臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02724號原 告 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年6月17日院臺訴字第0930085988號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）92年5月21日向臺北市政府申訴臺灣戴姆勒克萊斯勒股份有限公司（下稱戴姆勒公司）所販售之車輛，具有交車時未依照公司目錄照片與選配表中之配備、配備裝配錯誤與品質不佳等瑕疵之消費爭議，要求退車，經該府邀集雙方協商無結果，原告建議戴姆勒公司涉廣告不實部分移請被告處理，臺北市政府乃以92年6月30日府法保字第09202890200號函將原告檢舉戴姆勒公司涉廣告不實部分移請被告處理。被告受理後，以92年7月7日公參字第0920006583號函請原告於15日提供相關資料俾憑調查，原告於92年7月21日向被告陳述其於91年11月15日向戴姆勒公司之經銷商台隆汽車有限公司（下稱台隆汽車公司）訂購G500L車輛1部，該車運抵時即發現選配品名E66-Harman/Kardon音響與廣告型錄上之說明及照片不符，僅在擴大機上貼有Harman/Becker之貼紙，嗣交車後第2日起陸續發生車窗無法關閉等故障，戴姆勒公司與台隆汽車公司藐視消費者權益，請求退還車款及賠償損失等語。案經被告調查結果，以原告陳述內容所主張事項皆屬消費者保護法及民事賠償等範疇，尚無具體事證顯示被檢舉人涉有違反公平交易法之情事，且本案爭點在於戴姆勒公司所提供之音響設備是否如廣告型錄以及「G-CLASS額外配備建議售價表」上所刊登應為Harman/Kardon之音響系統，原告雖舉證說明BMW及LAND-ROVER等廠牌均是刊登以Harman/Kardon廠牌為音響設備，並舉出德國所寄之電子郵件證明確有Harman/Kardon廠牌，惟經查該電子郵件所言內容第1段確如原告所言，惟第2段載「Harman/K ardon is thebrand-name and Harman/Bec ker is the name of the production-company」（中文譯即Harman/Kar don係一廠牌名稱，而Harman/Becker是產品生產者之公司名稱），公司廣告型錄所載之配備，確實係Harman品牌，僅其標示品牌之表示方式有所不同，對音響配備之品牌爭議，應屬消費買賣之履約爭議，宜循民事途徑解決等語，乃以92年10月8日公參字第0920009529號函（下稱系爭函復一）復知原告關於其檢舉戴姆勒公司暨台隆汽車公司銷售G-CLASS之配備音響廣告不實，涉有反公平交易法乙案，依現有事證，尚無公平交易法之適用。嗣原告再於92年11月18日（被告收文日期）提出檢舉，以戴姆勒公司於銷售之MERCEDEZ-BENZ G-CLASS汽車之中英文型錄及額外配備表中將Harman/Kardon音響系統列為選配項目，惟其實際所得商品為Harman/Becker公司所生產之產品，戴姆勒公司於型錄上所為商品標示，顯有虛偽不實或引人錯誤之嫌，違反公平交易法第21條規定等情。經被告以92年11月21日公參字第0920010821號函（下稱系爭函復二）復知原告略以：「台端再度反映臺灣戴姆勒克（系爭函復二誤載為『客』）萊斯勒公司涉有違法乙事，本會業於92年10月8日公參字第0920009529號函復在案，仍建請台端另循民事途徑請求救濟」等語。原告不服系爭函復一、二，合併提起訴願遭決定駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（原告指系爭函復一、二）均撤銷。
⒉應命被告儘速調查原告於檢舉函所載戴姆勒公司不實廣告之行為。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
