臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2843號原 告 甲○○○
乙○○訴訟代理人 李成功律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 劉師婷律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國93年7月8日台內訴字第0930005167號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告之先父陳欽銘所有坐落臺北縣三重市○○段○○○○號（重測前為三重埔段長泰小段222之1地號）土地（下稱系爭土地），於民國（下同）56年間由三重市公所與陳欽銘協議價購作為台北縣三重市修德國小校地使用，惟未辦理所有權移轉登記，其於73年11月1日死亡，原告於90年7月13日完成繼承登記（原告為共有人之一）。嗣原告以其先父所有系爭土地，三重市公所未辦理完成協議價購即徵收補償手續，即將土地撥交修德國小建築使用，請依法辦理徵收為由，於91年6月10日向監察院陳情，案經該院移請被告辦理，被告乃以91年7月31日北府教國字第0910417079號函復原告：「‧‧‧本案依據三重市公所提供資料顯示，前揭地號之土地係於民國56年間由三重市公所與台端之父陳欽銘先生協議價購並有當時參與協議之另一位地主簽名在案（故應非徵收案件）‧‧‧則修德國民小學基於『買賣法律關係』而使用該筆土地，並依據協議內容，自始至今均作為發展國民教育事業用途‧‧‧。」原告復於93年3月1日向被告陳情，請求被告依法發動徵收權，徵收所占用之土地，被告再以93年3月10日北府教國字第0930119152號函復否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告對系爭土地應作成徵收之行政處分。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、被告93年3月10日北府教國字第0930119152號函是否為行政處分？
二、原告等請求徵收系爭土地有無理由？原告主張：
一、程序方面：查原告前向被告陳情，請求發動徵收權，徵收所不法占用原告之土地，而被告93年3月10日北府教國字第0930119152號復函，其說明二末段，已確切敘明：「對於台端所請事由，歉難受理」，自係對原告之請求予以拒絕，足認有准駁之表示，且已對原告發生法律上之效果。按「原告以其所有列為高雄市○市○○○道路保留用地，因使用受到限制，向被告官署請求依法徵收，被告官署通知核復，略以『該預定都市○○道路用地，目前尚未有開闢計劃，應俟將來有經費時再行辦理』等語。對原告之徵收請求予以拒絕，要不能謂非一種消極之行政處分．．．」、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，．．．」改制前行政法院56年判字第188號、77年判字第2054號等判決要旨分別可資參照。是上開「歉難受理」之復函，自係已為「准駁之表示」，要非「單純的事實敘述或理由說明」，至為顯然。被告竟辯稱該函並非行政處分，自非可採。
二、實體方面：
（一）按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」司法院釋字第425號解釋、最高行政法院92年判字第1693、1709、1720等號判決，均可資參照。又土地徵收條例第58條第1項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾3年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」是國家因公共事業之需要，經由法定之徵收程序，固得對人民受憲法保障之財產權，予以剝奪。而國家因興辦臨時性之公共建設工程，並得以徵用方式，使用私有土地或土地改良物，然如徵用期間逾3年，土地或土地改良物所有權人即得請求需用土地人發動徵收權，需用土地人則不得拒絕該徵收之請求。顯見縱屬「合法徵用」，逾3年期間，猶不得拒絕土地所有人所提出徵收之請求，則舉輕以明重，如國家需用土地人未經「合法」徵收或徵用之程序，而係以「違法」無權占用之侵權方式，擅自使用人民之土地，自更應以補行「徵收」之措施，使土地所有人為公共利益所受之特別犧牲，獲得合理之損失補償。庶幾始與憲法保障人民財產權及土地徵收條例規定之意旨無違。又公用徵收固以國家為徵收權之主體，然並非謂在上述國家需用土地機關未經「合法」徵收或徵用之程序，即逕以「違法」無權占用之侵權方式，擅自使用人民之土地時，人民仍不得促請國家發動徵收權之行使。此觀司法院釋字第425號解釋、最高行政法院92年判字第1693號等判決相關意旨即明。
