臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02525號原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 林清吉訴訟代理人 蔡鴻斌律師
張文輝律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 甲○○
許蕙卿兼送達代收上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年6月10日府訴字第09315242200號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
1、事實概要：
㈠臺北市政府就90、91年度應向原告收取之道路設置設施使
用費部分，依臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）第5條規定，陸續以公函檢附臺北市○○道路設置設施物使用費收據通知原告所屬各營業單位繳納使用費。
嗣經原告多次以書面向臺北市政府陳情請求免納前開使用費，經本府陸續以90年10月9日府工養字第9016009500號、90年12月4日府工養字第09017911800號、91年4月10日府工養字第09110463000號、91年5月15日府工養字第09114109400號及91年7月3日府工養字第09116581200號等函復原告否准所請。原告不服前開函復，向內政部提起訴願，經內政部作成92年3月18日臺內訴字第0920003225號訴願決定：「原處分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處理。」；嗣臺北市政府依前開內政部訴願決定意旨，以92年4月23日府工養字第09209041500號函重為處分，撤銷被告前所開立收據編號北市工使字第000019號等105份臺北市○○道路設置設施物使用費收據，並重行以臺北市政府所管理之市有土地為計收使用費範圍，另開立繳費單據（收據編號：北市工使字第920127至920131號）5份予原告。原告猶表不服，再次向內政部提起訴願，經內政部作成92年9月25日臺內訴字第0920006229號訴願決定：「訴願駁回。」，原告對前開內政部訴願決定仍不服，提起行政訴訟，該件現於臺北高等行政法院訴訟繫屬中。
㈡嗣被告就92年度應向原告收取之道路設置設施物使用費部
分，依收費辦法第5條規定，以92年3月10日北市工養字第09240007600號、92年3月12日北市工養字第09240009100號、92年3月12日北市工養字第09240009500號及92年3月12日北市工養字第09240009600號等函通知原告所屬臺北供電區營運處、臺北市區營業處、臺北南區營業處及臺北北區營業處等繳納使用費。嗣經被告以92年4月29日北市工養字第09230986500號函通知原告略以，說明二、本案貴公司因不服本局92年3月10日北市工養字第09240007600號函、92年3月12日北市工養字第09240009100號函、92年3月12日北市工養字第09240009500號函及92年3月12日北市工養字第09240009600號函等，提起訴願，經本局重新審查，認為部分有理由，應僅就本府行政轄區內所管理之市○道路土地為計收使用費範圍。三、本局原開臺北市○○道路設置設施物使用費收據編號：920049號-920051號、920076號-920078號、920085號-920093號等15份特予註銷作廢，另檢送新開立92年度臺北市○○道路設置設施物使用費收據編號：920132至920136號。原告不服上開函，向臺北市政府提起訴願，經該府以92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」㈢期間被告以92年8月18日北市工養字第09240028200號函通
知原告、原告所屬輸變電工程處北區施工處、臺北北區營業處、臺北南區營業處、臺北市區營業處、臺○○○區○○○○道路設施物所有人略以，說明一、查規費法91年12月11日公布施行，基於法律優先原則，臺北市道路設置設施物收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，其加收使用費部分，將依規費法第20條規定辦理，並追溯至規費法生效日91年12月13日起執行。又查原告迄未繳納90、91、92年度應繳納使用費，被告乃以92年9月19日北市工養字第09240030500號函通知原告所屬臺北北區營業處、臺北南區營業處、臺北市區營業處、臺北供電區營運處、輸變電工程處北區施工處（使用費收據明詳如附表）並副知原告略以，說明二、本案 貴處應繳道路設施物使用費，已逾期30日以上部分，爰依規費法第20條規定徵收百分之十五滯納金，茲檢送臺北市○○道路設置設施物使用費收據各聯2份…。三、本案應繳納之使用費及滯納金， 貴處如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定移送強制執行，並自繳納期限屆滿之次日起，至 貴處繳納之日止，按日加計利息，一併徵收之。（所附收據明細詳如附表）嗣被告審認臺北市政府前開92年4月23日府工養字第09209041500號函針對原告所屬各單位就該市市有土地部分90年及91年度應繳納使用費重為之處分，因誤計入包含00000000號收據等6項「逾期加倍使用費」部分，乃以臺北市政府名義以92年12月16日府工養字第00000000000號函通知原告更正，並將該府前開92年4月23日府工養字第09209041500號函檢附之收據編號920127、920128、920129號等3份繳費單據作廢。原告不服被告前開92年9月19日北市工養字第09240030500號函，提起訴願，經訴願決定：「原處分關於附表編號一、三、九部分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分；關於附表編號二、四、六、八、十部分訴願不受理；其餘訴願駁回。」，原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
