臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02715號原 告 甲○○被 告 法務部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因調任事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國93年6月8日93公審決字第0175號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告現職係高雄縣大寮鄉公所薦任第6職等至第7職等政風室課員，原任屏東縣恆春鎮公所（下稱恆春鎮公所）薦任第7職等至第8職等政風室主任。因不服被告以民國（下同）92年12月4日法令字第0921120647號令核布其調任現職，向被告提起申訴，嗣不服被告未為申訴函復，逕向公務人員保障暨培訓委員會提起再申訴；嗣又不服被告93年1月16日法政字第0921122109號函之申訴函復，經公務人員保障暨培訓委員會改依復審程序處理，而為復審駁回之決定，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)復審決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
參、兩造爭點及主張之理由：
一、兩造爭點：
(一)本件降調處分，是否違反陞遷法第4條、第12條、13條及同法施行細則第2條之規定？
(二)本件降調處分，是否違反保障法第1條、第2條、第9條、第
12 條、第13條之規定？
(三)甄審要點第9點、第11點，「得予調任非主管職務」及「各級政風機構主管人員之任期為3年」之規定，是否未經法律授權而無效？
二、原告主張之理由：
(一)被告所為降調處分，有違公務人員保障法第1條、第2條、第9條、第12條、第13條及陞遷法第12條等規定：
１、被告依政風人員陞遷甄審作業要點（以下簡稱甄審要點）規定，予以降調，該規定第1點固稱係依公務人員陞遷法及其施行細則暨考試院89年10月16日89考台組貳一字第08746號函訂定，然其僅屬職權命令，並非授權命令。且公務人員陞遷法並無有以目的特定、內容具體、範圍明確之授權，讓被告得以在甄審要點第9點、第11點，訂定得予調任非主管職務之要件及各級政風機構主管人員之任期為3年。是被告據無法源依據之甄審要點，恣意將原告從政風室主任降調為政風室課員，與公務人員保障法及公務人員陞遷法等規定有違。
２、查公務人員保障法第1條明定，為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他「有關法律」之規定。第2條規定，公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。是有關公務人員權益之保障，因涉及人民服公職權利，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，乃法律保留事項，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，司法院釋字第390、426、491、514、52 2、559等號著有解釋。又查行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，然其若未經明確授權，亦僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，復為司法院釋字第479號解釋所堅持。再依行政程序法第150條第2項規定，法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權範圍與立法精神。第158條第1項規定：法規命令，有下列情形之一者，無效：1、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。2、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。第174條之1規定，本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。
３、甄審要點既非法律，更未經法律以「目的特定、內容具體、範圍明確」之授權，讓被告得以在甄審要點第9點規定得對所屬政風人員隨時予調任非主管之要件，被告93年1 月16日法政字第0921122109號函，說明2指稱據以降調原告之甄審要點，顯已違反公務人員陞遷法第4條、第13條及同法施行細則第2條規定，依中央法規標準法第11條，行政程序法第158 條規定，甄審要點已失所附麗，原降調處分自應認為無效。
４、被告所據以降調處分之事實，亦缺乏確實之證據：
Ⅰ、所稱原告「綜合考評為欠缺溝通協調能力，業務常招惹是非」一節：被告並未提出具體事證證明，逕以此不確定法律概念作為降調理由，實有違法律明確性之原則。