（二）就原處分所稱56年間由三重市公所與原告之父陳欽銘協議價購之文件，被告始終未提出完整之資料並舉證證明其真正，且觀原處分僅指出「並有當時參與協議之另一位地主簽名在案」，足認並未經原告先父陳欽銘親筆簽名，故縱有所謂之價購協議書存在，對陳欽銘及原告等均不生契約之拘束效力。內政部竟亦以上述「並有當時參與協議之另一位地主簽名在案」之辯詞為據，無視於契約相對性原則之存在，遽認先父暨其繼承人亦應受系爭協議文件之拘束，進而謂被告係基於買賣關係使用系爭土地。其駁回訴願之決定，自有重大可議。
（三）事實上，原告先父陳欽銘生前既未就系爭 (重測前地號為三重市○○○段長泰小段222-1)之土地，與三重市公所簽立任何收購協議，更確無收受任何關於系爭土地之價金，而三重市公所亦從未於原告先父陳欽銘生前及逝後，行文請求「依約為所有權移轉登記」。所謂買賣關係之說，自屬子虛。系爭土地之繼承人除原告2人外，原本尚包含原告之母及兄弟姊妹，總共7人。在多年交涉拆屋還地或依法徵收土地之過程中，被告乃係以類似威脅之方式，以87年土地公告現值之一成作為對價，迫使5名繼承人將應繼分（7分之1所有權）捐贈予「台北縣」，此可參見土地登記謄本下方7分之5所有權之登記原因為「贈與」，即為明證。被告辯稱「基於買賣法律關係，而使用該筆土地」云云，確非事實。
（四）按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」又「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」民事訴訟法第277條、行政訴訟法第136條分別定有明文。被告既始終主張係「基於買賣法律關係，而使用該筆土地」，自應就其與原告先父陳欽銘之間確有「買賣關係」存在之事實，負舉證之責。而不能徒託空言，或以顯非真實之文件混充為證。如其不能為合法完足之舉證，即堪認修德國小使用系爭土地確屬違法占用，依司法院釋字第425號解釋、最高行政法院92年判字第1693號等判決暨土地徵收條例第58條規定之相關意旨，被告自應依法發動徵收權，徵收原告等所有之本件土地。
（五）被告答辯狀雖附有56年6月5日「三重市收購修德國校用地協議紀錄」（下稱「協議㈠」）、56年6月17日「三重市收購修德國校用地剩餘公園預定地協議紀錄」（下稱「協議㈡」）、以及56年6月17日「收購修德國校校地契約」（下稱「收購校地契約」）各一份，然被告始終未能證明上開各文書為真正。且事實上，上開各件文書中關於先父陳欽銘之「簽名」或印文，僅憑肉眼直接比對觀察，即能察知顯非真正。謹將各該簽名部分以放大影印方式呈現，並說明如下：
1.先以「協議㈠」與「收購校地契約」併列比對：右方為「協議㈠」之簽名，左方為「契約」之簽名。前者顯示甚為精鍊之「草書」，後者則為頗為工整之楷書。依通常經驗法則，一般人簽名，均有一定形式，要無可能在同一個月內就同一土地事件，在二份相關之文書，竟為筆法迥異之簽名。況先父陳欽銘僅國小畢業，要無可能自書如上揭二份文件上筆法圓熟湛鍊之簽名。是該二文書並無先父陳欽銘參與合意，形式及內容均非屬真正，至為顯然。
2.繼以「協議㈠」與「協議㈡」併列比對，二者簽名雖同樣趨向「草書」，然後者（「協議㈡」）則較前者更為狂草。其非出自同一人之筆，亦甚顯然。亦即三份文書，關於「陳欽銘」之簽名，竟出自不同之三人手筆，其文書非屬真正，要無疑義。
3.再觀「協議㈡」與「收購校地契約」併列比對，前者「狂草」與後者「楷書」呈現迥然不同之明顯對照。況依其記載，該二份文書乃於56年6月17日「同一日」書立，又依「協議㈡」第3條定稱：「本協議成立後，即行辦理．．．訂約手續」，更可見乃係接續「協議㈡」之後，「立即」辦理「契約」，其時間如此緊接，「簽名」卻出現如此南轅北轍之差異，更足證先父陳欽銘並未參與系爭之協議及簽約，故均非其自為簽名。
4.再由「協議㈠」與「協議㈡」之內，在另一地主「朱田塗」簽名之下方，均另有押捺「指印」。而先父陳欽銘「姓名」之下方，則均無押捺「指印」。依通常經驗法則，「指印」乃隨時隨地「隨身存在」，若「朱田塗」被要求押捺「指印」，協議之他造自無可能對先父陳欽銘不作同樣要求之理，若先父陳欽銘在場參與合意，亦斷無拒絕押捺「指印」之理。然二份「協議」，卻均無先父指印，尤足證該「協議」對先父陳欽銘而言，並非真正。其上之陳欽銘簽名，均係出自他人偽造。
5.另原告於多年申訴查閱資料過程中，發現「協議㈡」第1頁「出席」欄下之5人簽名及第2頁末尾之5人簽名），其中「李火土」等三人簽名，乃出自同一手筆，「陳欽銘」等二人，則為另一組相同手筆。敬請 鈞院向被告調取該二份文書之原件查驗，即能察知二組手筆，不但筆跡相仿，所用之「筆」亦明顯相同。更足認「陳欽銘」並非先父所自簽，簽名之下方復未如「朱田塗」部分另有按捺指印以補正非其自簽之瑕疵，在在可證先父陳欽銘根本未到場為系爭所謂之協議。
