臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02960號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○上5人共同訴訟代理人 陳慧玲 律師複 代理人 陳絲倩 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 己○○縣長）住同訴訟代理人 呂清雄 律師
辛○○庚○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於92年4月8日日公告府授環綜字第0920038414號之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論，有條件通過該一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場之環境影響評估審查。原告等不服，於93年7月7日向被告請求確認無效，經被告函復該公告並非無效，原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認被告92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件被告92年4月8日日公告府授環綜字第0920038414號公告，是否具有無效之事由？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
壹、程序方面：⒈新竹縣政府92年4月8日以府授環綜字第0920038414號公
告之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論係有條件通過環境影響評估審查，開發單位仍應辦理12事項，因此審查結論不再單純是行政機關間之程序，實際上具法律效果，並對開發單位具拘束力，因此該審查結論為行政處分，應無疑義。
⑴環境影響評估審查結論係主管機關依據環境影響評估
法，就特定之開發行為為審查所做成之結論，並對外發生效力之單方行政行為，屬前開法律所稱行政處分，此亦經最高行政法院92年裁字第519號裁定定在案。又依環境影響評估法第7條第1項、第2項及第14條第1項、第2項諸規定，開發案核定許可與否，故屬於目的事業主管機關之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機關之審查結論所拘束，故環境影響評估主管機關認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與否，而產生法律上之效果，應屬行政處分。至於目的事業主管機關核定開發案之准許與否，則係另一行政處分。法務部84年7月29日法律決字第18033號函足資參照。
⑵被告於92年4月8日府授環綜字第0920038414號公告之
「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論略以，有條件通過環境影響評估審查，開發單位仍應辦理事項如下。此項審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單位需進行第二階段環境影響評估程序之義務外；另一方面則以附條件方式，課予開發單位如何實施開發行為之諸多負擔，依行政程序法第92條第1項對於行政處分之定義，此項審查結論要屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，而非觀念通知。再者，依環境影響評估法第22條前段規定，開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，益足徵此項審查結論具有規制效力，核屬行政處分，此有最高行政法院92年裁字第519號裁定及高雄高等行政法院92年度訴更字第35號判決。
⒉本件原告等已於93年7月7日依法向被告聲請確認該「一
般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論之行政處分無效，而被告環境保護局於93年8月5日以環業字第0930011128號函文回覆，確認該行政處分並非無效。原告等不服，乃依行政訴訟法第6條之規定，向 鈞院提起確認行政處分無效之訴。
⒊本件原告有即受確認判決之法律上利益：
⑴又環境影響評估主管機關於進行環境影響評估程序後
，必須作成「審查結論」，此一審查結論為一行政處分，已如前述，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過有條件通過環境影響評估之方式附加開發單位應辦理事項，例如本系爭審查結論第六項、第八項即指明「營運期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘」、「運輸路線應減輕對居民的干擾」等，而此等事項亦均與當地居民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及考核之基礎，開發單位若有違反，環境影響評估主管機關尚得予以處罰。是以環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，環境影響評估法之規定實有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權或財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益為目的。因此，開發行為所在地當地居民自亦有公法上之利益應受保護。