Ⅱ、對於「最近3年考績2年評列乙等」部分：查公務人員陞遷法第12條僅規定該條所列之8款人員，不得辦理陞任，而所謂陞任依第4條第1款及施行細則第2條第1款規定，指陞任較高之職務而言。餘此均應受有公務人員陞遷法及公務人員保障法之保障，更不得違反公務人員陞遷法第1條所明定之其他法律規定。被告以缺乏法律授權依據之甄審要點，擅自規定「連續三年考績（成）列乙等者」為調任非主管原因，即屬違法。
Ⅲ、有關「抗拒機關首長合法之指示，導致延宕機關辦公室改善工程進行等，涉有疏失並有不良事蹟，受有申誡2次懲處」一節：
按92年4月28日下午4時才召開鎮務會報，當時並無明白指示在何時完成搬遷，而且承辦單位所簽擬之搬遷作業計畫，於同年4月30日首長才批示，5月1日原告因事請假，5月2日全公所各課室均由清潔隊員協助搬遷，原告亦於當日下午5時完成全部搬遷，並無延宕情事。對於受有申誡2次處分部分，原告雖曾提起再申訴案，然遭該會以92年12月9日92公申決字第0292號駁回在案。被告據以核處申誡2次懲處之法令依據，係政風人員獎懲標準表第6點㈩其他因執行職務疏失或有不良事蹟，情節輕微者。
惟查同表第9點規定，政風人員因辦理「非政風業務」之獎懲，依各機關一般獎懲規定辦理。原告所受處分事實並非基於辦理政風業務，原處分以辦理政風業務之獎懲標準，懲處非政風業務之過失，既有錯誤，自應撤銷，撤銷後原降調處分失所附麗。
Ⅳ、對於「涉嫌誣告上級長官保有忠誠資料未予銷燬及涉有製造白色恐怖等情」部分：查本案以懷疑忠誠資料尚未燒毀，建請依法辦理以導正本單位之缺失，案經一審判無罪。
５、原告於61年7月從事公職以來，直到79年8月調升為主管職政風主任，共有14年的主任職務，從事公職33年從沒有「欠缺溝通協調能力、業務執行常惹是非」這些事情，請被告提出具體日期及事實，原告從未犯錯被處分，亦無品行不良。
(二)所引用誣告一事業經一、二審判無罪確定。如果以1位鄉公所部屬向長官反映業務缺失問題，卻遭到一事四罰，違反情理法、一事不再理或一事不二罰之民主原則。第一罰為向屏東地檢署以誣告告發，檢察官開庭中就告知，本案證據不足但因有法務部政風司告發文所以要原告到法院爭取無罪事；第二罰92年12月4日被告發令從8等年功俸6級資深主任，劇降鄉公所委任5等到薦任6、7等課員職位，此位置是新任考試及格人員之職位。第三罰92年12月31日年終考績因申誡2次關係核列乙等70分，打破服公職32年最低分紀錄。第四罰以誣告判無罪追究行政處分責任函文上級高雄縣政府政風室發文於93年10月份記過1次處分。
(三)因本所政風業務評比名列優良政風室主任盧子森93年年終考績是甲等，擔任課員的原告多賣力因記過關係考績也被拉下為乙等。
(四)原告身為政風人員盡忠職守，只因得罪長官、檔人財路，被當作眼中釘，在無具體違反法令以及行政規範而降調，顯然違法與濫用行政裁量權。
(五)被告政風司對於「得調任非主管職務」在甄審要點第9條訂定有具體規定，請依規定辦理，不要將一些資深幹部隨便行政裁量濫權之調降，讓公務人員保障法能落實照顧尊嚴。
(六)原告因懲處事件，不服屏東縣政府（政風室）92年8月18 日屏府政行字第0920138692號函之函復，提起再申訴案，經公務人員保障暨培訓委員會於92年12月9日決定再申訴駁回，案件才確定。被告提前5天於92年12月4日發降調令：從擔任14年8等功俸6級劇降為5等到6至7等政風室課員職務，原主管職務津貼每月6,340元已取消。顯然違背公務人員保障法第6條之不利之行政處分。本案之懲處，事先均依規定請假，手續都完備，確因查處貪瀆案上級調卷因而造成首長不悅，藉機報調調離恆春鎮公所，並無要給予降調之情事，而是被告以行政裁量權濫用，違反自行訂定遊戲規則（調任非主管職務），任意降調的結果，已違保障法等相關法條。被告所依據公務人員陞遷法、暨施行細則，並無降調之法源依據。
三、被告主張之理由：
(一)依公務人員陞遷法第4條規定：「本法所稱公務人員之陞遷，係指下列情形之一者：1、陞任較高之職務。2、非主管職務陞任或遷調主管職務。3、遷調相當之職務。」及同法施行細則第2條第3項規定：「本法第4條第3款所稱遷調相當之職務，指依公務人員任用法律調任相當列等之職務。」本件原告自政風人員陞遷序列表中第5陞遷序列第2層調任至第6陞遷序列第2層，非屬陞遷法所規範之職務陞任或遷調，並無陞遷法之適用。
(二)按原告訴稱被告所為調任，違反公務人員保障法等相關規定乙節，經查公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內，所發命令，屬官有服從之義務。．．．。」公務人員任用法第2條規定：「公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合。」同法第4條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。．．．。」同法第18條第1項規定：「現職公務人員調任，依左列規定：1、．．．2、經依法任用人員，除自願者外，不得調任低1官等之職務。3、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低1職等之職務為限，均仍以原職等任用，．．．，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，．．．。」而公務人員俸給法第11條第1項規定：「依法銓敘合格人員．．．在同官等內調任低職等職務以原職等任用人員，仍敘原俸級。」又機關首長在合理及必要之範圍內，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限。
