臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02680號原 告 甲○○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○訴訟代理人 陳禮海會計師
卓忠三律師被 告 內政部代 表 人 辛○○部長）住同訴訟代理人 寅○○
丑○○
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 壬○○市長）住同訴訟代理人 洪榮彬律師輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 庚○○縣長）住同訴訟代理人 子○○
癸○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國93年6月16日院臺訴字第0930085479號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人桃園縣桃園市公所為辦理公19公園工程，需用坐落桃
園縣桃園市○路段○○○○○○○○號等41筆土地，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府民國（下同）78年4月20日78府地四字第147975號函核准徵收，交由輔助參加人以78年4月28日78府地籍字第55566號公告。
嗣原告丁○○、戊○○、乙○○、丙○○、己○○等於90年1
月間依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向輔助參加人申請照徵收價額收回渠等之被繼承人邱家楫所有被徵收坐落桃園縣桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8（其中應有部5分之1）、1860-6地號等4筆土地，嗣於輔助參加人90年2月2日派員至被徵收土地現場會勘時，復補提申請收回同段1861-11地號土地。案經輔助參加人，以現場會勘後，需地機關未依核准計畫期限完成使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被告內政部90年9月19日台（90）內地字第9012556號函復同意不予發還後，據以90年9月27日90府地用字第174207號函復原告丁○○、戊○○、乙○○、丙○○、己○○等。原告等不服，訴經被告91年5月6日台內訴字第0910002099號訴願決定予以駁回。
再經本院91年度訴字第2632號判決，略以原告等以無處分職權
之輔助參加人為原處分機關，向被告提起訴願，係管轄錯誤，將訴願決定撤銷。茲被告以原告等係不服被告90年9月19日台
（90）內地字第9012556號函，移送本案至行政院辦理，嗣經該院以93年6月16日院臺訴字第0930085479號作成訴願駁回之決定，原告等猶表不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告作成准予系爭被徵收土地，即坐落桃園縣桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8（其中應有部5分之1）、1860-6、1861-11地號土地，按原徵收價格收回之處分。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件係臺灣省政府於78年核准徵收，經輔助參加人78年4月28日公告徵收，依徵收計畫書預定87年7月開工，89年6月完工。需地機關不僅於公告徵收後近10年才計劃開工，且逾上開期限後，仍未使用徵收之土地。而於90年2月2日，經原告等會同被告人員實地勘查結果，僅小部分徵收土地已由參加人施工中，其餘位於陽明高中、漢中街、南豐二街間之公園用地，雖由參加人列入本次計劃施工範圍，惟尚未開發作公園使用。另毗鄰桃園監理站之公園用地，全部尚未開發。由上足證，被告顯未照核准計劃期限使用系爭徵收土地，原告可依都市計劃法第83條規定，向輔助參加人申請收回土地。
㈡、訴願決定書謂被徵收土地所有權人陳情變更桃園市都市計畫第2次通盤檢討案，致無法進行開發工作，係因可歸責於原土地所有權人之事由所致云云。但查：按行政院台（53）內字第4534號函固有明文，惟原告等並未為任何抗爭或陳情行為，是其所指顯然無據，並非事實。另訴願決定書及被告所指陳情之土地所有權人並非公19用地之土地所有權人，自與原告等申請收回之土地案，無任何關聯，更不能據為被告未按計劃期限施工之免責藉口。次按土地法第219條立法理由及內政部71年度台內營字第110884號函，查被告於78年徵收前開土地後，並未確實依照徵收計畫辦理，則原告等自得依前引法文收回前開土地。
㈢、按土地徵收條例第61條規定，關於申請收回被徵收土地，應依徵收時之法令辦理，因此本件無適用土地法第219條第3項之餘地，而應適用徵收時之法令；且中央法規標準法第18條從新從輕原則之「行為時」，應以行政行為為判斷標準，而本件收回請求權係附隨於土地徵收之處分，非獨立存在，蓋若無徵收處分亦無收回權存在之餘地，故應以行政行為即徵收處分時判斷適用法規之基準時點，因此依據中央法規標準法第18條之從輕從新原則，本件徵收公告時既應適用都市計畫法第83條規定，故本件收回請求權之程序等應適用都市計畫法之規定而無適用土地法第219條第3項之餘地。