⑵本件原告等皆係新竹縣橫山鄉沙坑村之居民，居住地
點極為鄰近本件系爭「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」之開發場址，此外，尚有沙坑簡易自來水廠及大平地簡易自來水廠二取水口，前者僅距離預定場址僅約400公尺，後者更僅距離200公尺，且皆位於預定場址之下游，該地區之居民日常飲用之地下水及簡易自來水皆由此而來，若於此地設置廢棄物之最終處置場，必將對於該等水源造成嚴重之影響。惟因被告所作成該具有明顯重大瑕疵而本應無效之行政處分，目的事業主管機關竟得據以與開發單位簽訂投資契約。因此，如本件系爭之審查結論不能予以確認是否無效，則開發行為勢必續行，而原告及當地居民之生命、身體、財產等重大法益亦必受危害。是故，原告等自有即受確認判決之法律上利益無疑。
貳、實體方面：依行政程序法第111條第7款之規定，行政處分有重大明顯之瑕疵者，無效。由於被告於作成本件「一般事業廢棄物（垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」之審查結論時，不僅依據之調查資料多有明顯之錯誤，且尚有眾多重要之相關事項漏未考量，其瑕疵之明顯縱令一般不具有專業知識之人亦得合理察知，是該行政處分顯屬無效。被告主張本件系爭之公告審查結論，係經專家學者專業判斷始作成，非任何人一望即知云云，惟公告審查結論係依據業者所提供之資料作成，如業者所提供之資料不實，任何人一見即知，例如「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」、「生態調查」、「水源、灌溉、取水口、水井」調查不實，原告均為當地居民，一望即知為不實資料，故公告審查結論顯具瑕疵，且屬重大，當得提起確認無效之訴。茲就其重大明顯瑕疵說明如下：
⒈被告將原屬環境影響評估之審查結論是否應予通過所應
審酌之重要事項，列作該行政處分之附款，違反行政行為明確性之原則：
⑴依環境影響評估法第1條規定，環境影響評估法之目
的，係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，而所謂之環境影響評估，依同法第4條第2款之規定，應指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。是故，行政機關於作成環境影響評估是否得予通過之結論時，應就前開所列各方面進行實質之審查與評估，待認定一開發行為不致對環境造成不良之影響時，方得予以通過。而此等應予實質審查者，包括該開發行為本身究竟為何、其設置場址之環境規劃為何，即為行政機關依施行細則第43條作成通過、附條件通過或不予通過等結論之基礎，而不得列作附款之內容。查本件審查結論係有條件通過環境影響評估審查，並要求開發單位仍應辦理之事項包括：「一、檢討廢水處理廠設置地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方法式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。…三、A ○○○區○○○道路開闢。
…」。然查，該等所謂之「條件」，所涉及者為該一開發案整體之規劃、預定場址環境之開發情況等，事實上非屬一「附加的、額外的」意思表示，而皆為審查該一環境影響評估是否應予通過之實質要件。若依照開發單位原提出之環說書觀之，其早已設定該廢水處理廠之位置，並亦已於該A 集水區設定要開闢緊急聯外道路，而無論是廢水廠或緊急聯外道路，二者皆係該一最終處置場設置之重要規劃內容，今若欲改變該廢水處理廠之設置位置，或改變該一緊急聯外道路之開闢位置，勢必導致該計畫本身發生重大變更，而須重行進行環境影響評估之審查。被告竟將該等牽一髮即動全身之重要要件，列作行政處分之附款條件，其顯然構成重大而明顯之瑕疵，該行政處分為無效。⑵以該等將會影響該一環境影響評估是否得以通過之要
件列作附款之條件，事實上即係將該審查結論之效力及內容交由未來不確定之事實來決定。蓋將該等重要基礎要素列為附款，則原處分機關即拋棄了法律明文賦予其之把關責任與權力，放任由開發單位來決定是否予以履行，此種作法固可簡化審查過程之處理程序，加速審查之過程，但此種做法亦恐使被告之職責未能徹底履行，使進行環境影響評估之美意與目的破壞殆盡，亦係置該地全體民眾權益於不顧。此種處置方式誠屬可議，要謂該審查結論並非無效，豈合乎法理。
⒉據以作為判斷基礎之資料有顯而易見之錯誤：
被告就本件環境影響評估所為審查結論，係依據第三人即「一般事業廢棄物（垃圾焚化灰渣）最終處置場」BOO（興建、營運、所有）案之開發單位所提供之環說書所做成。而該等資料明顯之錯誤與疏漏，即導致以之為基礎所做成之環境影響評估審查結論亦有錯誤與疏漏。詳閱原處分所依據之環說書，內容有諸多錯誤、不實及闕漏不足之處，茲列舉如下：
⑴「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」有多項係明顯提供不實證明及記載事項：
①本表項目2「是否位經河口、海岸瀉湖、紅樹林沼
