該公司收取費用，事後原告公司亦實際將僱主送來之申請資料以自己之名義遞交予行政院勞工委員會，顯然為原告公司之輔助人。
⒉何況該丁姓男子之年籍資料原告始終未提供，是其負責
人上開供述之真實性實值懷疑，應由其提出補強證據以證明所述為真正。
⒊另外原告身為外勞仲介之專業組織，有關證明「僱主或
其親屬健康狀況須外勞照顧之診斷證明書」為其執行業務過程中經常接觸者，更有查知其真偽之能力與管道，而法制上之所以賦與取得營業許可之「私立就業服務機構」獨占性之申請外勞代辦權限，也正是要求其以專業之身分對申請文件之真偽為實質審查，如果其可以將審查責任推給僱主，則根本沒有賦予其獨占代辦權之必要。從此言之，即使假設該丁姓男子非屬其業務上之執行輔助人，亦無從解免其過失責任，仍應負行政違章責任。
從而被告機關以原告違反行為時就業服務法第40條第8款之
禁止規範，而依同法第65條第1項之規定，對原告加以處罰自屬有據，又其罰鍰金額復屬法定最低額度，自無裁量違法可言，是以本件裁罰，其法律效果之選擇也同樣無違法可言。
參、綜上所述，本件原裁罰處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 23 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 2 月 23 日
書記官 蘇亞珍