㈣、退步言之，縱認本件應適用現行土地法第219條第3項規定，惟該條文於立法院審議時，當時行政院提出修正案之理由為「為免原土地所有權人或使用人對於用地機關之使用土地加以阻撓」，而立法委員於審議時亦多認為本條文對人民極為不利，自應對該條文為嚴格解釋，而將否准人民收回土地之條件限於「對於用地機關之使用土地加以阻撓」，且必阻撓程度已超出合理範圍，又係政府正當行使公權力所無法排除者，始有適用。本件原告等均否認原告之被繼承人曾參與任何抗爭行為，被告或參加人所提出之剪報媒體資料與原告等毫無關聯，更難認為有任何可歸責於原告等之事由。
㈤、原告等之被繼承人並未參與抗爭行為，亦無任何妨害行政機關為行政活動之行為，甚且亦未與徵收機關達成任何協議之行為，故並無可歸責之行為導致徵收機關無法使用；參加人所提之證據均不能證明原告等有參與任何抗爭之行為，亦不能證明原告等之被繼承人有何妨害之行為，且參加人所提證二陳情書中原告等6人之被繼承人邱家楫簽名部分係屬偽造，於此原告等否認該簽名之真正；末者，參加人所提出之證據均無法證明參加人所謂之抗爭行為與「公19」用地有關，由此亦可證明「公19」用地未依核准計畫期限使用係不可歸責於原告等之被繼承人。至參加人謂原告等違反行政法上之誠信原則及禁反言原則云云，因行政法一般法律原則在現行國家、社會二元化，公、私法分立體系下之定位均以拘束行政機關為限，並不拘束相對人民，蓋此乃法治國家依法行政原則之要求，故屬行政法一般法律原則之禁反言原則及誠信原則均以拘束行政機關為限，不拘束原告等，參加人未注意及此而認行政法一般法律原則仍應拘束人民，恐有誤會，參加人認原告等違反禁反言原則及誠信原則實無理由。
㈥、參加人94年11月15日陳報續狀所指參與82年2月8日陳情書簽名之地主計有劉玉蓮等8人，惟其中原告之被繼承人邱家楫從未在陳情書上簽名，故其餘之陳情人之簽名是否真正？應由參加人負舉證之責任。退一步言，系爭公19公園預定地地主23人，扣除原告之被繼承人等未參與簽名陳情者，真正簽名者不過少數幾人（假設被告能證明簽名真正），面積亦占極小部分，則以少數之人，少數之面積，亦不可能構成「對於地機關之使用土地加以阻撓」。綜上所述，從系爭現場勘查來看，系爭被徵收土地上未於公告期限內按照計畫使用，又都市計畫法為土地法之特別法，故本件應適用都市計畫法而非土地法，關於禁反言及誠信原則，僅適用被告並不適用於人民，而對於參與抗爭部分，原告否認之。陳情不一定會影響行政機關對於土地之使用，不能僅以有陳情就認為阻擾使用土地。被告及參加人所提之答辯俱無理由。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、按依89年1月26日總統令刪除之土地法第223條規定，惟在該法條刪除前，行政院88年6月30日台88內字第25355號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條規定，將土地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第223條第1項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由被告核准，臺灣省政府之本件業務因已歸併由被告承接，故本件行政訴訟由被告承受答辯。
２、又按土地徵收條例第61條規定，是有關土地徵收條例公布施行「前」公告徵收之土地，原土地所有權人依土地法第219條規定申請收回之案件，依上開規定仍依施行前之規定辦理，故市、縣地政機關受理該申請後，應依被告82年4月19日台（82）內地字第8279102號函規定會同相關單位實地勘查並擬具具體意見層報原核准徵收機關，由原核准徵收機關依土地法第219條之規定逕行核定，無須被告土地徵收審議委員會審議，前經被告89年6月2日台（89）內地字第8976867號函釋在案，合先說明。
㈡、實體部分：
１、查本案原告等因參加人辦理公19公園徵收之桃園縣桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8、1860-6、1861-11地號5筆土地未依徵收計畫開始使用，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定申請收回土地，經輔助參加人90年2月2日會同原告等及需用土地人現場會勘，本案系爭土地係桃園擴大修訂都市計畫公19公園用地，前經臺灣省政府78年4月20日78府地四字第147975號函准予照案徵收；其使用計畫進度預定87年7月開工，89年6月完工；經實地勘查結果，本案公19公園預定地範圍內，有中路段1841-6地號等13筆土地已由需用土地人即參加人施工中，本案系爭中路段1855-1地號等5筆土地尚未開發作公園使用。惟其未依照呈經核准之計畫期限使用之原因，係前開公園用地於公告徵收後，輔助參加人歷次通知發放補償費，被徵收土地所有權人不斷進行聯合抗爭行為，因渠等所有權人抗爭激烈，需該府用警力維持秩序，有88年7月8日聯合報及中華日報可稽。本件系爭土地補償費確因被徵收土地所有權人78年及82年間之請求而未辦理提存及被徵收土地有所有權人陳情變更桃園都市計畫第2次通盤檢討，以致需用土地人（參加人）無法即時取得用地並開發使用，依行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函前揭函示，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，依土地法第219條第3項規定，原告之請求，於法不合。