6.原告申訴多年，既已否認上開簽章之真正，被告及修德國小等，卻始終未舉證證明各該文書上關於先父陳欽銘之簽名為真正，同樣未能證明該「收購校地契約」所示陳欽銘「姓名」下方之「印文」，為先父以自有之印章親自蓋用於其上。參照上述「指印」之疑義，更加印證各該文書均非真正。
（六）行政訴訟法第136條規定：「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」而「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」民事訴訟法第277條定有明文。又按「原告於起訴原因已有相當之證明，而被告於抗辯事實並無確實證明方法，僅以空言爭執者，當然認定其抗辯事實之非真正，而應為被告不利益之裁判。」、「原告對於自己主張之事實已盡證明之責後，被告對其主張，如抗辯其不實並提出反對之主張者，則被告對其反對之主張，亦應負證明之責，此為舉證責任分擔之原則。」、「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」最高法院18年上字第1679號、2855號、最高行政法院39年判字第2號等判例分別可資參照。原告等既已舉證證明為系爭土地之所有權人暨被告違法占用系爭土地之事實，被告抗辯其占用土地乃基於買賣關係，自應就「買賣關係」之存在提出確實證明方法。被告雖提出上揭之「協議㈠」、「協議㈡」及「收購校地契約」等文書，謂與先父陳欽銘間有所謂之「買賣關係」，然而除迄未就原告於本件訴願程序檢附證據提出前揭否認其文書為真正之主張，作任何說明及提出反證加以釐清外，被告所謂：「案經三重市公所於79年5月1日79北縣重民字第15835號函說明二再次確認前揭地號之土地『確經本所予以協議收購』在案，該公所復於89年12月1日89北縣重民字第56408號函確認表示前揭地號已收購未過戶校地之『買賣法律關係之效力』仍存在在案」等語云云，顯然均僅屬被告機關單方面之內部意見溝通，全無足以確認「買賣法律關係」確屬存在之證據力可言。況查：
1.上開各協議及契約，就先父陳欽銘部分，既非真正，則「協議㈠」第7條第6款所載「學校急用土地部分，地主同意先行使用」等語，於先父陳欽銘暨繼承其權利義務之原告等，即全無拘束效力。
2.修德國小占用系爭土地，乃係於78年間始申請建照興建教室，足證本件土地並非學校「急用」之土地，自無「地主同意先行使用」可言，亦足證修德國小占用系爭土地，並非因先父陳欽銘本於上開所謂協議或契約而自行交付，故其擅自占有使用，自屬不法侵害原告之權利。
3.另不僅前述各文書顯然非屬真正外，事實上自56年以迄78年興建教室之時，被告、三重市公所暨修德國小等，均從未對先父陳欽銘及其繼承人為請求「履行」協議或契約關於移轉所有權義務之意思表示，具見相關機關對所謂之協議及契約，亦認為並非合法有效，而未依法行使並主張契約上之權利。其擅自使用系爭土地用以興建校舍，乃係不法無權占用，要屬無疑。
4.被告提出所謂之「收購校地契約」第3條既明載：「本契約成立後，即由甲方（三重市公所）付於乙方（先父陳欽銘）應付價款之壹成，其餘九成款於乙方於乙方應繳移轉登記證件．．．繳交甲方時全部付清。」則必甲方（三重市公所）先給付「應付價款之壹成」，乙方（先父陳欽銘）始有配合繳交應繳移轉登記證件之義務。
然修德國小前於89年6月29日以北修國小總字第1634號函復原告稱：「．．．其收購作業中有關地價款支付證明亦留在『三重市公所』．．．」，但三重市公所卻先後以89年9月15日89北縣重民字第42373號函、89年10月12日89北縣重民字第48415號函分別表明：「該筆土地購地價款支付書憑證如何，因時隔多年，考證困難，目前尚未發現可供參考資料」、「至於該筆土地價款支付憑證，尚無發現」。具見與本件土地相關各機關，迄今並未「依約給付應付價款之壹成」，對照其既能尋獲前揭56年之各個「協議」及「收購校地契約」，則若有付款之憑證，自應亦能尋獲，而並非滅失。所謂「該筆土地價款支付憑證，尚無發現」，應即足確認並無支付，因而無憑證存在。故被告所謂之「買賣法律關係」，無論就雙方請求權已罹於時效，或違約責任歸屬等方面探究，實均無法律上理由。被告以：「．．．在『買賣效力』未經買方（三重市公所）放棄或司法判決『買賣法律關係』不存在前．．．在相關土地買賣效力未能釐清前，實在是無法照辦．．．」等語置辯，要屬無由成立而顯不可採。
5.至被告辯稱：「．．．本案既經三重市公所及原告等89年7月10日之陳情書皆認為有土地買賣之事實存在．．
．，則對於其先父未完成之義務，如三重市公所提出之土地增殖稅依規定應由賣主負擔等事宜，自應依民法相關規定負有履行之義務，以求適法」云云，則更係扭曲實情：
①查原告等89年7月10日之陳情書，乃係於說明第4項敘