附表┌─┬────┬─────┬───┬───────┐│編│受處分營│收據編號 │滯納金│備註 ││號│業處所 │ │年度 │ │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│一│台北北區│北市工使 │90、91│經本府以92年12││ │營業處 │第000018號│ │月16日府工養字││ │ │ │ │第00000000000 ││ │ │ │ │號函將原使用費││ │ │ │ │收據（000000）││ │ │ │ │作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│二│台北北區│北市工使 │ 92 │經被告以93年2 ││ │營業處 │第000019號│ │月19日北市工養││ │ │ │ │字第0000000000││ │ │ │ │0號函將原使用 ││ │ │ │ │費收據（000000││ │ │ │ │）及本件收據一││ │ │ │ │併作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│三│台北南區│北市工使 │90、91│經本府以92年12││ │營業處 │第000020號│ │月16日府工養字││ │ │ │ │第00000000000 ││ │ │ │ │號函將原使用費││ │ │ │ │收據（000000）││ │ │ │ │作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│四│台北南區│北市工使 │ 92 │經被告以93年2 ││ │營業處 │第000021號│ │月19日北市工養││ │ │ │ │字第0000000000││ │ │ │ │0號函將原使用 ││ │ │ │ │費收據（000000││ │ │ │ │）及本件收據一││ │ │ │ │併作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│五│台北市區│北市工使 │90、91│ ││ │營業處 │第000022號│ │ │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│六│台北市區│北市工使 │ 92 │經被告以93年2 ││ │營業處 │第000023號│ │月19日北市工養││ │ │ │ │字第0000000000││ │ │ │ │0號函將原使用 ││ │ │ │ │費收據（000000││ │ │ │ │）及本件收據一││ │ │ │ │併作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│七│台北供電│北市工使 │90、91│ ││ │區營運處│第000024號│ │ │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│八│台北供電│北市工使 │ 92 │經被告以93年2 ││ │區營運處│第000025號│ │月19日北市工養││ │ │ │ │字第0000000000││ │ │ │ │0號函將原使用 ││ │ │ │ │費收據（000000││ │ │ │ │）及本件收據一││ │ │ │ │併作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│九│輸變電工│北市工使 │90、91│經本府以92年12││ │程處北區│第000026號│ │月16日府工養字││ │施工處 │ │ │第00000000000 ││ │ │ │ │號函將原使用費││ │ │ │ │收據（000000）││ │ │ │ │作廢 │├─┼────┼─────┼───┼───────┤│十│輸變電工│北市工使 │ 92 │經被告以93年2 ││ │程處北區│第000027號│ │月19日北市工養││ │施工處 │ │ │字第0000000000││ │ │ │ │0號函將原使用 ││ │ │ │ │費收據（000000││ │ │ │ │）及本件收據一││ │ │ │ │併作廢 │└─┴────┴─────┴───┴───────┘
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願機關駁回「臺北市○○道路設施使用費收據」編號
北市使工字第000022號及第000024號部分之訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告就系爭使用費核定徵收滯納金之處分，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈行政院秘書長92年1月14日院台財字第0920080555號函
