臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02673號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北市政府社會局代 表 人 薛承泰（局長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因兒童福利法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年6月9日府訴字第09315239200號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告獨資經營位於臺北市○○路○段○○○巷○○號2樓之臺北市私立千禧托兒所（以下簡稱千禧托兒所），自民國91年4月起至92年4月底止，經人數次檢舉，指稱該所有違規超齡收托、不當對待及疏於照顧兒童、兒童疑遭父母棄養卻未通報、陳報不實資料、負責人即原告於被告訪視時作不實陳述、行政管理鬆散無制度、供餐不規律及營養不足、使用外籍傭工代替應聘之合格人員、照顧人力不足等情事。案經被告多次派員至該所查察，查認該所確有未建立公出請假登記制度並確實執行等多項缺失，乃以91年9月12日北市社五字第09136961500號函請該所於文到14日內提改善計畫書供查，嗣復以91年9月25日北市社五字第09138004400號函及91年11月13日北市社五字第09139460300號函請千禧托兒所依上開91年9月12日北市社五字第09136961500號函意旨完成改善並提改善計畫書。惟被告於91年12月26日前往訪視時，認原告仍未改善，爰以92年1月16日北市社五字第09230212900號函再次限原告於文到2個月內改善完畢；該函於92年1月20日送達。被告於92年3月21日再至千禧托兒所訪視，認應改善事項仍未改善完畢。又千禧托兒所於92年4 月1日接受被告委託之財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會評鑑，評鑑結果千禧托兒所之教保、衛生、行政三方面均為丁等（59分以下）。被告爰以原告經多次限期改善仍未改善完畢，依行為時兒童福利法第50條及臺北市兒童福利機構設置標準與設立自治條例第38條規定，以92年4月28日北市社五字第09233676300號函令原告即日起停辦千禧托兒所。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠訴願法第67條第3項明定：「受理訴願機關依職權或依申續
請調查證據之結果，非經賦予訴願人或參加人表示意見之機會，不得採為對之不力之訴願決定之基礎。」此立法目的，即在於合於正當法律程序，避免「突襲性裁判」，此合先敘明。惟本件訴願決定卻違反上開條文規定，如下：
⒈按被告於92年3月21日至原告之托兒所「訪視」後，同年4月
1日被告委託之財團法人兒童福利聯盟文教基金會旋至原告之托兒所「評鑑」，此係就全臺北市托兒所所作之評鑑工作，原告為證明上述之「訪視」及「評鑑」之結果不一致，即向訴願機關申請調查證據（及上開評鑑報告），並請准予閱覽。惟訴願機關既未同意原告閱覽，復未告知該評鑑內容如何，逕自採對原告不利之訴願決定基礎，此以違反訴願法第67條第3項之規定。
⒉於訴願決定書援引兒童福利聯盟之評鑑，謂原告托兒所之教
保、衛生、行政3方面均為丁等云云。惟全臺北市托兒所，鑑定為丁等者，是否應以「停辦」處分，就原告所知，被評鑑為不合格者，僅要求改善擇期「複評鑑」，如此就原告言之，已違反平等原則（行政程序法第6條），況且訴願機關未予原告就兒童福利聯盟之評鑑表示意見，復未告知評鑑內容，已違反訴願法前開規定。
㈡訴願機關依職權調查證據，檢視被告所提之卷證，逕謂「自