明：「三重市公所雖提出56年間與欽銘簽立之收購契約，證明土地有收購（買賣），但公所始終無法提出有給付價款之證明。」繼於說明第5項再次聲明：「縱56年有成立收購契約，但公所未給付價金，亦屬未合法取得土地所有權或使用權．．．況56年之收購契約，迄今已逾15年之民法消滅時效期間，學校無法請求．．．」具見原告等絕未如被告所言：「．．．原告等89年7月10日之陳情書皆認為有土地買賣之事實存在．．．」，其該部分辯述內容，乃係扭曲事實之詞，要無可採。
②至被告反指原告應繼承先父陳欽銘所負繳納「土地增
值稅」之義務一節，查被告於訴願程序中「訴願答辯書」附件五所列關於69年間，「三重市公所」與「修德國小」往返之各件公文，均僅係被告轄屬各該機關內部彼此詢答「土地增值稅」負擔歸屬問題（三重市公所69年5 月23日69北縣重民字第27453號函復修德國小稱：「．．．前協議未註明由誰繳納，依照規定應由地主負擔」），各相關機關既未將「應由賣主負擔」之意思，以該函副本或另以專函向先父陳欽銘表示及催促完納，則各該往來函件，自不足充為三重市公所已給付應付土地價款之壹成或其全部之證明。
③是被告內部詢答「土地增值稅」負擔歸屬問題之文件
，既不能充為各該協議及契約確屬真正之證明，尤不能資為先父陳欽銘或原告未盡繳納「土地增殖稅」及移轉所有權等義務之依據。
④況系爭土地之登記謄本，雖曾因修德國小函知地政機
關：「三重市修德國小已收購，捐贈未過戶校地，如有移轉設定或查封登記，請即通知本校處理」，而經地政機關於登記謄本為限制登記之記載。然其後地政機關又依修德國小以北修國小總字第一四四五號函，塗銷該項註記，原告等陳欽銘之繼承人，乃因而順利辦理繼承登記，取得所有權，具見修德國小及其各相關機關，亦自知對系爭土地並無合法之權利可資主張。
⑤再者，如先父陳欽銘確有依「買賣契約」履行移轉土
地所有權之義務，被告自得依法請求。然而，事實上，被告從未根據其所謂之協議及契約，向先父陳欽銘催告及為其他訴訟外或訴訟上之請求，本已足認被告亦自知系爭所謂協議及契約並非真正，無從循合法之司法途徑主張，乃逕以強行占用之方式即先行併入校園，造成使用之事實。繼而於先父逝世後，更透過運作，在欠缺法律依據之情況下，未取得土地所有權人即原告家人等同意，即由被告以78年7月8日78北府教二字第185622號函，以「既為教育之實際需要」為理由，同意「免附土地使用權同意書」，申領建照，而在系爭土地上蓋建教室，徹底地予以霸占。然而對於該函文末所附「惟請貴校儘速取得所需用地所有權」之指示，則從未見被告或其所轄權責機關就「取得所需用地所有權」事宜，主動與先父陳欽銘之繼承人即原告等家人洽商或依法請求。益足證其違法占用之主觀心態及客觀事實。
⑥被告對於原告等（先父陳欽銘之繼承人），多年來所
為陳情，不但不思依法行政、依法保障人民之財產權，反以無權占用之既成事實，對原告家人施以「不領『捐贈』之救濟金，恐將一無所獲為要脅（未來如欲再辦理捐贈，雖有仍以公告現值一成計算給付救濟金之可能，然需當年縣府編列有此預算）」，致原告之母及部分手足共5人，已先後將所繼承之權利「贈與」予「台北縣」。然而此一事實更加證明，上開五人移轉土地所有權予被告，其移轉原因均係「贈與」，而非「買賣」。具見所謂基於「買賣關係」之說，純屬子虛。
（七）按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」本件請求依法發動徵收權予以徵收之土地，在爭議多年後，原告既仍獲合法辦理繼承登記，且在繼承登記之前，被告、三重市公所或修德國小等機關，亦從未就系爭土地，取得所有權或所有權以外之其他使用、收益等權利。又參照前述全部有關事實資料，縱曾有進行所謂之「協議」，其「協議」亦顯屬未合法成立（未能達成協議）。則被告如亟須使用系爭土地，於未能達成協議之後，自應依土地徵收條例第11條辦理徵收。被告卻以「本案既經『協議價購』成立，顯無必要再申請徵收」置辯，洵與事實不符，而顯無理由。
被告主張：
一、程序部分：
（一）行政訴訟法第4條規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，‧‧‧，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