２、次查原告等以邱家楫（原告之被繼承人）所有被徵收桃園縣桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8、1860-6、1861-11地號5筆土地，參加人未依原核准徵收計畫及所定期限使用，依土地法第219條規定向輔助參加人申請照原徵收價額收回土地，案經輔助參加人90年5月11日90府地用字第090933號函，擬具不准予收回意見報被告，被告以90年9月19日台
（90）內地字第9012556號函復輔助參加人略以：「．．．，既經貴府核與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，擬不予發還，同意照辦。」並經輔助參加人以90年9月27日90府地用字第174207號函復原告，被告上開函之處理依法並無不合。系爭徵收之土地，確實因有民眾阻擾，導致施工延誤，係不可歸責於需用地機關。綜上結論，本案原告之訴無理由。
三、參加人主張之理由：本件之爭點乃在於「系爭『公19』用地，未依核准計畫期限使用，是否係可歸責於原土地所有權人或使用人者即原告之被繼承人邱家楫，而有不得聲請收回土地」之情事存在。經查：
㈠、關於本件有無土地法第219條第3項之適用疑義：查土地法第219條第3項之規定，雖係於本件78年4月28日公告徵收系爭土地後，於78年12月29日修訂時始予增列，本件公告徵收時並無土地法第219條第3項之規定，然微論於上開土地法第219條第3項修訂增列前，行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函即已闡釋，被徵收土地不能依計畫使用期限開始使用土地者，如係可歸責於原土地所有權人或使用人之原因者，原土地所有權人不得聲請收回土地，嗣於78年12月29日修訂時將此一行政示釋予以條文化。而適用法律應依行為時之法律，本件被徵收土地固係於78年4月28日公告，但原告得否主張收回土地應以需地機關是否依徵收計畫使用期限前開始使用被徵收土地為準，並非一經公告徵收後，原告即得申請收回土地。由於系爭土地之使用期限為89年6月，因此原告最早僅得自89年6月起，始有主張收回土地之權利，則當時有效之土地法規定，自應適用219條第3項之規定，原告如有可歸責事由，仍不得申請收回被徵收之土地。合先說明。依土地法第219條之立法意旨，申請收回土地，不包含因土地所有權人故意阻擾所造成之「未依核准計畫期限使用」之情事，亦有釋字第534號解釋文闡述甚詳。
㈡、經爭「公19」用地徵收確定後，原告等地主不斷進行抗爭：經查，本件原告之被繼承人邱家楫係系爭「公19」用地之所有權人，前經臺灣省政府於78年4月20日核准徵收，嗣輔助參加人於78年4月28日公告徵收確定後，其使用計畫期限固為87年7月開工，89年6月完工。然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，此有檢附之新聞報紙等剪報影本資料記載：「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報）等語可參。以上各項報導，足證本件包含原告在內之地主，多次以非理性方式抗議，危及包括輔助參加人及參加人之公務人員人身安全，導致輔助參加人多次動用警察維持秩序可考。
㈢、原告等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，要求暫緩徵收：再者，由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公19用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經輔助參加人於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，邱家楫等人又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，並以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求輔助參加人俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。輔助參加人乃又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，亦有被告提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本附輔助參加人卷可稽。因此，本件被徵收土地所有權人因拒領補償費，及陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即參加人無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，應屬有可歸責於原土地所有權人之事由，自無由准許原告等聲請收回被徵收土地。否則此例一開，日後被徵收土地之地主，只需一再以「非理性抗爭」、「以大規模抗爭行動，或透過民意代表一再脅迫公務人員不得辦理徵收款之提存」，等時間一拖過計劃使用期限，再行主張需地機關未依計畫期限使用，要求收回被徵收土地，將嚴重延宕公共建設之進行。
㈣、原告等一再陳情於專案通盤檢討確定前暫緩徵收及提存，卻於專案通盤檢討確定後，主張需地機關未依計畫期限使用，殊違禁反言原則：