91年4月月起至92年4月底止經人數次檢舉，指稱該所有違規超齡收托，不當對待及疏於照顧兒童，兒童疑遭父母棄養卻未通報，陳報不實資料，負責人於訪視時作不實陳述，行政管理鬆散無制度、供養不規律及營養不足，使用外籍傭代替應聘之合格人員，照顧人力不足等情事」云云者。諸如此類足以影響心證之資料證據，訴願機關既未同意原告所申請之閱覽卷宗，復未告知其依職權所調查之結果究為何，逕自採對原告不利之訴願決定基礎，顯非適法。再者，若予原告閱覽卷宗或以摘要方式函知內容，原告自得就卷宗之記載有錯誤之處，檢具事實證明，要求更正（請參行政程序法第46條第4項）。況且上述之所謂檢舉函，多與事實不符：
⒈以外籍傭工代替應聘之合格人員言，此由台北市警察局大安
分局刑事組調查後，認定此與事實不符，在卷可稽，而刑事組人員並言自會函知北市政府社會局第5科，不知訴願委員會為何未予檢視，難道司法機關之調查不及「檢舉函」之證據能力？⒉復就違規超齡收托，收托國小學童、兒童疑遭父母棄養卻未
通報言，此係誤會，與事實不符。請見台北市政府社會局92年5月23日北市社工字第09234319000號函，係被告致吳煥清君，其3名子女吳修德、吳修儀、吳修賢雖然在原告之托兒所，然而吳煥清告知原告，其因家庭及經濟因素無法照顧子女，所以原告是以「不收費用」方式，讓其寄居，原告並未收取渠等費用，焉能謂之為「超齡收托」，難道以善心待人，還被扣上「兒童疑遭父母棄養卻未通報」之罪名，況且這此經濟困難之家長，因為經濟困難未予付費，此與「疑遭父母棄養」已是不當聯結。再者，原告協助經濟困難之子女，亦非僅此一端，例如證之本票共計42萬元，亦係經濟困難之單親家庭，在攜子女離去時，將未付之保育費以本票支付，惟原告並未提示，此生活已陷困境之家庭，提示本票要求給付款項，原告不忍亦不願為之，被告卷證俱在，焉能誣指原告如上不實之事實，而訴願機關就其職權調查之卷證資料，未予原告表示意見之機會，以便提出證據更正，已不合正當法律程序。
㈢為此狀請鈞院鑒核，判決如訴之聲明，致為德感。
乙、被告主張：㈠行為時兒童福利法中有關台北市政府權限事項，經台北市政
府以90年8月23日府秘字第9010798100號公告，自90年9月1日起委任被告機關執行之。
㈡法令依據：
⒈行為時兒童福利法（91年6月26日修正公布）相關規定：第4條、第22條、第25條第3項、第50條第2項。
⒉臺北市兒童福利機構設置標準與設立自治條例相關規定：第17條、第21條、第22條、第38條。
⒊行政程序法相關規定：第9條、第36條、第103條。
㈢本件原告之訴理由略謂：
⒈原告申請閱覽卷宗未獲同意，台北市政府訴願審議委員會未
告知評鑑內容如何，亦未予原告表示意見之機會，違反訴願法第67 條第3項規定。
⒉所謂檢舉，多與事實不符。
⒊有關以外籍傭工代替合格人員乙事，經臺北市政府警察局大
安分局刑事組第三組調查後，認定與事實不符，在卷可稽。⒋有關違規超齡收托、兒童疑遭父母棄養卻未通報，係誤會，與事實不符。
㈣卷查本案：
⒈系爭行政處分，係因原告擔任負責人之千禧托兒所未依限改
善，至托兒所評鑑僅係同時期發生之事件，其結果與系爭處分並無因果關係，合先敘明。
⒉原告屢稱無法閱卷、未知評鑑內容、無陳述意見之機會云云
，惟查相關文件之限制公開，均屬依法有據，且限制相關文件公開並未損及原告之權益，其理由已於訴願答辯過程中詳述。又台北市政府訴願審議委員會曾通知原告及代理人於93年6月7日到場陳述意見，原告所言並非事實。
⒊被告機關凡受理檢舉，必至現場訪視依事實製作紀錄表，調
查事實及證據明確始為行政行為，故原告稱檢舉與事實不符，亦非事實。
⒋原告稱外籍傭工代替合格人員經大安分局調查並非事實云云
乙節，查被告機關之91年12月13日輔導立案托兒所紀錄表記載有「外籍工作人員由大安分局敦南派出所人員帶回派出所．．．」並經員警簽名及有外籍傭工之護照號碼附卷可稽。且認定托兒所專業人員為被告機關之權責，不屬警察單位權限範圍；又被告機關未曾收到大安分局之相關來函，復經洽大安分局查詢，查無原告所稱之調查紀錄。故原告所稱，不足採信。
⒌原告認為「不收費用」故非「超齡收托」，惟收托行為係以
該場所是否容留兒童之事實認定，而非以收費與否認定。又「兒童疑遭棄養未通報」，並非原告所稱之吳童，係另有其人。該所怠於行政工作，致家長將兒童送交托育後即未出面，歷時月餘，被告機關介入瞭解後又逾2週，原告仍無法聯絡上家長，此有被告機關91年9月10日受理家庭事件通報表及相關文件附卷可稽。至原告不要求家長給付積欠之托育費用，則屬其自由意志，與系爭行政處分無涉。從而，被告機關所為勒令原告停辦千禧托兒所之處分，揆諸前揭法令，並無不合，原告所訴各節實不足採，原處分及訴願決定請續予維持。
