臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2714號原 告 甲○○被選定人兼
乙○○被選定人）丙○○被選定人）丁○○被選定人）被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 戊○○（市長）訴訟代理人 己○○兼送達代收
庚○○上列當事人間因有關環保事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國93年6月15日府法訴字第0930117676號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等係桃園縣八德市大安里16鄰至28鄰瑞聯社區之住戶，以被告於該里設置大安垃圾衛生掩埋場，而自88年起飽受該場臭味瀰漫、危害健康之虞，請求被告應按八德市大安里垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例第4條之規定，遇有陳情，應暫停回饋措施，協調將回饋範圍擴及原告等，被告認原告居住之瑞聯社區不在回饋範圍內，而以93年3月3日德清字第0930004432號函否准所請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告丙○○、丁○○未於言詞辯論及準備程序期日到塲，聲明及陳述依起訴狀之記載）㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應重新修正「八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回
饋事宜自治條例」發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給原告回饋金每人每年新台幣（下同）16,000元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告請求被告修改八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例規定，並發放回饋金，是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈被告就八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋措施訂有
八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例，惟恣意專斷未秉持平等原則將原告居住之（瑞聯）社區居民納入回饋範圍，發放回饋金，每人16,000元或以不增加原預算原則下，重新調整回饋金額度，顯有違法不當情事。蓋瑞聯社區居民自88年起飽受垃圾之害，垃圾臭味瀰漫，嚴重危害居民健康，但是居民卻無法得到應有的回饋。被告長期以來回饋措施（如每人16,000元的回饋金、水電補助、自強活動補助等）集中於特定既得利益者（興豐路以南及水井地區），雖經原告不斷陳情，被告卻無視事實，恣意專斷，未將瑞聯社區劃入回饋區範圍。經原告等抗議陳情，被告仍不依八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例第4條規定暫停回饋措施，確實檢討修正，顯然違法。
⒉本案屬回饋範圍內之美墅天地及水井地區，距離垃圾場皆
比原告居住之瑞聯社區遠，美墅天地且較瑞聯社區晚興建，惟該社區居民卻皆獲納入回饋區，反之卻未將距離較近之瑞聯社區一併納入回饋區，顯見被告發放回饋金對象及標準有失平等原則，並有圖利特定對象之嫌，實嚴重侵害瑞聯社區居民之權益。
⒊目前八德市垃圾已部分轉運處理，周邊住戶污染已減輕，
回饋金額度理應重新調整分配（利益不應全數集中於該區），並將瑞聯社區納入回饋區，以彌補社區居民長期的權益損失。另外，被告曾因民眾抗爭包圍垃圾場而修改回饋內容，如將回饋金由8,000元調高為16,000元，將非回饋區納入回饋區等情事。回饋區範圍及額度，實應本公平原則及事實狀況重新調整。
⒋瑞聯社區位於大安里，大安里等於垃圾里，長期被貼標籤
，影響地區形象及房價甚鉅，卻無法得到應有的回饋，而相鄰之大竹里居民卻可領取回饋金，甚至距離更遠的大南里，亦可獲得自強活動補助，種種回饋措施顯失平等原則，回饋範圍及回饋金額度實應重新調整，以維公平並保障原告之權益。
⒌又本案前經八德市市民代表吳玉嬌等提交八德市代表會決
議，應修正回饋事宜以謀周全在案（如提案單），並經桃園縣政府函囑應依自訂之自治條例妥善處理，惟被告至今仍未將瑞聯社區居民納入回饋範圍。且就回饋方式，敷衍了事，訂定無關實益之方法，實無法彌補瑞聯社區居民長期的權益損失。