１、且按：依衡平法理，限制權利人不當行使其權利之規定，有「不潔之手」（Unclean Hand）之原則，依該項原則規定，任何人在訴訟中有所主張時，必須其本身之行為無瑕疵，如果行為人本身便有不當行為，則其無權主張他人之行為不當。又依「禁反言」（Estoppel）原則，如果被告之行為係由原告所造成，或原告之行為誘使被告從事不當行為，則就原告本身不當之部分，不得要求被告賠償。再者，行政法一般法律原則之「誠實信用原則」，乃以「善意」與「衡平」法則做為處理行政機關與人民間之準則。其中，「禁反言原則」固以拘束行政機關之行為以為常例，然若人民之行為，亦有違反「禁反言原則」之情事時，行政機關得否主張人民亦應遵守「禁反言原則」，而不得再行主張權利，殊值研究。
２、經查：本件原告等人運用上揭非理性之不當手法抗爭，脅迫輔助參加人在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前，不得辦理徵收款之提存，致參加人一直無法開始使用徵收之公園預定地，已如前述。是原告等之手既已非潔淨，俟拖過需地機關原定使用計劃期限後，再主張被徵收土地未依計劃期限使用係屬不當，而要求收回被徵收之土地，法院自然不應接受原告等以「不潔之手」所提出之無理要求。
３、甚者，原告前開一再訴求在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前暫緩提存在徵收款之真意，應係如果都市計畫第2次通盤檢討案仍維持原徵收案時，原告等人即應同意本件徵收及不再進行抗爭。此有本件公19用地之土地所有權人即原告之被繼承人邱家楫在82年2月8日簽署之陳情書上表明：「．．．請於完成2次通盤檢討法定程序後，再辦理徵收」等語，另83年11月22日由前桃園縣議員郭健章（本身為公20用地之地主）帶領近百名地主至參加人陳情時，亦表明：「他們知道目前通盤檢討案已有縣府審議，拜託公所高抬貴手的是，將來該到省內政部審議時，請公所能幫地主的忙，如果這樣還不能敗部復活，他們也不會埋怨公所」等語，亦有中國時報83年11月23日新聞剪報）可按。亦即包括原告在內之地主，均已表明如果第2次通盤檢討案還不能「敗部復活」（即撤銷徵收）時，他們就只有認了，不再抗爭徵收問題，乖乖的去領補償費。詎今原告在都市計畫第2次通盤檢討案於90年間經被告決議確定維持原徵收計劃前，即反悔並主張參加人未依期限使用徵收土地，並在89年6月以後即要求收回被徵收土地，顯已違反其原先之承諾，而應有「禁反言」原則之適用。綜前論結，本件參加人並無濫用徵收權力，在財政不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，反而原告違背原先承諾，自無權請求收回系爭被徵收土地。
㈤、原告先兩次請求被告暫緩徵收及提存並達成協議後，嗣後又主張收回土地，亦違背誠實信用原則：再查：本件原告等分別於78年6月2日及82年7月22日，兩次以「桃園市專案通盤檢討」及「桃園市都市計畫定通盤檢討」尚未確定為由，請求被告暫緩徵收收爭土地暨提存補償款，並與輔助參加人達成兩次「暫緩徵收系爭土地暨提存補償款」之協議，詎兩次都市計畫通盤檢討案分別確定後，原告等卻又以需地機關未依核准計畫使用期限進行開發工作為由，主張依土地法第219條之規定，請求收回系爭土地，是否有違誠信原則，殊值探討。蓋查：
１、誠實信用原則亦得適用於行政法之法律關係：按，適用誠實信用原則之目的，在於調整法秩序及實質正義之間利益衡量，為追求真正合理公平。而依學者及司法實務之見解，誠實信用原則乃行政法之一般原理原則，具有憲法位階之法律效力，自得適用於行政法關係中。一個行政法上之法律關係中，不僅行政機關依職務行事應注意誠實信用原則，且人民在行使權利履行義務時，亦應注意誠實信用原則。不論權利之行使或義務之履行、不論人民對國家或國家人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張。次按：民法第219條及第148條所規定有關誠實信用原則，乃公法與私法所共通的基本原理，在當事人雙方間具體公法關係中，也如私法關係，適用誠實信用原則。故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就公法權利之行使或防禦，也應適用誠實信用原則。又如人民違反誠實信用原則，阻止條件之成就，即應視條件已經成就處理。權利人因長久不行使權利（但不涉及時效或除斥期間），或因某種行為表現，令人信以為其將不行使權利，則該權利人喪失其權利，此項失權之概念，即出自誠實信用原則理論。
２、本件應有誠實信用原則之適用：承前所述，本件被告既與邱家楫等人達成於桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前暫緩徵收系爭土地及提存補償費之協議，則被告若在桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前，片面毀棄協議逕行提存補償款，並開始進行被徵收土地之開發利用行為，邱家楫等人勢必更加反彈，且主張被告違反誠實信用原則及禁反言原則。反之，如若桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定後，依兩造協議內容反面解釋，邱家楫等被徵收土地之所有權人，即應無條件接受本件土地徵收之結果，並主動領取土地補償費，不得再有其他主張，始能符合誠實信用原則對協議雙方應公平對待之要求。