略以，奉示：既市區道路條例及公路法正研議修正，增列由各該法之中央主管機關訂定道路使用費收費基準，俟該二法完成立法程序，當依各該法律規定辦理，並請依該二法修正情形，預為研擬收費基準因應之。換言之，地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依市區道路條例及公路法修訂後之規定辦理，各地方政府目前僅得依市區道路條例及公路法修正情形，預為研擬收費基準因應之，被告不得逕以收費辦法收取道路使用費。況且，公路法已於92年7月2日修正公佈施行，關於公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，已明白授權由交通部定之，益證迄今臺北市政府與被告對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據，故原處分應已違反「法律保留原則」。且收費辦法收取使用費之規定涉及地方自治團體居民之權利義務，依地方制度法第28條第2款規定，應以自治條例定之，臺北市政府僅以收費辦法規定，亦已違法。⒉⑴電業法之主管機關經濟部已明確函示略以，電業法第
50條及第53條規定，電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。故電業於公有道路設置供電線路應屬電業法許可範圍。道路使用費係每年給付，與電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之之意旨不符。法務部研究意見亦表示略以，電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之。準此，臺北市政府與被告自應適用經濟部函令，電業使用道路僅依實際損害補償，不按年支付使用費。原告於道路設置設施物當屬收費辦法第5條後段之「法令另有規定」，而毋庸給付使用費。
⑵此外，電業法第50條至第53條關於電業使用道路等土
地與補償等規定，係於54年5月21日修正公布，適用迄今尚無修正，而依上開條文規定，電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。行政院所提第50條修正條文草案原參照當時電信法第36條規定加「免費」二字，惟因該條但書規定電業使用道路須以不妨礙原有效用為限，為與第53條「如有損害，應按損害之程度予以補償」之修正條文相呼應，立法院審查會遂刪除「免費」二字，有立法院54年電業法修正時始終參與旁聽之陸永明先生於00年0月編寫之「電業法釋義」可參。惟電業法第53條既規定對第50條至第52條之損害補償，而第52條之「砍伐」或「修剪」，係指依「砍伐」或「修剪」之實際損害補償，當然非指與損害無關之逐年支付定額補償，臺北市政府與被告收取每年與損害額無關之道路使用費，與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符。凡此均足證電業使用道路僅須依實際損害補償，不按年支付與損害無關之使用費，要無疑義。
⑶再者，台北市政府訴願審議委員會已多次廢棄被告收
取道路使用費之處分，其理由略以，依訴願人提供之電業法釋義乙書對電業法第50條規定之立法過程及解釋等記述，電業法第50條規定之立法意旨，似係允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，復查電業法之中央主管機關經濟部就電業法第50條及第53條規定之適用，作成前揭91年2月20日經能字第09104604590號令解釋，表明：「電業於公有道路設置供電線路應屬電業法許可範圍。道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與電業法規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。」原處分機關雖認定電業法第50條及第53條並非電業得無償使用公有土地之規定，尚非前揭收費辦法第5條所定除法令另有規定之情形，惟並未舉出可資依據之事證，而將原處分撤銷，諭令原處分機關究明電業法第50條及第53條規定立法意旨與適用情形後重為處分。是以依上開訴願決定意旨，電業法第50條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地。
⒊經濟部能源局於93年10月15日研商台北市政府向台電公
司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜會議紀錄，茲說明如下：
前開會議係因台北市政府訴願委員會93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定書撤銷被告收取93年度道路設置設施物使用費之處分，被告遂呈報台北市政府函請行政院釋示，經行政院命經濟部會商有關機關研處逕復，經濟部能源會遂於93年10月15日召開該會，該會議並作成結論略以，一、電業法第50條及第53條之立法意旨，經濟部已於91年2月20日以經能字第09104604590號令解釋，電業於公有道路設置供電線路屬電業法許可範圍，使用道路應為免費使用，於有實際損害發生時，方應依電業法第53條予以補償；且電業屬全國性公用事業，其電價及收費率目前係全國一致，尚不宜由個別地方政府收取道路使用費，而由國內全體用戶共同負擔。因此，依電業法立法意旨及電價制度規定，建議台北市政府不向台電公司收取道路使用費。二、建議市區道路條例及公路法訂定相關收費標準時，能考量電業法之立法意旨及電業公司之特性，明訂電業於道路設置供電線路及相關設施可免徵道路使用費，以協助電力設施興設。