⒍被告稱八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治
條例係延續八德市大安垃圾衛生掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點規定繼續執行，惟經查其內容卻有大幅度之修改，依八德市大安垃圾衛生掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點（87年實施）第3點規定，發放對象以85年12月31日以前設籍並有居住事實者為限，如爾後遷入者不予回饋。惟八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例（90年12月實施）發放對象則放寬修正為自90會計年度起設籍滿2年並有居住事實者為限，刻意將美墅天地社區居民（88年興建完成，將其編為15鄰，稱其屬回饋之「鄰」）及原本無法回饋之其他居民，劃入回饋對象，卻未將距離較近之瑞聯社區一併納入，其回饋對象，顯有因人而異之差別待遇。
⒎本案有關陳請「追發瑞聯社區居民垃圾場回饋金並請暫停
回饋措施召開協調會」乙案，經被告函復略以：「．．．因瑞聯社區非回饋範圍以及目前本所財源拮据下，針對台端等追發回饋金乙案，歉難同意辦理。」查此項函復具有拒絕之用詞，應屬否准之表示，且對人民之權益有所影響，被告之函復實屬行政機關具有規制性之行政處分。
⒏查該所目前回饋地區大安里11至15鄰、大竹里8至13鄰，
應以大安垃圾衛生掩埋場為中心，計算至最遠之回饋戶距離為合理之回饋範圍，瑞聯社區實屬其範圍內，理應編為大安里15鄰發放回饋金。然被告卻刻意將瑞聯社區編為16至28鄰，剝奪居民領取回饋金之權益（美墅天地距離較遠且晚興建卻編為大安里15鄰，以利其領取回饋金），實有違法之處。
⒐八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例第
1條規定，該回饋事宜，是以敦親睦鄰為宗旨，非以人民受具體損害為要件，故不應因該市廢棄物自92年12月起採焚化方式辦理而推諉。況且瑞聯社區自88年起，即飽受垃圾之害並由里長陳情在案，惟仍以財源困難拒絕回饋，瑞聯社區以距離而論，應屬回饋範圍內，卻被刻意排除，於法自屬不當，應依法追發回饋金。被告稱明知有垃圾場存在，仍願意後續購買居住，依理無要求回饋空間，實不合情理，蓋瑞聯社區居民80%為外縣市遷入，不知有垃圾場存在，被告亦未善盡告知之責。況且被告亦曾修法讓後續遷入者獲領回饋金，故瑞聯社區應屬回饋距離範圍內，追發回饋金，實合情合理。
⒑按行政機關應依法行政為行政程序法第1條所規定，其中
更揭櫫制定行政程序法之目的在於保障人民權益，尤有甚者，為增進人民對行政之信賴，此為全國行政機關所奉行不渝，行政機關所為，固其形式係屬文字所規定之法條規範事項，惟其所為所致人民無從信賴政府，並保障人民權益者，均係違反行政程序法之立法精神，其所為均應屬無效或得撤銷。查被告就其所轄大安垃圾場有關敦親睦鄰回饋措施訂有八德市大安垃圾衛生掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點，此要點即為因八德市公所設置垃圾掩埋場（行政行為）致週邊居民生活、健康有所損害，為填補其損害而訂定，此即為行政規則，被告據此行政規則辦理發放回饋金等行政行為即為行政處分，殆無疑義，此行政處分亦係行政程序法所稱授益處分。惟此授益處分確係植基於前述之損害與填補，或忍受與補償之對待事實，亦即此回饋金發放，非僅係被告單獨之給予而係該要點所定範圍內之居民均得請求者，進言之，為該區域內居民之權利，為法律所應保障。
⒒依前述事實，該要點訂定時所劃定之範圍係包括大安里15
鄰，而原告等所居之瑞聯社區，當時即為大安里15鄰，嗣不久即因原告行政區劃時將該區自15鄰劃分另編為16鄰至28鄰，此編鄰作業，亦屬行政處分，惟該處分僅係被告就村鄰業務所做之調整與上開執行要點依損害事實涵蓋之實質範圍無涉。無論為15鄰或日後之16鄰至28鄰，均無改變其為損害區域之事實，然被告竟以嗣後依該要點為符地方制度法規定，就涉及人民權利義務事項均應制定自治條例而沿襲相關條文改稱為八德市大安垃圾衛生掩埋場週邊居民回饋事宜自治條例。其中之沿襲即為仍將原要點所訂大安里15鄰抄用，而未隨村鄰調整時予以更正，以符該要點原訂定之損害事實區域，然即便如此，審其自治條例與要點之修正制定歷史關係，該條例之第15鄰依法律之歷史解釋，自仍應包括調整後大安里16鄰至28鄰，則原告等自屬該條例所應受回饋之居民，同時原告自得依該條例請求被告給付依該條例所訂應給付之回饋金及相關措施，原告之請求如遭拒絕，即為損害人民之權益，同時該拒絕之行為，即可視為剝奪人民權益之處分，原告得提起訴願、行政訴訟。綜此，被告應依其所訂要點及自治條例支付原告相關回饋金，至是否有財源與此無涉，倘若確無財源，何如其他區域仍照常發放，顯見被告係不願承認行政行為已然違法錯誤，其不符行政程序法所訂比例原則。