３、本件未按計畫期限使用可歸責於原告，原告不得收回土地：且按，被徵收土地所有權人之收回權之立法設計，係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳之徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的來使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地。其立法精神著重在制衡國家準備不周之徵收行為，因此需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。而如前所述，本件被告並無濫用徵收權力，在財設不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，本件需地機關逾越原土地徵收案核准計畫使用期限，未進行開發工作之原因，乃因兩造兩次達成暫緩徵收及提存之協議，行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非需地機關濫用徵收權力，在考慮欠詳情形下而率然徵收後閒置不用，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，邱家楫自無請求收回之權利，更諻論邱家楫已同時違背雙方協議內容，而有違誠實信用原則。
㈥、綜前論結，本件原告等係邱家楫之繼承人，既未拋棄繼承或限定繼承，則對於邱家楫去世後所遺留之債權債務，均應概括承受，是邱家楫生前請求收回「公19」公園用地，既因有可歸責於邱家楫之事由，而依法不得請求收回，則原告等既係繼受邱家楫之權利，自亦無由取得比邱家楫更大之權利，而仍應受土地法第219條第3項規定之拘束，不得請求收回系爭「公19」土地。又參加人認為人民也有適用誠信原則及禁反言，關於原告之抗爭行為有參加人提出之陳情書可證。
理 由
甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：本件事實經過及兩造爭執之要點：
㈠緣參加人桃園縣桃園市公所為辦理公19公園工程，需用坐落桃
園縣桃園市○路段○○○○○○○○號等41筆土地，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府78年4月20日78 府地四字第147975號函核准徵收，交由輔助參加人以78年4 月28日78府地籍字第55566號公告。嗣原告丁○○、戊○○、乙○○、丙○○、己○○等於90年1月間依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向輔助參加人申請照徵收價額收回渠等之被繼承人邱家楫所有被徵收坐落桃園縣桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8（其中應有部分5分之1）、1860-6地號等4筆土地，嗣於輔助參加人90年2月2日派員至被徵收土地現場會勘時，復補提申請收回同段1861-11地號土地。案經輔助參加人，以現場會勘後，需地機關未依核准計畫期限完成使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被告內政部90年9月19日台（90）內地字第9012556號函復同意不予發還後，據以90年9月27日90府地用字第174207 號函復原告丁○○、戊○○、乙○○、丙○○、己○○等，以上均有上開徵收函、公告、申請收回陳情書（主旨係誤書為撤銷徵收）、兩造所不爭執會勘記錄及否准函等件為證，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
㈡原告起訴意旨略謂：本件收回請求權之程序等應適用都市計畫
法之規定而無適用土地法第219條第3項之餘地。縱認應適用現行土地法第219條第3項規定，自應嚴格解釋。原告等均否認原告之被繼承人曾參與任何抗爭行為，難認為有任何可歸責於原告等之事由。且參加人所提陳情書中原告等6人之被繼承人邱家楫簽名部分係屬偽造，於此原告等否認該簽名之真正。被告顯未照核准計劃期限使用系爭徵收土地，原告可依都市計劃法第83條規定，向輔助參加人申請收回土地云云。
㈢本案所需審究者為本件有無土地法第219條第3項之適用？本件
需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？本院判斷如下：
㈠本件有無土地法第219條第3項之適用？
1、按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第二百十九條第一項第一款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完全性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219 條規定。
2、原告等雖主張土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」之規定，係於本件78年4月27日公告徵收系爭土地後之78年12月29日修訂時始予增列，因此本件公告徵收時，並無土地法第219條第3項之規定，被告不得以原告等有可歸責之原因，否准聲請收回土地云云。惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為87年3月，因此原告等最早僅得自87年3月起始有聲請收回土地之權利，即關於原告等聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在87年3月，而非原告等所稱之78年5 月3日公告徵收土地時，是以，原告等於91年1月間提出申請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，原告等如有可歸責事由時，不得聲請收回被徵收之土地，原告等主張應適用78年4月27日系爭土地公告徵收時之土地法第219條規定，要無可採。