澤、草澤、沙丘、沙洲、珊瑚礁或其他溼地」，開發單位答覆「否」，查本基地雖非位於海岸或河口區，但屬於「溼地」之ㄧ種，查「溼地」係指陸地與水域的過度地帶，包括林澤、草澤、泥沼、水塘、低漥積水區及潮汐灘地等區域，參照開發單位之「計畫場址位置圖」，可知本基地之「一般事業廢棄物及底灰掩埋區」內有一大型水塘，查該池塘長約140公尺以上，寬約20公尺，池塘面積約2800平方公尺，其水域生態極為豐富，有為數眾多的魚類、蝦類，螃蟹、兩棲類、水生昆蟲及水生植物等，其應屬於本項之「其他濕地」，應列入敏感區位。
②本表項目9「是否有保育類野生動物或珍貴稀有之
植物、動物？」，開發單位答覆「否，新竹縣政府
91.11.8府農銷字第0910125269號」，查環說書之附錄D-4「生態調查」部分已明白提及保育等級--合計兩次調查共發現七種保育鳥類，其中大冠鷲、鳳頭蒼鷹、松雀鷹、領角鶚、黃嘴角鶚與畫眉是屬於珍貴稀有的二級保育類，而紅尾伯勞則是屬於三級保育類。蛙類部份則有莫氏樹蛙屬於二級保育類。然被告91年11月8日府農銷字第0910125269號函僅表示「目前尚未指定公告為野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、獵捕區、垂釣區。」，本項經自救會行文新竹縣政府查詢上開文號得否作為無保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物之證明，經該府以93年8月12日府農銷字第0930105574號函表示，「前開文號不得作為無保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物之證明，業者應自行委託學者專家或保育團體進行調查研究工作」，本項明顯為不實說明。
③本表項目16「是否位經河川行水區域、地下水管制
區、洪水平○○○區○○道治理計畫用地或排水設施範圍？」，開發單位答覆「否，經濟部水利署91.11.15 經水工字第09150534660號函及新竹縣政府
91.11.06府建水字第0910125707號函」，查經濟部水利署91.11.15經水工字第09150534660號函僅證明非「地下水管制區」及「洪水平原管制區」，而新竹縣政府91.11.06府建水字第0910125707號函也僅證明非「地下水管制區」，至於「河○○○區○○○○○道治理計畫用地」及「排水設施範圍」均未予證明，業者未依經濟部水利署公文所示，再向水利署第二河川局及縣政府行文現勘查證，而擬以魚目混珠方式欺騙過關，由此可證，本項明顯為不實說明。
④本表項目21「是否位經軍事管制區（含軍事飛航管
制區）或要塞地帶或影響四周之軍事雷達、通訊、通信、放射電波等設施之運作？」，開發單位答覆「否，新竹縣政府工務局91.12.02 91工建字第32801號」，本項經自救會行文新竹縣政府查詢該號函得否作為證明文件？該府以93年8月23日府工建字第0930109821號函復：「查本府工務局
91.12.02九十一工建字第32801號函，係函轉相關文件至交通部民用航空局查詢相關事項。應俟交通部民用航空局函復後，始可證明是否屬位經旨揭限制範圍與否。」，由上可證，該號函明顯不得作為證明文件，本項明顯為不實說明。
⑤本表項目27「是否位經特定農業區或山坡地保育區
（古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地）？」，開發單位答覆「是，本基地部分位於山坡地保育區」，查依據業者所提之土地清冊，可知本基地84%為山坡地保育區，該基地絕大部分為山坡地保育區，非如業者所稱「部分」位於山坡地保育區，且五級坡及六級坡（平均坡度大於40%）之面積，即佔開發面積53.37%，本項明顯為不實說明。
⑥由前述可知，此一「環境敏感區位及特定目的區位
限制調查表」闕漏錯誤之處甚多，開發單位涉嫌故意以不實之說明企圖矇混原處分機關，使被告依此做出錯誤之判斷。查本調查表為環境影響評估委員之重要參考依據，亦為被告判斷之重要考量點，其內容是否完整詳實極為重要。然而，開發單位提供不完整甚至相互矛盾之資料予被告；而被告身為專責機關，竟亦率爾未加深入調查即予審查通過，其顯然有重大明顯瑕疵。
⑵生態調查未依法定頻率為之且內容有隱匿、不實及缺漏之情事：
①依「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發
行為環境品質現況調查表，生態調查之頻率應為6個月進行二次，又行政院環保署於91年3 月28日公告之「植物生態評估技術規範」之「植物生態背景調查」，亦規定應比較季節性之變化，其之所以有此一要求，乃係因動植物生態環境受到季節性影響頗大，物種亦往往隨季節之變換致有所變化。然觀諸該環說書中之生態調查報告，其係分別於91 年12月中旬及92年1 月中旬進行，此二次調查時間僅在一個月內完成，又屬同一季節（冬季），查冬季為爬蟲類、水生昆蟲、蝶類等之蟄伏期，植物物種亦有消長，冬季調查何能就該場址所有之爬蟲類、水生昆蟲、蝶類及植物等之生態等作完整之調查？開發單位之生態調查顯已違反前開規定。此二次調查時間僅間隔1 個月，又屬同一季節，其調查內容自難涵蓋該一場址完整之生態，而有偏頗之虞。②於該調查報告第五點之水域生態部分，說明：「本
計畫區內的小型排水溝由於已完全水泥化，加上其流量極小，因此並未發現魚類。」然查，原告等為當地之居民，深知該區內並無水泥化之排水溝，且區內有一大型水塘，查該池塘長約140公尺以上，寬約20公尺，池塘面積約2800平方公尺，其水域生態極為豐富，有為數眾多的魚類、蝦類，螃蟹、兩棲類、水生昆蟲及水生植物等。其調查報告之事實依據何在，實令人費解。