（二）行政訴訟法第5條規定：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（三）依改制前行政法院61裁字第41號判例：按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」；又改制前行政法院77年11月29日77年判字第2054號判例亦有敘明在案；被告93年10月北府教國字第0930119152 號函說明本案之事實原委；前函之意旨僅係「轉知」原告等，本案因有前述價購事實存在，在「買賣效力」未經買方（即三重市公所）放棄前或經司法判決「買賣法律關係」不存在前，被告為求慎重，避免造成「一地二買」之情形及解決未過戶校地懸案；自89年起積極協調陳欽銘之所有合法繼承人（計7人），參考土地徵收條例第11條規定協議以「其他方式」取得土地所有權，截至目前為止，系爭土地被告即以和平協調、善意之原則，完成協商以「贈與」名義，取得陳欽銘5位合法繼承人之持分土地所有權（參鈞院92年6月30日91年度訴字第1840 號判決理由三、本院判斷（一）關於請求徵收土地部分：‧‧‧現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或「其他方式」取得‧‧‧），顯見被告之做法與解決懸案之誠意，已能得到系爭土地多數合法繼承人之認同與配合；故對於原告之所請事由，在相關「土地買賣效力」未能釐清前，實在是無法照辦（歉難受理之意），並非如起訴狀所述「被告前開函件所為『拒絕』發動徵收權徵收其占用原告所有土地之行政處分‧‧‧」，更非原告自己解釋所認為之「行政處分」。
（四）按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項，訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有44年判字第18號判例可資參照。（參 鈞院92年4月30日91年度訴字第924號判決理由甲、請求撤銷原處分及訴願決定部分：一、被告所為函復是否為行政處分：（一）段）按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依公法法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才是徵收權之主體，發動徵收程序（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。（
參 鈞院92年4月30日91年度訴字第924號判決理由乙、請求徵收土地並予補償部分：一、段）
（五）被告非本件行政訴訟適格之當事人：依據土地徵收條例第2條及第14條規定，徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，是有關土地徵收之程序，直轄市政府及縣（市）政府僅能視其需要及財力狀況而擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准之，準此，各地方政府就其所轄都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地之徵收，並無作成徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分（高雄高等行政法院90年度訴字第1898號判決參照）。是本件被告並無作成徵收之權責，無從基於原告等之請求而作成應否徵收之處分，原告等請求被告發動徵收權，徵收原告等所有系爭土地，係屬被告當事人不適格。另被告既無權作成徵收處分，被告93年3月10日北府教國字第0930119152號函僅係單純的事實敘述，非行政處分，如前所述，則原告所請撤銷拒絕徵收土地之行政處分亦無理由。
（六）本件買賣關係是否存在屬民事法律關係，應由民事法院判斷：
系爭土地於56年間，由三重市公所與原告等之被繼承人即訴外人陳欽銘協議價購，並有當時參與協議之另一位地主簽名在案，案經三重市公所於79年5月1日79北縣重民字第15835號函說明二再次確認前揭地號之土地「確經本所予以協議收購」在案，該公所復於89年12月1日89北縣重民字第56408號函明確表示前揭地號已收購未過戶校地之「買賣法律關係之效力」乃存在。是本件被告與訴外人陳欽銘間確有買賣法律關係，至於原告所稱買賣關係不存在及買賣契約已逾15年之民法消滅時效期間等，係屬民法上之爭議，應循民事訟爭途逕而由民事法院判斷，非屬行政法院之權限，應依行政訴訟法第107條第1項第1款之規定予以駁回。
二、實體部分：
（一）本案系爭土地原告持分各7分之1，被告持有7分之5之土地所有權，依據三重市公所提供資料顯示，前揭地號之土地係於56年間由三重市公所與原告之父陳欽銘協議價購並有當時參與協議之另一位地主簽名在案（故應非徵收案件），案經三重市公所於79年5月1日79北縣重民字第15835號函說明二再次確認前揭地號之土地「確經本所予以協議收購」在案，該公所復於89年12月1日89北縣重民字第56408號函確認表示前揭地號已收購未過戶校地之「買賣法律關係之效力」乃存在在案；被告亦請三重市公所基於為本案土地買賣關係之「買方」權責儘速完成所有權移轉事宜，以解決懸案，該公所乃於90年1月3日89北縣重民字第62911號函請原告等至該公所（民政課）商洽有關本案土地雙方買賣權利義務之履行事宜，儘速完成所有權移轉登記。