㈡本件需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地
所有權人？
1、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」為土地法第219條第1項及第3項所明定。次按「土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔。」亦為司法院釋字第534號解釋在案。
2、查本件於原告等於90年1月間依土地法第219條及行為時都市計畫法第83條第2項規定，向輔助參加人桃園縣政府申請照價收回系爭土地後，輔助參加人於90年2月2日，會同參加人桃園市公所及原告等，至系爭土地實地會勘，經會勘結果得知系爭徵收之土地確未開闢做為公園使用，為兩造所不爭執，並有桃園縣政府90年2月2日會勘紀錄影本附卷可參，合先敘明。
3、次查，「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」﹖就此法律爭點，本院認為應採被告及參加人之法律見解，認為上開條文所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。
4、至所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內，合先敘明。
5、本件屬參加人桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大條訂都市計畫包括公21等16處公園用地中之「公21」預定地事業，由桃園縣政府報經臺灣省78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告，公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為諸如「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．四有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報等），有參加人提出之新聞報紙等剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之地主，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」之可歸責事由。
6、另查，地主等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，請求暫緩徵收；又由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，略以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，而該桃園市都市計畫第2次通盤檢討案，經桃園縣政府為維持原計畫之意見，報經內政部都市計畫委員會88年11月23日第475次會議及90年2月13日第503次會議決議確定在案，亦有被告及參加人提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本、變更桃園市都市計畫（第2次通盤檢討）案人民陳情意見第5、35、39案審議綜表、及內政部都市計畫委員會上開會議紀錄等件影本附於原處分機關卷可稽；因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，原告等於陳情時請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，於都市計畫第2次通盤檢討確定維持原計畫後，竟以用地機關未於該都市計畫第2次通盤檢討法定程序期間中之87年3月前完工為由，請求收回土地，則參加人指原告有違反禁反言及誠信原則，即非無稽；依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括原告等在內之原土地所有權人之事由。
7、雖原告主張其繼承人邱家楫不曾參與陳情、抗爭，82年2月8日之陳情書上簽名不實云云，惟部分原土地所有權人有上開陳情、抗爭之舉則可確認。揆諸前開說明，在一個徵收計畫中，部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。是以，不論原告有無參與抗爭、陳情，其收回權亦同歸於消滅。
丙、綜上所述，揆諸上開說明及司法院解釋，本件應認符合土地法第219條第3項之收回權消滅事由構成要件，導致原告等之收回請求權歸於消滅，被告拒絕其請求並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷及請求判令被告准予收回，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
第七庭審判長法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
書記官 黃明和