三、未來電業法進行修正時，可增列電業於道路設置供電線路及相關設施免徵道路使用費之排除規定，以明確法律適用順序，由可此知，電業法第50條及第53條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，其理至明。
⒋收費辦法公佈施行前，原告依電業法第50條及53條規定
，於公有道路設置供線電路，毋須給付使用費，原告亦基此計算發電成本，訂定電價，基於「法律不溯及既往原則」，被告嗣後自不得因收費辦法之制定對於系爭既設設施物徵收使用費，致使原告遭受不能預見之損害，損及法安定性及人民之信賴保障。
⒌退萬步言，縱認臺北市政府與被告依收費辦法收取道路
使用費與法無違，惟使用費金額數目龐大，對於原告權利有重大影響，臺北市政府與被告收取道路使用費處分前，自應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，詎臺北市政府與被告所為徵收道路使用費之處分，僅為繳費單據，並未說明使用費金額計算根據，該處分應難謂適法。
⒍收費辦法第1條原規定，該收費辦法係以台北市市有財
產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項為其法源依據。嗣經93年9月17日修正後，始改以規費法第8條第1款規定為法源依據，本件被告於收費辦法修正前，即爰引規費法規定對原告收取滯納金，應難謂適法云云。
⒎提出臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號
令、90年10月9日府工養字第9016009500號函、90年12月4日府工養字第09017911800號函、91年4月10日府工養字第09110463000號函、91年5月15日府工養字第09114109400號函、91年7月3日府工養字第09116581200號函、92年4月23日府工養字第09209041500號函、93年6月10日府訴字第09315242200號訴願決定書、92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定書、92年12月26日府訴字第09227658400號訴願決定書、92年12月25日府訴字第09227661000號訴願決定書、93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定書，原告90年9月20日電業字第0000-0000號函、90年11月16日電業字第0000-0000號函、91年3月18日電業字第09102062481號函、91年4月25日電業字第09104006131號函、91年6月20日電業字第09105013251號函，內政部92年3月18日台內訴字第0920003225號函及所附訴願決定書，被告92年4月29日北市工養字第09230986500號函、92年9月19日北市工養字第09240030500號函，行政院秘書長92年1月14日院臺財字第0920080555號函，經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令，法務部91年7月9日法規字第0910600501號函，經濟部能源局93年10月15日研商台北市政府向台電公司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜會議紀錄及93年10月7日能電字第09300137470號開會通知單等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事
項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。另收費辦法係依臺北市議會決議辦理，經臺北市政府相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂，而分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。依收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於「地方制度法」施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬地方制度法第25條自治條例之位階，且臺北市市有財產管理規則業經臺北市政府以90年5月1日府法三字第9004009200號令修正公布為臺北市市有財產管理自治條例，本收費辦法基於自治條例之授權，及地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義，故收費辦法在未經行政院或內政部依地方制度法第30條第4項函告無效前，仍屬有效之自治規則，亦未違反「法律保留原則。
⒉⑴查收費辦法收費標準之訂定，係為考量公有道路徵收