③又該生態調查報告中指稱該預定場址內共有七種保
育鳥類，然本環說書之「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」及第10-1頁之「預防及減輕行為對環境不良影響對策摘要表」中竟表示：「據調查計劃場址內並無保育類之動植物。」其前後矛盾，至為顯然。且按野生動物保育法第18條第1項之規定，野生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或其他利用。而廢棄物最終處置場之興建勢必嚴重騷擾甚至破壞該等稀有保育動物之生活及生存，被告以開發單位前後矛盾之資料作為基礎，所做成之行政處分顯具有明顯重大之瑕疵，該行政處分應屬無效。
⑶水質調查漏未說明本計畫對於鄰近之沙坑村大平地聚落及沙坑聚落水源（公共用水）所產生之影響：
①依「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含
垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範」第三章
3.4場址勘選之考量項目（C）環境（C1）地面水：場址附近水源灌溉取水口或河川等受污染之虞，考慮其距離及流向。依據「開發行為環境品質現況調查表」規定水質調查應於「放流口上游未受影響段至少一點、放流口至少一點、放流口下游十公里內或影響段內及重要取水口至少一點」。查開發單位於「東大平橋」與「福興村活動中心前」作調查，該二點均為放流口之下游處，其放流口之上游處及重要取水口（沙坑、大平地簡易自來水廠之取水口）處均未調查，另依據「開發行為環境品質現況調查表」規定「於雨季（5月－10月）及旱季（11月－4月）各至少一次流量調查」，查業者未依規於雨季及旱季進行流量調查。有關集水區特性、流速、水體利用（水權分配、用水情形）也都未依規定調查。綜上法規規定，開發單位應針對公共用水詳細調查，並評估是否對該公共用水會造成污染，然該環說書第8-10頁水質部分之說明，就地下水水質之說明，僅論及於福興村，略稱該村之水源來源係位於該預定場址之上游處，至本最終處置場之設置將不致有所影響云云。然查，該一預定場址鄰近處尚有沙坑村簡易自來水廠及大平地簡易自來水廠二取水口，前者僅距離預定場址僅約四百公尺，後者更僅距離二百公尺，且皆位於預定場址之下游，該地區之居民日常飲用之地下水及簡易自來水皆由此而來，若於此地設置廢棄物之最終處置場，必將對於該等水源造成嚴重之影響。此由場址之空照圖及地下水流向研判圖即可明顯看出。更有甚者，該最終處置場之下游尚有關西鎮之渡船頭、新埔鎮寶石大橋自來水淨水廠二大自來水廠取水口，是故，該一最終處置場之設置，其影響絕非僅沙坑村與福興村之居民而已，而係將近20萬名之民眾！此種最終處理場係屬高污染風險之設施，稍有不慎即會造成對附近水質之影響而戕害當地民眾之生命健康。此本即屬原處分機關考量之重點，自不待言。然開發單位竟隻字未提鄰近地區尚有另二取水口之資訊，而僅就影響最為輕微之福興村地下水淺井進行說明，其意圖提供不實資訊，以詐欺手法使行政機關作成許可開發之結論，洵屬明確。
②此一重要考量因素雖亦曾有審查委員於第二次審查
意見中提出「承受水體鳳山溪下游之渡船頭及新埔寶石大橋均有本處之取水口，為維護飲用水水質安全，除依相關規定辦理處理水質監測外，應明列水質監測異常時之通報系統，以及時通知下游本公司淨水廠取水口採取必要因應措施」，惟開發單位僅粗略以「遵照辦理，請參閱說明書P.8-29等寥寥數語帶過。而詳閱該說明書P. 8-29，其中根本未敘及此一問題，更遑論其解決方法，開發單位態度之輕忽草率，莫此為甚。茲該問題既已經審查委員提出，被告業已認知此為一重要考量點，且此影響所及近20萬人之權益，竟依據此等明顯闕漏不全之資料作成系爭審查結論，其顯有重大瑕疵情事，原行政處分應屬無效。
③被告主張水質調查部分，審查委員已依其專業適時
發揮功能，要求開發單位因應，開發單位亦已承諾遵照委員意見辦理云云。查新竹縣環保局身為水質監測主管機關，其已將「沙坑簡易自來水廠」及「大平地簡易自來水廠」列管，並定期上網公告監測結果，惟環境影響說明書隻字未提及上二開簡易自來水廠，而環境影響評估審查委員及新竹縣環保局人員竟亦未提及，甚或質疑開發單位之調查報告，由此可見，審查委員之專業功能並未充分發揮，而新竹縣環保局亦未善盡水質監測主管之責，其審查結論顯有重大瑕疵。
⒊被告就相關之重要事項漏未斟酌，其審查結論有重大明顯之瑕疵：
⑴查此類開發案之審查，首應審究之前提為「是否有開
發之必要」，惟依新竹縣事業廢棄物統計可知，新竹縣內產業需委外處理之廢棄物需求量遠低於本開發案規劃之處理量，本件根本無開發之必要。查環說書第6-27頁之表6-24「新竹縣事業廢棄物90年申報量統計表」所示，90年度新竹縣內產業需要委外處理之廢棄物量全年總計為38,298公噸（包含「委託或共同」及「廠內暫存」），換算為每日廢棄物量則為每日105公噸，顯與本件開發案所規劃之一般事業廢棄物處理量每日280公噸有極大之差距，而較需求量高出相當多。查此種廢棄物最終處置場之設置，所需耗費者，的不僅立即可見之國家預算，更涉及珍貴的環境資源及全體居民之重大法益，主管機關在決定是否准許開發時，自應就種種相關成本、因素綜合考量，以作成最妥適之決定。然本開發案既有前述之問題存在，其是否有興建之必要、該開發行為是否符合需求性及合理性，以及該案是否合乎整體之規模與經濟效益，皆為被告應予考量者，然其未就此加以審酌，該審查結論顯然具有重大明顯之瑕疵。