㈤綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請 鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、按91年6月26日修正公布之兒童福利法（92年5月28日公布為兒童及少年福利法）第6條第1項規定：「兒童福利之主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第25條第3項規定：「各級主管機關應輔導、監督、檢查及評鑑第22條、第23條之兒童福利機構；成績優良者，應予獎助；辦理不善者，令其限期改善。」第50條第2項規定：「兒童福利機構辦理不善，經依第25條第3項規定限期改善，逾期仍不改善者，得令其停辦。」。臺北市兒童福利機構設置標準與設立自治條例第38條規定：「兒童福利機構有下列情形之一者，主管機關應令其限期改善，未依限改善，主管機關得令其停辦。一、違反本法第25條第
3 項規定者。二、虐待或妨害兒童身心健康者。三、違反法令或捐助章程者。四、業務經營方針與設立目的不符者。五、財務收支未取具合法之憑證、捐款未公開徵信或會計紀錄未完備者。六、妨礙主管機關輔導、檢查、稽核者。七、不按規定或虛填各項工作業務報告者。八、遷移、停業、歇業或停辦未依規定辦理者。九、供給不衛生之餐飲、經衛生機關查明屬實者。十、提供不安全之設施（設備），經查明屬實者。十一、發現兒童被虐事實未依規定報告有關單位者。
十二、兒童專用車未依規定辦理或違規乘載者。十三、未依申請立案規定面積使用者。十四、其他違反本自治條例之規定者。十五、其他有重大違規事由，足以影響兒童福利安全者。」。
二、本件係原告所獨資經營之千禧托兒所，自91年4月起至92年4月底間，經人數次檢舉，指稱該所有違規超齡收托、不當對待及疏於照顧兒童、兒童疑遭父母棄養卻未通報、陳報不實資料、負責人即原告於被告訪視時作不實陳述、行政管理鬆散無制度、供餐不規律及營養不足、使用外籍傭工代替應聘之合格人員、照顧人力不足等情事。案經被告多次派員至該所查察，查認該所確有未建立公出請假登記制度並確實執行等多項缺失，乃於91年9月12日函請該所於文到14日內提改善計畫書供查，復於91年9月25日及同年11月13日，二次函請千禧托兒所依前函意旨完成改善並提改善計畫書。惟被告於91年12月26日前往訪視時，認原告仍未改善，爰以92年1月16日北市社五字第092302129 00號函再次限原告於文到2個月內改善完畢；該函於92年1月20日送達。惟被告於92年3月21日再至千禧托兒所訪視，認應改善事項仍未改善完畢。
又千禧托兒所於92年4月1日接受被告委託之財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會評鑑，評鑑結果千禧托兒所之教保、衛生、行政三方面均為丁等（59分以下）。被告爰以原告經多次限期改善仍未改善完畢，依行為時兒童福利法第50條及臺北市兒童福利機構設置標準與設立自治條例第38條規定，以92年4月28日北市社五字第09233676300號函令原告即日起停辦千禧托兒所。原告則不服，為如事實欄所載之主張。
三、經查：㈠被告根據檢舉，分別於91年6月16日、同年8月21日二次派員
至原告經營之千禧托兒所查察，查認該所之缺失事項略以：⑴有關教保品質部分：⒈未建立公出請假登記制度並確實執行。⒉未聘專任所長。⒊工作人員離職未報；新進人員未經核備。⑵有關行政管理部分：⒈收托兒童及家長之基本資料凌亂不全；另對於目前收托兒童與已不收托兒童之資料，未區分清楚。⒉未規劃辦公空間且未配置人力處理行政工作。⒊行政資料甚缺。⒋對於24小時收托之兒童，未定期主動與家長聯繫。⒌未訂定收退費標準。⑶有關安全及衛生方面：⒈供膳未留存樣本。⒉工作人員無每年定期體檢紀錄。⒊未設置逃生路線圖。