（二）基於此，則修德國民小學因「買賣法律關係」而使用該筆土地，並非如原告所述「原告先父陳欽銘於73年11月1日逝世，尚未辦理繼承登記前，臺北縣修德國小卻未經取得原告等土地所有權人之同意，即逕行申請核發建照，於系爭土地上興建校舍‧‧‧」；修德國民小學使用該土地，係三重市公所依據協議內容，即將土地撥交修德國民小學建築使用，自始至今均作為發展國民教育事業用途，期間並未改變做其他用途，已有30餘年，嘉惠三重地區無數莘莘學子，對於被告發展三重地區教育之貢獻，有其重要性。
（三）按民法第1147條規定：繼承因被繼承人死亡開始；同法第1148條規定：繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務；本案既經三重市公所及原告89年7月10日之陳情書皆認為有土地買賣事實存在，則原告既已依法繼承其先父之權利，則對於其先父未完成之義務，如三重市公所提出之土地增值稅依規定應由賣主負擔等事宜，自應依民法相關規定負有履行之義務，以求適法。
（四）按行政訴訟法之「提起要件」，在於人民因中央或地方機關之「違法行政處分」、「對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為」、「對其依法申請之案件，予以駁回」等情形，認為「損害」其權利或法律上之利益者（或認為其權利或法律上之利益「受損害」、「受違法損害」），經依訴願法提起訴願而不服其決定，‧‧‧，得向高等行政法院「提起撤銷訴訟」或「請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」（行政訴訟法第4、5條所明定）。
（五）復依據「土地徵收條例」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地‧‧‧，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」，原告明知本案既經三重市公所與原地主陳欽銘協議價購成立在案（參會議紀錄及買賣契約書影本），顯示其作業流程，並未違反土地法或土地徵收條例等相關規定，換言之，本案既經「協議價購」成立，顯無必要再申請徵收；又民法第148條規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，原告等既已「繼承關係」取得前述持分土地之所有權，則對於其先父之應盡之義務，亦應一併繼承履行。原告等不秉持誠實信用，即逕行向 鈞院提起依法撤銷原處分，並命依法發動徵收權徵收原告之持分土地乙事，顯有違現行相關法令規定；對於原告等請求徵收土地事件，核與法未合。
（六）原告無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權：按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57 條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至司法院釋字第400號解釋，既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，上訴人亦不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權規範基礎（最高行政法院92年判字第1720號判決參照）。而本件原告等並不符合土地徵收條例第8條土地所有權人得請求徵收之規定，是原告所請係無理由而應予駁回。
理 由
一、本件被告代表人於訴訟進行中變更為丙○○，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許，合先敘明。
二、原告之先父陳欽銘所有坐落臺北縣三重市○○段○○○○號（重測前為三重埔段長泰小段222之1地號）土地，於56年間由三重市公所與陳欽銘協議價購作為台北縣三重市修德國小校地使用，惟未辦理所有權移轉登記，其於73年11月1日死亡，原告於90年7月13日完成繼承登記（原告為共有人之一）。嗣原告以其先父所有系爭土地，三重市公所未辦理完成協議價購即徵收補償手續，即將土地撥交修德國小建築使用，請依法辦理徵收為由，於91年6月10日向監察院陳情，案經該院移請被告辦理，被告乃以91年7月31日北府教國字第0910417079號函復原告：「‧‧‧本案依據三重市公所提供資料顯示，前揭地號之土地係於民國56 年間由三重市公所與台端之父陳欽銘先生協議價購並有當時參與協議之另一位地主簽名在案（故應非徵收案件）‧‧‧則修德國民小學基於『買賣法律關係』而使用該筆土地，並依據協議內容，自始至今均作為發展國民教育事業用途‧‧‧。」原告復於93年3月1日向被告陳情，請求被告依法發動徵收權，徵收所占用之土地，被告再以93年3 月10日北府教國字第0930119152號函復原告之代理人李成功律師否准所請，原告不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為（一）被告93年3月10日北府教國字第0930119152號函是否為行政處分？（二）原告等請求徵收系爭土地有無理由？