⑵又本區係屬鳳山溪流域水污染管制區，依法不得開發
。蓋本件開發案之場址係位於鳳山溪流域水污染管制區內，依水污染防治法第30條規定，不得建置廢棄物最終處理場，以避免造成水源之污染。然原處分機關竟通過於此處設置所謂之「廢棄物最終處置場」（本質上即廢棄物掩埋場），且該一最終處置場不僅將處置一般事業廢棄物，尚包括焚化爐燃燒後之灰渣。是其所將處理者，不僅為前開水污染防治法所稱之垃圾或其他污染物，更包括較ㄧ般廢棄物具有更高毒性與污染可能之焚化爐灰渣。依前開規定，自當在禁止之列。然原處分機關竟未斟酌該等規定，仍任其審查通過，該行政處分具有重大明顯瑕疵之情甚明。
⑶本開發計畫預定場址鄰近多處取水口，影響居民飲水
等甚鉅，然被告竟漏未調查，該行政處分顯有明顯之瑕疵。本件最終處置場預定設置之場址，距離大平地、沙坑二聚落之取水口甚為接近，僅約數百公尺左右之距離，且二取水口皆位於該場址之下游，又再下游尚有關西鎮渡船頭及新埔鎮寶石大橋二自來水淨水廠，於此設置廢棄物之掩埋場，極可能造成水源污染而影響該地眾多居民之飲用水，甚至灌溉用水等，故其影響範圍著實深遠。姑不論開發單位漏未提及該二鄰近之取水口，且避重就輕僅針對位於該預定場址上游之福興村自來水廠加以說明之詐欺情事，被告就此一影響深遠之重要事項衡情亦應主動加以調查，予以審酌，更何況該行政機關本身即為簡易自來水廠之水質監測主管機關，理應主動調查。行政機關於作成行政處分時，若有應審酌之重要事項未予審酌，其自構成重大之瑕疵，據以作成之行政處分亦應為無效。
⑷垃圾焚化灰渣具有強烈毒性，開發單位稱其經處置後
即不具毒害，顯有疑問。蓋本件計畫處置之廢棄物包括焚化後之垃圾灰渣，然灰渣往往具有強烈毒性，並非開發單位以「均無毒害」一詞即可輕率帶過。查垃圾經焚化爐焚化後，其灰渣含有高量之重金屬，包括鉛、鎘及戴奧辛等對人體有極大危害之成分。此種有害之重金屬成分會嚴重損害人體之健康，尤其易導致癌症及中樞神經失常等。被告本身即係廢棄物處理之專責機關，對此應有深入之了解，竟昧於該等事實而怠於進行進一步之調查，聽信開發單位片面之說明即作成審查結論。此等重要之因素係做成環境影響審查結論之重要基礎，若未予判斷即作成結論，則其判斷基礎即有瑕疵，該行政處分應為無效，至為顯然。
⒋本處置場開發案所預定設置之場址係涵蓋多種敏感區位
，顯有進入第二次環境影響評估之必要。然被告本應依職權調查證據卻未加調查，致未能依法作出應繼續進行第二次環境影響評估之決定。該行政處分之瑕疵甚為重大且明顯，該行政處分自屬無效：
依環境影響評估法第8條、同法施行細則第19條、行政程序法第36條及第42條第1項之規定，主管機關就環境影響評估為審查、判斷是否對環境有重大影響之時，即應依前開行政程序法之要求，依職權切實調查證據，若認為有必要時，並得至現場實地勘驗，以求獲得充分之了解及充足之證據，並依此作成合法之行政處分。本件最終處置場預定設置之場址涵蓋多種敏感區位，包括有溼地、保育類動物、地質構造不穩定區、水污染管制區、山坡地保育區、開發面積百分之五十以上之面積為超過百分之四十之坡度。尤其該場址係位於斷層帶，又位於新竹縣重要河川之上游，若考量其場址之坡度陡峭、雨量豐沛等因素，任何人皆得以想見一旦雨量增加、地震、斷層位移，山坡土石即易鬆動，此時，即便於底部鋪設有防水布，亦恐因土石之移位、崩塌而導致有所滲漏。況證諸事實，日前8月25日艾利颱風來襲時，新竹縣橫山鄉已列為土石流警戒區，可見前述風險實現的機率甚高，而在此種情況下，若仍於該地設置廢棄物最終處置場，則屆時不僅原生長於此的多種稀有保育動物將因開發而受到影響，當地居民甚或全新竹縣居民恐皆受有重大之損害。顯見本件環境影響評估實已達環境影響評估法第8條所定進行第二次評估之要件。然被告明知系爭場址涵蓋敏感區位甚多，對環境之影響深遠，竟未能履行其應負之責任，依職權進行調查，而逕依開發單位所提供具有明顯闕漏、錯誤百出之資料，作成審查通過之結論，實有違法之處。而被告未依職權加以調查，反逕予通過審查，則姑不論是否有圖利廠商之嫌，其怠乎職守即屬顯然，其所為之審查結論具有重大明顯之瑕疵而為無效，自不待言。
⒌系爭公告違反行政程序法第96條之規定：
⑴環境影響評估法對審查結論所應記載之內容為何並未
特別規定，則應依行政程序法第96條之規定為之。惟查，系爭公告中僅表示「有條件通過環境影響評估審查」，而未依前揭法律之規定指明該行政處分之相對人即開發單位為何，亦未就開發場址、開發範圍、基地面積以及開發內容加以說明。系爭公告已違反行政程序法第96條之規定，有重大明顯之瑕疵，自屬無效。
⑵被告主張公告審查結論係屬程序行為云云。然並未說
明審查結論之公告係屬程序行為，與行政處分所應記載內容為何，二者間有何關聯。查行政處分之公告，係行政處分對外發生效力之要件，而公告之內容即係對外發生效力之內容。公告之內容自須明確表示出該行政處分之內容。行政處分若未依法記載應記載之事項，該行政處分即可能為無效；行政處分若未依法公告，則對外不發生效力。故二者雖皆關係著行政處分之效力是否發生，惟事實上係屬二事。
⑶又由環境影響評估法之規範目的可知，環境影響評估