購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，該收費辦法收費基準表所訂計價金額（P），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。又收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂。故收費辦法及其收費基準之訂定，洵符合規費法第8條及第10條第1項第2款之規定。收費辦法所收取之道路設施物使用費及規費法第8條規定使用公有土地之使用規費，其立法意旨皆為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，政府機關對特定對象提供個別服務，使其獲得個別利益而收取之費用；亦即道路設施物使用費（或規費法之使用規費）係管線業者所有設施物使用公有道路行為本身應支付之對價，合先敘明。
⑵電業使用道路，應否給付使用費，內政部92年9月25
日台內訴字第0920006229號訴願決定略以，有關該辦法有無違反電業法乙節，經法務部91年7月9日法規字第0910600501號函業已說明電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之，要難謂該辦法有違反電業法之規定。又依法務部91年7月9日法規字第0910600501號函略以，電業法第50條至第56條，並未明文規範電業使用公有道路應支付使用費，故此部分是否屬於自治條例所稱「除法令另有規定外」，不無疑義。按自治條例如較法律為廣泛（如就法律未規範之事項為規定）或更高度（如更嚴格之罰則）之規範，是否即牴觸法律？尚有爭議。
關於上開爭議，內政部90年1月31日台（90）內民字第9002183號函略以，有關自治條例所定罰則，如較法律為更高度之規定，是否即屬牴觸法律，尚不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及立法之目的，為整體之考量。是參酌內政部上開函釋意旨，本件電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之。依上開法務部函意旨，電業法第50條規定是否屬收費辦法第5條後段之「法令另有規定」應從法律規範事項之性質及立法之目的觀之：
①法律規範事項之性質：電業法第50條至第53條規定
及經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令略以，電業於公有道路設置供電線路應屬電業法許可範圍。道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與電業法規定之立法意旨不符，電業使用道路補償金額，應視實際損害之程度為之。其規範事項之性質係屬損害賠償，並非指電業使用道路無需繳納使用規費。惟查，本件收費辦法道路設施物使用費屬規費法第8條第1款使用規費性質，非經濟部令指稱使用「租金」性質，二者所規範事項之性質迴異，又經濟部於前開解釋中謂：道路使用費屬「租金」性質，然而該解釋中並未提及其認定該項費用屬租金性質之依據為何，且經濟部非市區道路之主管機關，關於道路使用規費之解釋，並非有權解釋機關。再依93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條第2項規定，更證明市區道路管線設施者應繳交道路使用費。
②電業法第50條立法目的：經遍查立法院審查電業法
修法之相關紀錄，僅立法院經濟、司法聯席委員會電業法初審小組53年6月15日電業法修正草案初步審查報告，審查會審查電業法第50條之說明列有「審查會並刪除『免費』二字，因有但書規定，並與53條相呼應。」之記載，此觀諸該法條規定僅電業得使用道路設置供電線路，並無電業得無償使用公有道路之論據。54年修正之電業法第50條條文，立法院經濟及司法委員會審查會將行政院原送審條文之「免費」二字因有但書而刪除，亦僅其立法理由曾表示電業因工程上之必要，得使用公有道路，並不意謂電業法之立法意旨表示電業享有使用公有道路之「特權」，不必付費即可使用，另原告提供其所屬企劃處所撰電業法釋義，應係原告單方面對於相關法規之理解，未必客觀，自亦不得以之認係立法者最後之意思，應不可據以認定電業法第50條及第53條即規定「電業得以不予收費使用公有道路」。況且電業法第50條於54年間制定，斯時相關費用課徵之法規包括：臺北市市有財產管理規則（61年9月8日台北市政府（61）府秘法字第45875號令訂定發布）、臺北市道路設置設施物收費辦法（89年11月1日臺北市政府府法三字第8909467500號令訂定發布全文；並自發布日施行）尚未訂定，立法機關自無可能於54年制定該條文之時，預見嗣後相關之收費規定而以第50條排除之。反之，審諸該法關於電業使用公有土地之程序，規定僅需「通知」主管機關而非向主管機關「申請許可」，足見第50條之立法目的應在於賦予電業在使用公有土地免予事先申請之權限，然不得以之謂立法者有意排除電業使用公有土地應繳納規費之義務。而使用規費係政府為特定對象提供公有設施等財貨、勞務而收取之費用，以落實「使用者付費」之原則，其性質係反應政府成本之支出，而電業法第53條之「損害補償」係填補損害，二者為不同之法律概念，自不得以電業法之規定為由而免繳使用規費之義務。
⒊臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定收費辦法，