原告以戴姆勒公司廣告不實提出檢舉，被告以系爭函復一、二駁回原告之檢舉請求，顯已損害原告公法上受公平交易法保護之權利，核其性質應屬行政處分，原告自得依法提起訴願及行政訴訟。戴姆勒公司係生產銷售包括MERCEDES-BENZ之知名廠商，其為銷售之用，所印製之中、英文型錄及額外配備表均標示得加價選購知名品牌Harman/Kardon音響系統等，惟原告據以選購該廠牌音響後，卻發現該系列車輛並未安裝Harman/Kardon音響系統，其內裝之音響外觀亦與戴姆勒公司印製之英文型錄照片不符，且無任何Harman/Kardon或其他標示。戴姆勒公司顯有以不實之型錄廣告引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條標示不實之規定，依公平交易法第26條規定，被告應儘速完成戴姆勒公司是否有不實廣告之調查，以維護公平交易法所表彰之競爭秩序及消費權益之保障，並將結果通知原告，被告未為任何調查程序，逕以系爭函復一、二駁回原告之檢舉請求，顯有違法。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭函復一、二之性質為觀念通知，原告不得對之提起行
政訴訟。本件系爭函復一、二因其意在通知原告有關戴姆勒公司被檢舉案之調查結果，而檢舉僅係人民基於公益促請行政機關發動調查權，被告處理之結果對於檢舉人權益不生影響，且系爭函復性質上屬「單純之觀念通知」，而非行政處分，依行政訴訟法第4條規定，原告自不得對上開函復提起撤銷訴訟。又訴願法及行政訴訟法修正前，因行政機關對於檢舉人所為之答復函，僅有撤銷訴訟的唯一救濟管道，被告曾權宜的認為在檢舉人能主張其權益因被告之調查處理受損之情況下，可提起撤銷訴訟；惟新法施行後，救濟途徑增加，非只有行政處分才能獲得救濟，且救濟途徑與行政行為之間，有法定的適用關係，舊法時期以個案需要救濟為由，所為之權宜措施，因新法之施行而失其正當性。再按行政訴訟法第5條第1項規定課予義務訴訟，僅適用於人民依法申請之事件，無論是申請對自己作成處分，或例外對他人作成處分，均須有法律明文規定，第查檢舉人之檢舉並非上開條文所稱「依法申請事件」，且行政訴訟法新制施行後，對於人民依法申請作成行政處分以外之其他非財產上給付事件，例如：檢舉人請求被告對事業是否有違反公平交易法規定進行調查處理，被告於調查程序如有違法，檢舉人似不妨適用一般給付訴訟請求救濟，其救濟範疇僅止於被告是否依法調查，以及是否於合理的期間內完成調查結果通知檢舉人等，要不包括對被檢舉人作成不利益（符合檢舉內容）的行政處分在內。綜上，本案被告基於原告檢舉內容，業依公平交易法第26條規定進行調查，並將調查結果函知原告，原告所提出之檢舉除不符上開行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」外，且因系爭函復僅屬觀念通知，原告提起本件撤銷訴訟顯屬不備法定要件。
⒉原告檢舉戴姆勒公司涉有廣告不實情事乙事，被告於受理
後，為瞭解爭議所在，業以92年7月7日公參字第0920006583號函請原告檢具相關事證，並參酌原告與臺北市政府提供之事證，以本案爭點應屬檢舉雙方對品牌認知之爭議，屬買賣雙方之消費爭議，並無公平交易法第21條規定之適用函復原告，是被告依公平交易法所賦予之職掌，就本案系爭事實進行調查及就法律要件適用研析後，載明具體之理由函復原告即如系爭函復一說明三之敘述。是原告訴稱被告未經任何調查程序，即以本件屬民事爭議，建請循民事途徑請求救濟云云，顯與事實相悖。
⒊按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之
方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期，有效期限、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」公平交易法第21條第1項定有明文，而所謂「虛偽不實」，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者，所謂「引人錯誤」，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。本件原告依標示內容選購該廠牌音響時，Harman/Kardon此廠牌音響並非虛擬而確實存在，並無疑問。原告嗣後發現其所購入車輛上配備之音響竟標示Harman/Becker字樣，而並非先前選購之Harman/Kardon廠牌，其其所涉及者應係債務人未依照民法第235條「債之本旨」規定提出給付時，買賣雙方就是否確實依約履行之私權爭執，自應循民事途徑解決。