(三)經查原告原任恆春鎮公所政風室主任，因任該職務已逾3 年，依甄審要點第11點規定得隨時予以調整職務，被告考量其當時最近3年考績中2年考列乙等，平時考核評語經評為欠缺溝通能力、業務執行常招惹是非，又因抗拒機關首長合法之指示，導致延宕機關辦公室改善工程進行，經屏東縣政府政風室核定申誡2次懲處及涉嫌誣告等情，始決定將原告調任現職，此乃機關人事任用權限之行使，且係在同官等內調任低職等職務，仍以原職等任用，且又並非調任該單位之副主管或非主管，核無違法之情，類此職務調整工作，因具高度屬人性，顯為職務調整之判斷餘地。另就原告指渠遭連降3等為非主管乙節，經查渠係由薦任第7職等至薦任第8職等主任調任為薦任第6職等至薦任第7職等課員，此乃同官等內調任低1職等之職務，且仍以原職等任用之情形，符合公務人員任用法第18條第1項規定。
(四)本件調任係依公務人員任用法第18條為之，並無違背法律保留原則，被告制定之甄審要點係被告針對政風人員人事作業事項所為之內部規範，係屬機關內部之行政規則，自無須法律授權。又原告主張公務人員俸給法等法規，違反憲法保障人民服公職權利之意旨等節，與被告依法作成調任命令無涉。
理 由
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由陳定南變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」其中復審，依同法第25條規定，係以服務機關或人事主管機關所為之行政處分為標的，所稱行政處分，除參照行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為外，依司法院歷次相關解釋意旨，尚以足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害等事項，為得提起復審之範圍。而公務人員之調任，如由主管調任為非主管職務、調任較低官等職務或調任同官等不同陞遷序列職務，已改變公務人員陞遷序列，影響其將來之陞遷，或調任不同任用制度之職務，對公務人員身分上之法律地位已為實質變動者，類此職務調整，應認對公務人員權利有重大影響，應循公務人員保障法所定復審程序提起救濟，本件原告原任屏東縣恆春鎮公所薦任第7職等至第8職等政風室主任，經降調為高雄縣大寮鄉公所薦任第6職等至第7職等政風室課員，原告對該調職處分提起行政爭訟，依法尚無不合（最高行政法院86年度判字第2877號判決參照）。
三、本件降調處分，是否違反陞遷法第4條、第12條、13條及同法施行細則第2條之規定？
(一)原告雖主張本件降調處分，違反公務人員陞遷法第4條、第12條、13條及同法施行細則第2條之規定云云，惟依公務人員陞遷法第4條規定：「本法所稱公務人員之陞遷，係指下列情形之一者：1、陞任較高之職務。2、非主管職務陞任或遷調主管職務。3、遷調相當之職務。」，同法施行細則第2條第3項規定：「本法第4條第3款所稱遷調相當之職務，指依公務人員任用法律調任相當列等之職務。」，本件原告自政風人員陞遷序列表中第5陞遷序列第2層調任至第6陞遷序列第2層，非屬公務人員陞遷法所規範之職務陞任或遷調，並無公務人員陞遷法之適用。
(二)又「現職公務人員調任，依左列規定：1、．．．2、經依法任用人員，除自願者外，不得調任低1官等之職務。3、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低1職等之職務為限，均仍以原職等任用，．．．，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，」，公務人員任用法第18條第1項定有明文，本件被告係依該照法條規定，將原告由薦任第7職等至薦任第8職等主任職務，降調為薦任第6職等至薦任第7職等課員，乃同 (薦任)官等內調任低1職等之職務，且仍以原職等任用，復非調任本單位之副主管或非主管，其降調與前揭公務人員陞遷法第4條及同法施行細則第2條之規定並無違背。又公務人員陞遷法第12條係規定「不得陞任」之消極要件，並非「不得降調」之消極要件，非謂不具消極要件者，亦均不得依公務人員任用法第18條規定降調。本件原告雖不具有公務人員陞遷法第12條之消極要件，仍非不得降調；又公務人員陞遷法第13條規定「各機關對職務列等（稱階、等階）及職務相當之所屬人員，應配合職務性質及業務需要，實施下列各種遷調：一、本機關內部單位主管之遷調。
二、本機關非主管人員間之遷調。三、本機關主管人員與所屬機關首長或主管人員間之遷調。四、所屬機關首長或主管人員間之遷調。前項各種遷調規定，由各主管機關定之。」，該規定顯係首長、主管間平調之規定，與依本件係依公務人員服務法第18條所為之降調無關，本件降調處分自無違反公務人員陞遷法第12條、第13條之可言。