⑷曾收托國小學童，超出核定收托年齡；爰以91年9月12日北市社五字第09136961500號函請該所於文到14日內提出改善計畫書供查，嗣復以91年9月25日北市社五字第09138004400號及91年11月13日北市社五字第09139460300號等函示原告應依上開91年9月12日北市社五字第09136961500號函意旨，完成改善並提改善計畫書等情，有台北市政府輔導立案托育機構紀錄表二份及函三紙等影本在卷足憑，洵堪認定。至原告主張，被告派員訪視原告經營之千禧托兒所當天未通知原告，原告於訪視過程中並未在場，被告僅於訪視結束後，才將調查書面對摺並要求原告於大門口簽名云云；惟查被告派員訪查制作之台北市政府輔導立案托育機構紀錄表，重在其制作文書內容正確否，尚非以其訪查時被訪查機構負責人或其員工亦在場為必要；原告為該機構之負責人，縱被告機關所派人員查訪時不在場，然事後既經其簽名確認，自應認其已基於其在場檢視該紀錄內容；況該紀錄表之真實性，亦不以經原告簽名與否而影響，倘該公文書無法證明有不實之處，自應認其紀載真實。是以，原告上開主張，容有誤解，自不足採。
㈡被告於92年3月21日再至該所訪視時，查得千禧托兒所仍有
以下須改善事項：⑴教保品質方面：⒈24小時托兒部分未符合。⒉24小時內各時段配置之工作人員未符合比例規定。⒊護理人員上下班時間之安排未預留交接時間（大夜班與早班、小夜班與大夜班間無交接）。⒋1歲以上兒童全日托未經核准。⒌未安排足夠時間及空間供兒童活動。⑵行政管理方面：⒈現場兒童之兒童基本資料表中，資料未填寫齊全。⒉自立案（89年11月15日）以來收到之公文未整理建檔。⒊無工作人員上下班簽到、退紀錄。⒋現場無外出或請假紀錄之表格。⒌無外出請假紀錄。⒍無與24小時收托之兒童家長聯繫紀錄。⒎未建立所有兒童之基本資料。⒏資料上未能清楚分辨24小時收托之兒童與日托之兒童。⑶衛生方面：⒈冰箱未留至少二日每一餐之膳食樣本。⒉膳食樣本未清楚標示日期與餐別。⒊冰箱中熟食未以適當容器保存，有被生食污染之虞。⒋24小時收托之兒童未每日沐浴（冷天約2天1次，2天換1次衣服）。⒌檢視現場食物，認提供兒童之飲食營養不均衡。⒍未提供兒童副食品（視家長是否提供）。⑷其他備註事項：現場辦公桌上有國小課本及生字簿；此有該日台北市政府輔導立案托育機構紀錄表一紙及檢核表一份附卷可稽。又千禧托兒所於92年4月1日接受被告委託之財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會之評鑑，評鑑報告指出千禧托兒所有如下之缺失：無幼兒健康檢查等基本資料、工作人員健檢報告不完整、兒童食物樣品收集不完整、每週有3至4次以市售飲料搭配點心、冷凍及冷藏室均有未密封之食品貯放、僅由1位護士負責照顧3位全托嬰兒、各項行政檔案明顯不足、空間宜再作周全之規劃與區隔、幼兒成長手冊僅見個人照及姓名、出生年月日等資料；亦有財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會之評鑑報告一份在卷可按。足認，被告於92年1月16日以北市社五字第09230212900號函請原告於文到2個月期限內（92年3月20日前），依被告91年9月12日北市社五字第09136961500號函意旨完成改善，原告並未依限改善，是原告主張其已經依限改善完成，尚難可信。
㈢按行政程序法第103 條第5款規定：「有下列各款情形之一
者，行政機關得不給予陳述意見之機會．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，查本件被告多次前往千禧托兒所查察，已有相當之期間；又揆諸上開紀錄表、檢核表及評鑑報告，足認本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認；是被告依上開規定，未給予原告陳述意見之機會，依法尚無違誤。
四、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
第七庭審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 6 月 16 日
書記官 王琍瑩