㈡被告主張之理由：
⒈桃園縣八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治
條例，係由之前八德市大安垃圾掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點，依地方制度法之規定修訂公布施行，而原該執行要點已於86年12月間經八德市市民代表會審議通過，並自87年開始實施，該自治條例係延續前該執行要點規定繼續執行。依該自治條例第3條第4項第1款規定回饋地區為大安里11鄰至15鄰、大竹里8至13鄰，回饋對象為自90年會計年度起設籍滿2年並有居住事實者為限，而原告等居住之瑞聯社區為大安里16鄰至28鄰，並非自治條例規定之範圍，故無法給予回饋金，僅能以定期維護瑞聯社區環境之清潔、維護，每年依預算購發殺蟲劑予各家戶，社區公園環境之維護，以環保署補助之建設獎勵金協助其社區作公共設施、環境綠美化。就被告身為行政機關之行政彈性權限範圍，儘量予以協助。
⒉美墅天地及水井地區皆為大安里15鄰，符合自治條例之規
定，始予回饋，又八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例係針對垃圾場回饋區制定之，僅適用於回饋區居民之陳情與抗爭，原告等居住之瑞聯社區並非位於回饋區內，並不適用此條例，故被告並未違法行政。依廢棄物清理法第五條規定，自93年7月14日起垃圾處理均由縣環境保護局統籌處理。
⒊依訴願法第3條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定可知，
訴願及行政訴訟均需以行政機關之行政處分為前提要件，若行政機關僅係執行立法機關之法規要求或行政機關所為行政政策之一般性措施，其對象既非特定個人，自與所謂處分有間，關於八德市大安垃圾場回饋金係為一般性之措施，並非對於特定之個人，自非為行政處分範圍，原告所提之本案訴訟，自非合法。
⒋八德市一般廢棄物自92年12月起，即以送桃園欣榮焚化廠
採焚化方式辦理，以符合廢棄物清理法規定，八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊環境污染已大為降低，與早期垃圾掩埋方式不可同日而語，原告等訴請擴大回饋金請領範圍，依法自屬不當及無據。另外，八德市大安垃圾衛生掩埋場早已設立，後續建商仍為建築房屋，民眾明知附近有垃圾衛生掩埋場而仍願意購買，自係願意接受垃圾衛生掩埋場存在之事實，若仍執此事要求給予回饋金，似有不合情理之空間。
理 由
甲、程序方面：
一、本件甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、詹友欽、余梅、溫瑞珍、王建國、林淑雪、黎鳳娥、郭誠如、江玉霞、黃國智、王鳳珠、王麗淑、謝秋金、張清華、簡建和、胡仁昌、施明華、林鳳美、施德鴻、吳文魁、王素卿、王詩從等25人以係多數有共同利益之人，而具狀選定甲○○、乙○○、丙○○、丁○○為本件當事人；另郭誠如雖係未成年人，然乙○○為其法定代理人，於本院審理時陳稱郭誠如之選定行為係經其同意而為，經核於法並無不合，應予准許，合先敍明。
二、本件原告丙○○及丁○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敍明。
乙、實體方面：
一、按關於鄉（鎮、市）廢棄物清除及處理環境衛生事項，為鄉（鎮、市）自治事項；「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」地方制度法第20條第5款、第25條、第28條定有明文。次按，桃園縣八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例，係由之前八德市大安垃圾掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點（86年12月1日由八德市公所函送八德市民代表會，經八德市市民代表會第一屆第九次臨時大會審議通過。），依地方制度法第20條第5款之規定修訂公布施行，而原該執行要點已於86年12月間經八德市市民代表會審議通過，並自87年開始實施，該自治條例係延續前該執行要點規定繼續執行。