之公告，主要目的即係使受到該開發行為影響之當地居民得有知悉該一開發行為之內容，以評估、了解該一開發行為所可能帶來的衝擊。該公告省略所有重要之訊息，至幾無實質內容之程度，單就該一公告完全無法了解該開發行為究竟為何，也無法知悉該一開發行為對當地之影響。且由其他地方政府依據同一法律所為之同種公告內容觀之，此一公告內容之簡略，實非常態。縱不論其是否為刻意隱匿相關事實，此行為已嚴重違反環境影響評估法立法之精神。顯見被告有嚴重之程序上瑕疵，為無效之行政處分。
⑷查系爭公告僅函請新竹政府行政室、橫山鄉公所、環
境保護局於該機關之公告欄張貼15日，並未依環境影響評估法施行細則第20條第1項規定於適當地點張貼。
⒍被告辯稱系爭公告之作成係經專業之人員之審查，具專
業性而應予尊重，然形式上之專業性不足作為證明實質上是否踐行其審查之責之證據：
⑴被告於形式上雖以具有專業背景之成員審查本件環境
影響評估說明書，然實際上無論環境影響評估說明書之內容或其審查之過程皆盡疏漏草率之能事，而未能盡其依法審查之責任，實不足以作為推諉責任之藉口。又被告所依據做為審查決定之資料多有缺漏及錯誤，若干與本開發案密切相關之因素未予考量，而應予調查之證據未加詳實調查，其處分違法之情顯然。
⑵另由新竹縣橫山鄉關西鎮反掩埋場聯合自救會委請環
境工程方面之權威即台灣省環境工程技師公會針對本件環境影響評估之內容深入評析，而做出之評析意見即可知之。其評析意見中所舉有明顯疑問者包括①掩埋區推估使用年限與雨量估算之不足②推估污水量所採方式之不合學理③掩埋物之性質即有害性資料欠缺致無法確定掩埋物質是否確屬無害④本開發案擬處置之ㄧ般事業廢棄物數量及性質皆未予以概估，致無法推衍其影響之嚴重性⑤如何防範不透水布不致發生掩埋場常見之狀況，即於短期內破損滲漏⑥本開發案與新竹縣竹北拔子窟垃圾掩埋場興建計畫相互間影響性之評估⑦未就本開發案規劃處理量與實際事業廢棄物量，評估有無興建之必要⑧採用之空氣污染量所採用之模式未配合該預定場址之地形，至推估結果恐不精確。該評析意見所指出有明顯疑問者，多係與本件應否予以審查通過、該地是否適宜興建廢棄物處置場、開發單位是否翔實進行檢測評估以及是否提供充足之資訊供被告參考，有密切之關係。更可見被告強要以其審查成員具有一定資格為由，即謂此屬專業領域而應予尊重，難以令人甘服。以被告之專業，就該等如此重大之缺漏或不合理，何以竟未能發現。若非審查過於輕率，怠忽職守，即恐有蓄意圖利開發單位之嫌。
⑶又被告強調開發單位已進行開發影響預測並規劃環境
保護對策，列於環境影響說明書中，並強調原處分係經具有生態專業專家學者之委員會審查完成，應予尊重。惟系爭環說書之缺漏與不實，被告審查之輕率與不足，業經原告舉證歷歷。原告今再就環說書中涉有矛盾、闕漏、不實之點整理表列，供 鈞院參酌被告僅以形式上業經專家審查做為主張之依據，實不足以正當化其不當、違法之處分。
⑷被告主張審查委員本其專業知能及整體考量適時提出
修正意見要求開發單位補正云云，惟查開發單位多答非所問，甚至違反委員審查結論。例如三、○○○區○○○○道路開闢，開發單位仍自行認定係依「非都市土地開發審議作業規範總則第26條」規定進行道路開闢，顯為違反審查結論。又一、檢討廢水處理廠設置地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方法式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施：查開發單位根本未依委員意見修正附錄J「廢水處理廠工程計畫書」之廢水量、設計參數及加設緊急不排放措施。九、檢附地下水水文觀測數據：依「開發行為環境影響評估作業準則」附表六「開發行為環境品質現況調查表」規定：「地下水文觀測應有水位、流向、目前抽用情形、含水層厚度及深度、庫床與附近水層的水力連結性。地下水位之調查頻率為雨季至少二次，旱季至少一次。」查開發單位未依上開規定作調查，其水文觀測數據不全，另地下水位觀測集中在91年12月底及92年1月初，皆屬旱季之調查，雨季則完全未調查。查審查結論諸多項目都未完成，居然仍定稿，顯見被告有重大明顯瑕疵云云。
⒎提出被告於92年4月8日公告府授環綜字第0920038414號
之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論、最高行政法院92年度裁字第519號裁定、新竹縣環境保護局93年8月5日環業字第0930011128號函、環境影響說明書定稿本附錄D之生態調查彙整報告、摘錄之「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環境品質現況調查表、就該最終處置場預定場址現場池塘所拍攝之數位照片二張、環境影響評估說明書中「預防及減輕行為對環境不良影響對策摘要表」、「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」、被告農銷字0000000000號函文及府農銷字0000000000號函文、新竹縣環境保護局網站資料2份、計畫場址地下水流向研判圖」及「計畫場址位置圖」各乙份、環境影響評估（第二次）審查意見補正第53點（第I-19頁）、說明書第8- 29頁、環境影響評估說明書第6-27頁之表6-24「新竹縣事業廢棄物90年申報量統計表」、新竹縣環保局91年11月13日環管字第0910018575號函、反焚化爐行動網所刊、由看守台灣研究中心、美國載基要資料中心、環保聯盟台北分會所提供之「技術成熟的焚化爐仍無法解決問題」文章，以及反焚化爐行動網所刊載、中國時報1999年3月26日之報導「世紀之毒─戴奧辛的致癌性」文章、環說書第6-16、6-17頁，以及圖6-4基地平均坡度圖、中時新聞網於93年8月26日刊載於網路之「八十鄉鎮小心土石流」新聞報導、法務部84年7月29日（84）法律決字第18033號函、高雄高等行政法院92年度訴更字第35號判決、新竹縣政府與偉盟工業股份有限公司訂定之投資契約、台北縣政府90 