三、被告93年3月10日函是否為行政處分？按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「
本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」土地徵收條例第14條、訴願法第3條第1項、行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。是本件被告顯非土地徵收之核准機關，其就原告等申請徵收系爭土地之申請所為函復，對土地徵收事項並不生任何效力，核非屬行政處分，原告等原不得對之提起行政訴訟，其提起本部分行政訴訟，尚非合法。
四、請求被告對系爭土地應作成徵收之行政處分部分：
（一）被告亦非本件行政訴訟適格之當事人：縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第1條、第2條、第14條、第19條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被告為補償機關，則原告於徵收處分作成前，逕以補償機關之臺北縣政府為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
（二）退一步言，可認上開函復函屬行政處分，並承認本案被告得為適格當事人，則原告所有系爭土地，目前作為臺北縣三重市修德國小校地使用，迄未辦理徵收及補償，在此事實基礎下，若進一步審究「原告可否依行政訴訟法第5條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分」，本院基於下述法律上理由，亦認為原告無此權利。
1.按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。則原告提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
2.縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被告，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此原告依行政訴訟法第5條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
3.另「徵用期間逾3年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」土地徵收條例第58條第2項固定有明文，土地徵收條例第57條第2項、第5條第3項亦有相類之請求徵收之規定。惟此項徵收請求權，乃於既存之徵收處分或徵用處分及於特定之情況下，人民始得享有，非謂人民於國家因公益需要，興辦土地徵收條例第3條各款所定事業時，有請求國家徵收其私有土地之權。又依憲法第15條之規定，人民之財產權應予保障。我國相關法律中，就人民財產權如何保障，業已訂有規定，苟人民之財產權受侵害，自得依法尋求救濟；惟人民若溢於法律規定之救濟內容、方法以外而為主張，仍不得認人民有此權利。是若非合於土地徵收條例有關規定，尚非可認依憲法第15條之規定得衍生出人民有請求國家徵收其土地之權。經查，本件原告主張其所有系爭土地經臺北縣三重市修德國小校地占用，為此請求被告徵收系爭土地，因本件被告就土地徵收並無准許權限，已如前述，則原告向被告請求為土地徵收，無從准許。另揆之前開說明，本件原告尚無請求徵收土地之權，原告此部分請求均無從准許。
4.其次土地徵收係指國家因公益需要，舉辦公共事業，對人民受憲法之保障之財產權，經由法定程序，予以剝奪之行政處分。因此，土地徵收只能為舉辦有利於公共事業之需，始得依法為之。土地徵收不是國家純粹取得私有財產權之手段，亦非調和私益衝突之工具。本件原告於訴訟中一再主張系爭土地係由修德國小違法占用為校地使用乙節，縱令屬實，則應由原告依國家賠償或依民法第767條規定訴求解決，不得依徵收機制訴求救濟。從而，原告主張修德國小違法占用系爭土地，被告應補辦徵收云云，純屬誤解。
五、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘關於系爭土地有無買賣關係之主張陳述，並非行政法院審理，且與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 3 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 3 日
書記官 楊子鋒