就事業在商品或廣告上為表示或表徵行為時之「事實」而言，廣告當時確實有此品牌之音響，且戴姆勒公司願就消費者加購配備為給付，應與公平交易法第21條規範之不實廣告無涉。
理 由
一、原告主張：原告以戴姆勒公司廣告不實提出檢舉，被告以系爭函復一、二駁回原告之檢舉請求，顯已損害原告公法上受公平交易法保護之權利，核其性質應屬行政處分；戴姆勒公司係生產銷售包括MERCEDES-BENZ之知名廠商，其為銷售之用，所印製之中、英文型錄及額外配備表均標示得加價選購知名品牌Harman/Kardon音響系統等，惟原告據以選購該廠牌音響後，卻發現該系列車輛並未安裝Harman/Kardon音響系統，其內裝之音響外觀亦與戴姆勒公司印製之英文型錄照片不符，且無任何Harman/Kardon或其他標示，戴姆勒公司顯有以不實之型錄廣告引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條標示不實之規定，依公平交易法第26條規定，被告應儘速完成戴姆勒公司是否有不實廣告之調查，以維護公平交易法所表彰之競爭秩序及消費權益之保障，並將結果通知原告，被告未為任何調查程序，逕以系爭函復一、二駁回原告之檢舉請求，顯有違法。據此，依行政訴訟法第4條第1項、第8條及公平交易法第26條規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：⒈系爭函復一、二之性質為觀念通知，並非行政處分，原告不得對之提起撤銷訴訟；⒉對於原告檢舉戴姆勒公司涉有廣告不實情事乙事，被告於受理後，為瞭解爭議所在，發函請原告檢具相關事證，並參酌原告與臺北市政府提供之事證，以本案爭點應屬檢舉雙方對品牌認知之爭議，屬買賣雙方之消費爭議，並無公平交易法第21條規定之適用函復原告，載明具體之理由函復原告即如系爭函復一說明三之敘述，是被告基於原告檢舉內容，業依公平交易法第26條規定進行調查，並將調查結果函知原告，原告訴請判命被告儘速調查原告於檢舉函所載戴姆勒公司不實廣告之行為，並無理由。據此，求為判決駁回原告之訴等語。
三、關於訴之聲明第1項「訴願決定及原處分（原告指系爭函復一及二）均撤銷。」部分：
㈠原告主張係依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟。按行政
訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
㈡按公平交易法第26條規定：「公平交易委員會對於違反本法
規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」此規定並非主管機關應依檢舉，以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，蓋檢舉僅係人民基於公益促請行政機關發動調查權而已，檢舉人不因上開規定而具有請求行政機關對於被檢舉人作成不利益（符合檢舉內容）行政處分之權利。是於檢舉人依上開規定而為檢舉，主管機關依該檢舉進行調查且為處理，主管機關所為不予處分之復函尚非行政處分，亦無涉人民行政法上之權利義務之有無或內容情形，如原告對之提起撤銷訴訟，屬起訴不備要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定駁回其訴。
㈢查本件原告係依公平交易法第26條之規定而為檢舉，而非依
其他何法律明文規定而為請求，核被告以系爭函復一所為表明被告對於原告檢舉事項之調查結果與公平交易法所規範事業競爭行為並無相關，系爭函復二所為表明原告之再度檢舉事項已於系爭函復一函復在案，該二函性質上係被告所為通知及理由之說明，均非屬對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，揆諸上揭之㈠㈡說明，原告對之提起撤銷訴訟，不備起訴要件，爰駁回其此部分之起訴。
四、關於訴之聲明第2項「應命被告儘速調查原告於檢舉函所載戴姆勒公司不實廣告之行為。」部分：