年8月21日就「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」審查結論公告、被告93 年9月6日府授環綜字0000000000號函、系爭環說書第I-7頁第二次審查意見補正、行政院環保署91年3月28 日公告之「植物生態評估技術規範」之「植物生態背景調查」相關規定部份、反焚化爐行動網所刊、由看守台灣研究中心、美國載基要資料中心、環保聯盟台北分會所提供之「技術成熟的焚化爐仍無法解決問題」文章，以及反焚化爐行動網所刊載、中國時報1999年3月26日之報導「世紀之毒─戴奧辛的致癌性」文章、台灣環境工程技師公會所出具之評析意見、原告就環說書中涉有矛盾、闕漏、不實之點所整理之表列、被告92年4月8日府授環綜字第0920038413號函等件影本為證。
㈡被告主張：
壹、程序方面：⒈本件系爭公告審查結論非行政處分：
系爭公告審查結論係被告依據環境影響評估法第7條規定之程序行為，屬開發單位申請許可開發行為流程中先期作業階段諸多審查項目之一環，開發單位除須完成環評審查外，尚須通過興辦事業計畫、土地使用計畫、水土保持規劃及水土保持計畫等審查項目，俟審查通過後始核發開發許可，開發單位始得為開發行為，是以，准否核發開發許可始為行政處分，系爭公告審查結論僅為程序行為，非行政處分。程序行為通常係指行政機關在實施行政程序過程中以達成實體裁決為目的之相關行為或措施，並非獨立之行政處分，依行政程序法第174條之規定，本件僅得於對實體決定（開發許可）聲明不服時一併聲明之。
⒉須有即受確認判決之法律上利益
本件開發計畫雖經公告有條件通過環境影響評估審查，開發單位仍須受環境影響評估法規範，切實依審查結論執行，達到環境保護之目的，況且本件至今尚未取得開發許可，仍不得動工，何來原告所稱面臨生命、身體、財產等重大法益之嚴重侵害，顯無即受確認判決之法律上利益。
⒊行政處分之瑕疵須重大明顯，始有提起確認訴訟實益：
系爭之公告審查結論非行政處分，應無提起確認行政處分無效訴訟之餘地，已如前述。縱為行政處分，亦須其瑕疵已達重大明顯，任何人一望即知，方屬無效。系爭公告審查結論，係經專家學者專業判斷始作成，非任何人一望即知，又無行政程序法第111條各款之情形，應無提起確認行政處分無效之訴訟實益。
⒋溫慶球等三人對系爭公告審查結論，經提起訴願，不服
行政院環境保護署環署訴字第0930072978號訴願決定，已提起撤銷訴訟，業經貴院受理審理中（94年度訴字第00944號），原告應無需再提起確認訴訟，重複請求救濟。
貳、實體方面：⒈系爭公告審查結論，其雖係審查業者提供之環境影響說
明書，然該資料亦係由相關專業人員調查撰寫，且經具各相關專業專家學者委員會之現勘、審查、會議討論暨專業判斷始作成之審查結論，非任何人一望即知，有重大明顯之瑕疵者，而原告未經專業之調查作業乃至影響評估即訴稱該資料不實並即擴張解釋為審查結論顯有重大明顯之瑕疵，實有偏頗暨過於武斷之虞。何況其非屬行政處分，顯無行政程序法無效之事由。
⒉行政處分之附款，係指行政機關對行政處分之主要內容
所附加之意思表示或規制，其目的在對處分之內容或效力有所補充或限制。查本件系爭審查結論公告事項略以，有條件通過環境影響評估審查，開發單位仍應辦理事項如下…。係屬綜合評述，為被告對於開發單位所提申請內容有所限縮或修正或要求之應辦理事項，與附款有別，亦無違反行政行為內容明確性。
⒊系爭環評審查之生態調查報告係經具有生態專業背景之
專家學者撰寫而成，其調查頻率確依規定於6個月進行2次，且經具有生態專業專家學者之委員會審查完成，原告並未經專業之調查作業即訴稱該生態報告為不實記載，恐有偏頗之虞；又水質調查部分，雖開發單位未提及基地以外，承受水體鳳山溪下游之淨水場取水口，惟審查委員已依其專業適時發揮功能，要求開發單位因應，開發單位亦已承諾遵照委員意見辦理，並非原告所稱「意圖提供不實資訊，以詐欺手法使行政機關作成許可開發之結論」。
⒋新竹縣一般事業廢棄物委託及共同處理量至92年已成長
至43,395公噸，換算每日廢棄物量為119公噸，本件規劃之一般事業廢棄物處理量每日280公噸，依環保署於作業要點6規定不得限制跨區營運，故本件除處理本縣一般事業廢棄物外，亦不得限制收受其他縣市之一般事業廢棄物。次查，水污染防治法第30條第1項規定在水污染管制區內，不得有下列5款行為，其中第2款之行為更限縮於「水體或其沿岸規定距離內」，亦即雖在水污染管制區內，但非位於水體或其沿岸規定距離內為該款之行為，仍不適用之。且該款之行為係「棄置」，本件入場之灰渣，皆須經「無害化、安定化」處理後，並經檢驗確定屬一般事業廢棄物，方准入場處理，其與棄置行為顯有區別。況本件系爭審查結論公告並非允許開發單位為棄置之行為，顯無該條之適用，更無違背法令。