原告設置於本市道路之設施物，係自設置之始即持續使用，至收費辦法發布施行之後，迄今仍未停止使用。又收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關即被告申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，自應依收費辦法規定繳納使用費。故被告以原告所有設施物設置於本市道路之事實，依據收費辦法之規定向原告收取使用費，係因法律事實與法規構成要件合致性之結果，並無溯及既往。
⒋被告為執行臺北市道路設置設施物收費業務，因設施物
設置位置涉及公私地權屬之故，對於設施物使用費之核算，原擬以臺北市政府管理之公有道路土地逐筆計費，依各項設施物之數量（個數、長度或面積）及其所在土地位置，按臺北市道路設置設施物收費基準表之收費標準核算所需年使用費，於90年2月9日邀集各管線單位舉辦申報道路設置設施物收費座談會，會中詳細說明核算設施物使用費之原則、申報作業應附相關書表及填報方式，並製作範例說明，且提供申報業務資料庫系統磁片供各管線單位安裝使用，定案後並以90年3月21日北市工養字第9030004300號函通知各管線單位申報設施物收費應注意事項與應附申報書、地籍圖、航測圖及使用道路土地明細表等相關資料。惟實施期間各管線單位申報情形不佳，被告所屬養護工程處於90年5月9日舉行檢討道路設施物申報作業辦理情形會議，會中各管線單位反映，道路設施物申報案申報時需依設施物位置套繪航測圖及地籍圖，並填列使用土地明細表，各管線單位所需作業相當繁瑣，造成申報案件延滯，影響申挖許可證核發，為市民所詬病，建議按公私有土地比例計收使用費。嗣經該處為簡化各管線單位申報作業，研擬簡化申報方式，以臺北市政府管理之公有土地應有部分為收取使用費之計費方式，即依設施物使用道路土地面積，按公有道路土地所占百分比（R值）計收使用費，並將原申報書表予以配合修正為現行使用之申報書表，經奉核定後，於90年8月14日管線拆遷協調會議中宣布各期R值。
至於使用費金額計算根據，係根據原告申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，且被告製定道路設施物申報表時即將各設施物計費標準公式詳列於申報表中，其中P、R值亦登錄於被告所屬養護工程處網站供各管線單位查詢使用，故各項設施物使用費之金額計算方式，原告應知之甚詳。
⒌收費辦法第11條規定有關道路設施物所有人未依期限繳
納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」；而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵百分之十五滯納金，並自滯納期限屆滿之次日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則顯然高於規費法之規定；又使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告為避免執行爭議且依「法律優先原則」，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，業經專案簽准依規費法第20條規定辦理，並以被告92年8月18日北市工養字第09240028200號函通知原告等道路設施物所有人。而有關使用費滯納金應否繳納部分端視該應繳納之使用費是否成立生效及其繳納義務有無逾期繳納之事實為斷。而原告90及91年度應繳使用費乙案，目前仍繫屬於 貴院中，是原告就其90年及91年度使用費之繳納義務仍然存在，故被告所為滯納金處分，於法應無不合。
⒍能源局93年10月15日會議紀錄函覆臺北市政府之會議紀
錄，均為「建議」及「未來電業法修法時增列」等語，足見54年電業法修法時第50條至53條之立法意旨對於電業設施使用公有道路土地並無「免費」規定。而該會議時紀錄之各主管機關意見分述如下：
⑴財政部：規費法於91年12月11日公布施行後，對於規
費之徵收，應依規費法規定辦理。依規費法第3條規定，臺北市政府亦為規費之主管機關，其依規費法第10條規定程序，訂定發布之收費辦法，應屬有效。又規費法第8條規定，對使用公有道路者應徵收使用費，故臺北市區條例修正條文生效（94年1月1日）前，依其訂定之收費辦法收取道路使用費，尚無牴觸。
⑵交通部：公路法修正案報行政院審核時，已針對電力
設施是否得免徵（使用費）進行討論，會中認為規費法對於使用道路者收取規費已有明文，且電業法第50條及第53條並無規定得無償使用道路，故仍維持修正內容，依規費法收取使用規費。查經濟部對於電力設施應否收取使用費之函釋，係以91年2月20日經能字第09104604590號令釋，而規費法91年12月11日公布施行，故在規費法公布後，前述函釋似不應再予適用。
⑶內政部：市區道路條例配合規費法規定，於93年1月7
日修正增訂第23條第2項，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取。本條例奉行政院令於94年1月1日施行。本部正研訂市區道路使用費收費標準，俟其研擬之收費標準相關法制程序完成後，臺北市之收費辦法當予以失效。
⑷綜上所述，臺北市政府依收費辦法收取道路使用費，