有八德市公所86年12月1日德市清字第86126720號函、桃園縣八德市市民代表會86年12月8日86德市代議字070號函可稽。再依桃園縣八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例第3條第4項第1款規定回饋地區為大安里11鄰至15鄰、大竹里8至13鄰，回饋對象為自90年會計年度起設籍滿2年並有居住事實者為限。而原告等居住之瑞聯社區為大安里16鄰至28鄰，並非自治條例規定之範圍，依上開自治條例之規定，自無從依原告主張發放回饋金。原告雖以前詞主張被告應重新修正八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給原告回饋金每人每年16,000元，以符合平等原則、比例原則等等。
二、惟按，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第2項定有明文。所謂「依法申請」，係指原告依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利。法律明文規定申請權人時，該申請權人固得依法申請，法律雖未明文規定申請權人，但依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請，若與權利無直接關係，則不包括在內。本件原告等人並不在上開自治條例規定之回饋地區，並非依法受該自治條例保護之權利人。而該自治條例係依地方制度法規定之地方自治事項，經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布施行之自治法規。該自治條例所規範之回饋措施，包括回饋金發放範圍及金額，均屬地方立法機關立法裁量之範圍，如就該自治條例規範之內容認有不當或應修正部分，應透過地方立法機關對該自治條例加以修訂，並非得由司法機關判決而命地方立法機關修訂上開自治條例，亦即上開自治條例有關發放回饋金範圍應否檢討修正事項，係屬地方立法機關之立法權限，而非屬司法權得予審究範圍。原告主張依平等原則、比例原則等等，請求本院命被告應重新修正「八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例」發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給原告回饋金每人每年16,000元，核非有據，應予駁回。
三、本件原告向被告請求追發瑞聯社區居民垃圾場回饋金及編列經費養護「瑞聯社區內公園」，並暫停回饋措施，經被告以回饋金之發放部分，因瑞聯社區非上述自治條例之回饋區範圍，而瑞聯社區公園土地所有權係屬桃園縣政府，故應請縣政府能移撥該土地所有權予被告後，被告之後始能編列該公園養護經費而否准原告上開請求，經核於法並無不合。雖然訴願決定以原告等因申請發放回饋金事件，不服被告上開處分所提起之訴願，因已遲誤三十日訴願法定期間，而為訴願不受理之決定。該訴願決定未審及原處分並未告知提起行政救濟期間，則依行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。因此，原告於93年4月22日就被告93年3月3日德清字第0930004432號函否准處分提起訴願，仍未逾得提起訴願期間。訴願決定以原告訴願不合法為不受理之決定，固有未洽。但本件原告請求被告應重新修正「八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例」發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給原告回饋金每人每年16,000元，核非有據，且事證已臻明確，其說明已如前述。訴願決定不受理訴願之理由，雖有未洽，但本件實體上結論既仍應駁回原告之訴，已無再行由訴願決定由實體駁回原告之訴之必要，訴願決定仍應予維持。
四、綜上所述，原告請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應重新修正「八德市大安垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例」發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給原告回饋金每人每年16,000元，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 31 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 1 日
書記官 王英傑