㈠原告於92年5月21日向臺北市政府申訴戴姆勒公司所販售之
車輛，具有交車時未依照公司目錄照片與選配表中之配備、配備裝配錯誤與品質不佳等瑕疵之消費爭議，要求退車，經該府邀集雙方協商無結果，原告建議戴姆勒公司涉廣告不實部分移請被告處理，臺北市政府乃以92年6月30日府法保字第09202890200號函將原告檢舉戴姆勒公司涉廣告不實部分移請被告處理。被告受理後，以92年7月7日公參字第0920006583號函請原告於15日提供相關資料俾憑調查，原告於92年7月21日向被告陳述其於91年11月15日向戴姆勒公司之經銷商台隆汽車公司訂購G500L車輛1部，該車運抵時即發現選配品名E66-Harman/Kardon音響與廣告型錄上之說明及照片不符，僅在擴大機上貼有Harman/Becker之貼紙，嗣交車後第2日起陸續發生車窗無法關閉等故障，戴姆勒公司與台隆汽車公司藐視消費者權益，請求退還車款及賠償損失等語，案經被告調查結果，以原告陳述內容所主張事項皆屬消費者保護法及民事賠償等範疇，尚無具體事證顯示被檢舉人涉有違反公平交易法之情事，且本案爭點在於戴姆勒公司所提供之音響設備是否如廣告型錄以及「G-CLASS額外配備建議售價表」上所刊登應為Harman/Kardon之音響系統，原告雖舉證說明BMW及LAND-ROVER等廠牌均是刊登以Harman/Kardon廠牌為音響設備，並舉出德國所寄之電子郵件證明確有Harman/Kardon廠牌，惟經查該電子郵件所言內容第1段確如原告所言，惟第2段載「Harman/Kardo n is the brand-name and Harman/Becker is the name of the production-company」（中文譯即Harman/Kardon係一廠牌名稱，而Harman/Becker是產品生產者之公司名稱），公司廣告型錄所載之配備，確實係Harman品牌，僅其標示品牌之表示方式有所不同，對音響配備之品牌爭議，應屬消費買賣之履約爭議，宜循民事途徑解決等語，乃以系爭函復一復知原告關於其檢舉戴姆勒公司暨台隆汽車公司銷售G-CLASS之配備音響廣告不實，涉有反公平交易法乙案，依現有事證，尚無公平交易法之適用；嗣原告再於92年11月18日提出檢舉，以戴姆勒公司於銷售之MERCEDEZ-BENZG-CLASS汽車之中英文型錄及額外配備表中將Harman/Kardon音響系統列為選配項目，惟其實際所得商品為Harman/Becker公司所生產之產品，戴姆勒公司於型錄上所為商品標示，顯有虛偽不實或引人錯誤之嫌，違反公平交易法第21條規定等情，經被告以系爭函復二復知原告略以：「台端再度反映臺灣戴姆勒克（系爭函復二誤載為『客』）萊斯勒公司涉有違法乙事，本會業於92年10月8日公參字第0920009529號函復在案，仍建請台端另循民事途徑請求救濟」等語，上揭事實為兩造所不爭，並有臺北市政府92年6月30日府法保字第09202890200號函、臺北市政府消費者保護官受理消費爭議申訴資料表、G500L標準配備明細表、額外配建議售價表、原告陳述書、原告檢舉函、Mercedes-Benz G-CLASS中文型錄節錄影本、英文型錄節錄影本、戴姆勒公司92年6月12日（92）戴客發字第013號函、被告92年7月7日公參字第0920006583號函及系爭函復一、二附原處分卷可稽，為可確認之事實。
㈡關於原告主張被告未經任何調查程序，即以本件屬民事爭議
，建請循民事途徑請求救濟云云。查本件原告檢舉戴姆勒公司涉有廣告不實情事，經臺北市政府以92年6月30日府法保字第09202890200號函移送被告於受理後，被告為瞭解爭議所在，以92年7月7日公參字第0920006583號函請原告檢具相關事證，依據原告與臺北市政府提供之事證，作成系爭函復一，略以本件爭點應屬檢舉雙方對品牌認知之爭議，屬買賣雙方之消費爭議，並無公平交易法第21條規定之適用等語，是被告依公平交易法所賦予之職掌，就原告之檢舉事項進行調查及就法律要件適用研析後，載明具體之理由函復原告即如系爭函復一說明三「本案爭點在於被檢舉人所提供之音響設備是否如廣告型錄以及『G-CLASS額外配備建議售價表』上所刊登應為Harman/Kardon之音響系統，雖台端已舉證說明BMW、及LAND-ROVER等廠牌均是刊登以Harman/Kardon廠牌為音響設備，…並舉出德國所寄之電子郵件證明確有Harman