與規費法之公有道路使用規費及市區道路條例之市區道路使用費並無不合。電業法就道路使用是否收取規費乙節，並非規費法、市區道路條例及收費辦法之特別法，並無優先適用問題。且原告90及91年度使用費（即本案所附麗之使用費）以同一原因理由提起行政訴訟，經 貴院以92年度訴字第5018號判決：「原告之訴駁回。」，該判決理由略以，電業法第50條及第53條並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用，…原告主張依電業法規定及立法意旨，得毋庸給付使用費云云，容非可採。故原告應繳使用費之義務仍然存在，被告對其逾期繳納使用費依規費法第20條規定核課滯納金處分，於法應無不合。
⒎使用規費為政府機關對特定對象提供個別服務，使其獲
得個別利益所收取之費用。收費辦法（89年11月1日發布）為規費法公布（91年12月11日）前依地方制度法規定所訂定。各機關提供公有道路、設施等予特定人使用，應徵收使用規費，屬規費法第8條第1款規定之範疇。
規費法公布後有關原告逾期未繳道路使用費，被告基於「法律優先原則」，依規費法第20條規定核課原告滯納金處分，於法應無不合等語。
⒏提出臺北市政府93年6月10日府訴字第09315242200號訴
願決定書、92年4月23日府工養字第09209041500號函、92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定書、89年11月20日0000000000號、0000000000號函、93年8月27日府訴字第00000000000訴願決定書、93年9月14日以府工養字第09305677310號函，內政部92年3月18日台內訴字第0920003225號訴願決定書、92年9月25日台內訴字第0920006229號訴願決定書，被告92年4月29日北市工養字第09230986500號函、93年2月19日北市工養字第09233272300號函、92年9月19日北市工養字第09240030500號函、90年3月2十1日北市工養字第9030004300號函、92年8月18日北市工養字第09240028200號函，法務部91年7月9日法規字第0910600501號函，收費基準委員會會議紀錄，經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令，立法院經濟及司法聯席委員會電業法初審小組53年6月15日電業法修正草案初步審查報告，被告所屬養護工程處90年2月9日舉辦申報道路設置設施物收費座談會通知及紀錄、90年5月9日檢討道路設施物申報作業辦理情形會議紀錄、90年8月14日管線協調會議紀錄，簽報簡化計費（R值），臺北市道路設置設施物申報表，道路設施物使用費逾期部分，依規費法第20條規定辦理專簽，經濟部能源局93年10月7日能電字第09300137470號開會通知單、93年10月15日會議紀錄及臺北高等行政法院92年度訴字第5018號判決、繳納使用費支票及收據等件影本為證。
理 由
一、按各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定；本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；本法所稱業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校；各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所；規費經核准分期繳納者，應自原繳納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依原繳納期限屆滿之日郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率，按日加計利息，一併徵收；各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收，規費法第2條第1項、第3條、第4條、第8條第1款、第16條第3項及第20條各定有明文。次按臺北市政府…為統一管理市有財產，特制定本自治條例；利用公有土地、道路或建物設置…瓦斯管、電纜…及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則91年7月9日修正）第1條第1項、第66條各定有明文。本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定；本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局；本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路；使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費；使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收；已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費；本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第1項規定於6個月內申報設置者，應自本辦法施行日起計收使用費。其逾2年仍未申報者，自施行日起2年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物；設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。前項使用費經管理機關通知繳納，逾期仍不繳納者，得依法移送強制執行，行為時臺北市道路設置設施物收費辦法第1條、第2條、第3條、第5條、第7條第1項、第9條第1項、第10 條及第11條各定有明文。