四、本件降調處分，是否違反公務人員保障法第1條、第2條、第9條、第12條、第13條之規定？
(一)按「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」、「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」，公務人員保障法第1條、第2條、第9條、第13條分別定有明文，有關公務人員權益之保障，固有法律保留原則之適用，非依法律不得剝奪、變更之。
(二)然依公務人員任用法第18條第1項規定：「現職公務人員調任，依左列規定：1、．．．2、經依法任用人員，除自願者外，不得調任低1官等之職務。3、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低1職等之職務為限，均仍以原職等任用。」，又依公務人員俸給法第11條第1項規定：「依法銓敘合格人員．．．在同官等內調任低職等職務以原職等任用人員，仍敘原俸級。」，可知法律（公務人員任用法、公務人員俸給法）已明文規定在「以原職任用」、「未變更官等」、「仍敘原俸級」之前提下，可降調低1職等之職務。
(三)本件降調處分既未變更原告之官等，自未違反公務人員保障法第13條規定；又降調處分係公務人員任用法、公務人員俸給法之「法律」所許可範圍，本件降調與法律保留之原則無所違背，亦無違反公務人員保障法第1條、第2條、第9條、第13條之規定。至於公務人員保障法第12條係規定「公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職」之規定，然而本件並非機關裁撤、組織變更或業務緊縮情事，原告亦非留用人員，其降調處分並非留用人員之轉任或派職，而係依公務人員任用法第18條第1項規定之合法降調，自無違反公務人員保障法第12條規定之可言。
五、甄審要點第9點、第11點，「得予調任非主管職務」及「各級政風機構主管人員之任期為3年」之規定，是否未經法律具體授權而無效？
(一)按公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內，所發命令，屬官有服從之義務。．．．。」公務人員任用法第2條規定：「公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合。」同法第4條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。．．．。」，機關首長負有機關業務之推動及成敗之責，在法律規定範圍內，機關首長就公務人員之職務調動，自有其固有裁量權限。
(二)公務人員任用法第18條第1項規定既容許公務員被降調至低一職等之職務，且未為其他任期、資格之限制，公務機關訂定「內部準則」，做為職務調降之內部標準，自不另須法律授權。故只要其內部準則並未背離一般公認價值判斷之標準，即與法律保留之原則無涉。
(三)本件甄審要點第9點、第11點「得予調任非主管職務之要件」及「各級政風機構主管人員之任期為3年」之規定，與前揭公務人員任用法之一般原則無違，且主計人員、政風人員因主管任期屆滿而予遷調，事所常見，甄審要點第9點、第
11 點亦無顯然不近情理之情事，其並無「違反法律保留原則而無效」之情形甚明。
六、被告機關並未濫用裁量權
(一)按公務人員是否適任某項特定職務，主管應依業務需要，就其個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面，本公平客觀之原則考核評量，類此職務調整之考核評量工作，富高度屬人性，除其具有程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，主管長官對部屬所為職務調整之判斷餘地，理應尊重。
(二)原告雖謂其並無甄審要點第9點之情事，被告政風司竟不遵守其自訂之內部標準，執意降調，有濫用裁量情事云云，惟查本件原告任恆春鎮公所政風室主任職務已逾3年，此為原告所不爭執，依甄審要點第11點規定，被告「得隨時予以調整職務」，縱使原告並無同要點第9點之情事，被告亦得隨時辦理原告之陞任或遷調。此所謂遷調，包含依公務人員任用法第18條第1項規定之降調在內，已如前述；是被告考量原告曾經屏東縣政府政風室核定申誡2次懲處、最近3年考績中2年考列乙等，平時考核評語不佳、與長官相處違背公務員倫理等情，將原告調任現職，已敘明理由，且與其內部標準即甄審要點第11點規定並未違誤，亦無不當連結及違反平等原則情形，難認有何濫用裁量可言，至其對原告之評語是否觀點正確，降調之妥當性為何，涉及主管價值觀及人事權之行使，本院理應予以尊重。從而，被告基於業務需要，為求人與事之適切配合，以92年12月4日法令字第0921120647號令，將原告調任現職，核屬機關人事任用權限之合法行使，並無違誤，復審訴願決定駁回復審聲請，亦無錯誤，原告本件起訴並無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 12 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 14 日
書記官 簡信滇