/Kardon廠牌；惟經查該電子郵件所言內容第1段確如台端所言，惟第2段載『Harman/Kardon is the brand-name andHarman/ Becker is the name of theproduction-comp any』（中文譯即Harman/Kardon係一廠牌名稱，而Harman/Becker是產品生產者之公司名稱…），故被檢舉人廣告型錄所載之配備，確實係Harman品牌，惟其標示品牌之表示方式有所不同，故若對音響配備之品牌爭議，應屬消費買賣之履約爭議，故本案尚無公平交易法之適用，宜循民事途徑解決」等語。是被告基於原告檢舉內容，業依公平交易法第26條規定進行調查，並將調查結果以系爭函復一復知原告，再以系爭函復二表明已函復，並非未經任何調查程序，即函知原告。
原告上開主張，顯與事實不符，要不足採。
㈢關於原告主張被告應儘速完成戴姆勒公司是否有不實廣告之
調查，並將結果通知原告云云。查本件原告所稱戴姆勒公司為銷售之用，所印製之中英文型錄，標示消費者可加價選購包括世界知名品牌Harman/Kardon音響系統等13項配備，原告依據其標示內容選購該廠牌音響，嗣後竟發現該系列車輛並未安裝所謂Harman/Kardon音響系統，其內裝之音響外觀亦與戴姆勒公司印製之型錄照片不符，亦無任何牌Harman/Kardon或其他標示，顯有以不實之型錄廣告引人錯誤之表示，違反公平交易法之規定云云，按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期，有效期限、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」公平交易法第21條第1項定有明文，而所謂「虛偽不實」，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者，所謂「引人錯誤」，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者；至於「事實」，係指行為當時之事實，亦即事業在商品或廣告上為表示或表徵時之「事實」而言，並非指結果發生時之事實。換言之，事業於商品或廣告上為表示或表徵行為時，如果與當時之真實為相反之表示，即有涉及不實廣告之可能。而本件原告依標示內容選購該廠牌音響時，Harman/Kardon此廠牌音響並非虛擬而確實存在，並無疑問。是以買賣雙方就加價選購Harman/Kardon音響系統達成合意，其構成此買賣契約之一部份，則出賣人及買受人均應依此買賣契約行使權利負擔義務，是以出賣人戴姆勒公司依約應給付Harman/Kardon音響系統，至於其究係於汽車出廠時即加裝Harman/Kardon音響系統，抑或於汽車運抵我國後始加裝該音響系統，並非所問，其依約所負之義務，係於履約交車時必須以有Harman/Kardon品牌之音響給付予買受人。故原告嗣後發現其所購入車輛上配備之音響竟標示Harman/Becker字樣，而並非先前選購之Harman/Kardon廠牌，其所涉及者應係債務人未依照民法第235條「債之本旨」規定提出給付時，買賣雙方就是否確實依約履行之私權爭執，自應循民事途徑解決。就事業在商品或廣告上為表示或表徵行為時之「事實」而言，廣告當時確實有此品牌之音響，且戴姆勒公司願就消費者加購配備為給付，應與公平交易法第21條規範之不實廣告無涉。原告逕以戴姆勒公司所交付車輛上配備之音響既與型錄不符，遽論戴姆勒公司所為即屬不實廣告，僅以最後履約之結果推論行為時之「事實」。其主張被告應儘速完成戴姆勒公司是否有不實廣告之調查，並將結果通知原告云云，應屬對上開法條規定內容有所誤解，且被告亦已踐行調查程序並就調查結果以系爭函復一復知原告，再以系爭函復二表明已函復，業如上述，此部分主張亦不足採。
㈣從而，原告訴請判命被告儘速調查原告於檢舉函所載戴姆勒公司不實廣告之行為，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
書記官 陳幸潔