二、本件原告主張收費辦法第1條原規定，該收費辦法係以台北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第
27 條第1項為其法源依據。嗣經93年9月17日修正後，始改以規費法第8條第1款規定為法源依據，本件被告於收費辦法修正前，即爰引規費法規定對原告收取滯納金，應難謂適法云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則顯然高於規費法之規定；又使用道路設置設施物依收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告為避免執行爭議且依「法律優先原則」，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，業經專案簽准依規費法第20條規定辦理等語，資為爭議。
三、查上開臺北市道路設置設施物收費辦法係依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定。又上開收費辦法授權之依據「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經臺北市市市議會審議通過之自治法規，故該收費辦法應係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。再者，財政收支劃分法第24條規定，司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費…未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之；另依91年7月9日修正施行之臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項之規定，利用公有土地、道路等使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。
是以，上開收費辦法之訂定既在規費法制定之前，且經臺北市議會審議通過，自符規費法制定前之規費徵收程序。而上開收費辦法第11條第1項規定，設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費「加倍收取」；而依規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，最高僅按滯納數額加徵百分之十五滯納金，並自滯納期限屆滿之次日起至繳費義務人繳納之日止，按日加計利息一併徵收。是該收費辦法有關道路設施物所有人未依期限繳納使用費者之罰則顯然高於規費法之規定。又查，使用道路設置設施物，依該收費辦法計收使用費，性質上係屬規費法第8條第1款規定範疇，被告為避免執行爭議且依法律優先原則，針對道路設施物所有人未依期限繳納使用費者，專案簽准依規費法第20條規定辦理，於法並無不合。
四、再者，上開規費法第20條規定，各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，逾30日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。是以有關使用費滯納金應否繳納部分，應視該應繳納之使用費是否成立生效及其繳納義務人有無逾期繳納之事實為斷。被告主張本件原告90及91年度應繳納之使用費，臺北市政府以92年4月23日府工養字第09209041500號函核定原告應予繳納，惟原告均未依限繳納，且均已逾繳納期限30日以上等情，有該函附原處分卷可稽，其情形為原告所不爭；被告乃據以本件處分（即附表一、三、五、七、九部分）核定原告應依規費法第20條規定繳納滯納金。而原告就前開92年4月23日府工養字第09209041500號函核定應繳納90及91年度之使用費，雖向內政部提起訴願，並經內政部以92年9月25日臺內訴字第0920006229號訴願決定：「訴願駁回。」，惟該件之訴願決定及原處分，為本院所維持，經提起上訴，現仍繫屬於最高行政法院等情，為兩造所不爭，且有本院92年度訴字第5018號判決影本附卷可稽，是該處分未被撤銷，仍然有效。故原告就其90年及91年度使用費之繳納義務仍然存在，而其既已逾繳納期限30日以上，被告自得依法據以核算原告應繳納滯納金。是以原告主張被告爰引規費法規定對原告收取滯納金，於法有違云云，尚不足採。另原告訴稱被告依收費辦法收取道路使用費，顯違反法律保留原則，且電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費及基於法律不溯及既往原則，被告對於系爭既設設施物不得收取使用費等節，核係原告就應否繳納使用費部分所為之爭執，查就此部分，原告已另案於使用費之行政爭訟程序請求救濟，已如前述；原告就系爭使用費應否繳納，自應由該事件之審理法院裁判之，併此敘明。
五、從而，被告以附表編號五及七部分，其原徵收使用費之處分仍然存在為由，據以核定徵收滯納金，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
書記官 蕭純純