另本件環境影響說明書審查之學者專家皆十分關注有關水源污染之問題並已納入整體考量，此由定稿本初審及第二次審查修正之委員審查意見中可得知，故責令開發單位設置高級處理污水處理廠，除採生物處理、化學處理及RO逆滲透處理設備，平時經處理後之放流水將回收作為噴水灌溉邊坡植被養護用水及洗車用水，暴雨滲出水量增大時並設有回流掩埋區之回流系統，可做緩衝調節之用，開發單位亦已承諾遵照委員意見辦理，依其所提送之污水處理工程計畫書，其高級處理設施採用RO逆滲透處理設備，可去除殘留污水中之重金屬及有機氯化物（包括戴奧辛、呋喃等），而RO逆滲透設備係半導體廠用來製造純水之設備，大高雄地區飲用水亦採RO逆滲透處理，故處理後之放流水水質可達環保署92年公告之放流水標準，並可回收使用。此外，據內政部營建署95年3月6日營署綜字第0952903719號書函略以。本件場址不在頭前溪自來水水質水量保護區內、寶山水庫集水區內，亦非位於「非都市土地開發審議作業規範」所規定之自來水淨水場取水口上游半徑1公里之集水區內。再者，所謂焚化灰渣包含細渣（grate shifting）、爐渣（bottom ash）、鍋爐灰（boiler ash）、飛灰（
fly ash）四種，習慣上將細渣與爐渣合併統稱底渣；鍋爐灰與飛灰合併統稱飛灰，兩者合稱為灰渣。焚化飛灰因含有重金屬及戴奧辛、呋喃，應先經「無害化、安定化」處理，目前處理的方法有固化法、高溫融熔法等技術，處理後飛灰溶出之毒性物質應低於有害事業廢棄物認定標準附表三之溶出試驗標準，方得進入最終處置場。底渣性質較為單純，經磁選、粉碎、篩選等處理後，重金屬溶出試驗亦需符合上述標準方得進入，否則，應再行無害化處理後方准進入最終處置場。故本件入場之灰渣，皆須經上述處理後，並經檢驗確定屬一般事業廢棄物，方准入場，並非原告所述高危險、高污染之物質。
⒌本件開發行為不免涉及部分環境敏感區位，惟開發單位
已依環評法精神進行事前之開發影響預測，並據以規劃環境保護對策，此皆列於環境影響說明書中；被告受理本件之環境影響評估審查過程，先後辦理現場勘查、初審會議及環評審查委員會議，審查委員各依其專業考量行使客觀、獨立、公正之審查，即使開發單位所提環境影響說明書有缺漏不足之部分，委員亦會本其專業知能及整體考量適時提出修正意見要求開發單位補正，此由歷次審查委員所提意見中可得知，審查意見經開發單位彙整補正資料後，亦於會議中公開討論，最後經委員認可後方作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並由被告機關依環境影響評估法規定公告之。環境影響評估審查委員會依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，經專業之綜合考量後認為本案無須進行第二階段環境影響評估，並依環評法規定程序，作成有條件通過環境影響評估之審查結論。其程序皆依法辦理，所作之審查結論，即屬合法並應予尊重。依前所述，本件系爭之公告審查結論僅為程序行為，非行政處分，依環境影響評估法施行細則第43條規定，本件審查結論公告內容，即依上述規定第2款辦理。環境影響評估審查委員會係依環境影響評估法授與環境影響評估之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，自已納入各項因子通盤考量，且本件審查過程皆依環境影響評估法相關規定程序辦理，此非為行政機關之裁量權範圍，而屬行政機關適用不確定法律概念之判斷餘地者，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計劃等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重，行政機關或司法機關並不得以其自己之判斷，替代該委員會之審查而為再審查（判斷）作為，自不生違法問題。此一特定事實關係中，既含有環保法規上危險預估或價值判斷，是具專業性及獨立性委員會所為之審查決定事項，應認定為行政機關有相當之判斷餘地，當無行政裁量可言，詳言之，環評委員係具有類似鑑定事實之專業能力，並依據環境影響評估相關法定程序獨立行使職權，其審認所得之具體結果，自與行政機關本於權責自行判斷裁量之行政處分迥異。本件環境影響說明書定稿本內容係由開發單位依審查結論及委員意見修正，經被告轉送各委員確認同意後定稿。原告擔心未來可能發生之各種環境不良影響及生命財產安全之威脅等等，環境影響評估審查委員皆依其專業已整體考量，並納入環境影響說明書中之審查結論及定稿本初審及第二次審查修正審查意見中，足證原告所擔心之事項亦是環評委員審查中所關切之事項並要求開發單位採取更安全、更高級之預防及減輕措施及對策。
依環評法第17條規定，開發單位應依環境影響說明書內容及審查結論切實執行，同法第18條亦規定，未來開發行為進行中及完成使用時，將由目的事業主管機關及主管機關分別追蹤及監督其執行情形。即便開發單位需變更環境影響說明書內容時，亦須依環評法施行細則規定提送主管機關審核通過後始得變更。開發單位如依環境影響說明書內容及審查結論切實執行，對環境不良影響將可降至最低程度。
⒍依環境影響評估法第1條及行政程序法第3條第1項規定，環境影響評估法係屬特別法，行政程序法屬普通法。
又依環境影響評估法第7條及其施行細則第43條之規定。有關審查結論公告之記載內容，環境影響評估法既有明定，基於特別法優於普通法之適用原則，自不須依行政程序法第96條規定之記載方式為之。此由行政院環境保護署所辦理環境影響評估審查案件之審查結論公告亦可清楚觀之。
⒎本件審查結論及公告皆依環評法及相關規定辦理，原告
雖委請台灣省環境工程技師公會針對本件環說書之原評析意見，提及所附資料不足、推估方式稍嫌簡略及建議增列或補充部分資料等，應不至於做為環評委員會審查結論無效之理由，原告摘錄其部分意見並擅自據以認為本件審查過於輕率，或蓄意圖利開發單位，實過於武斷。又本件依環評法及相關規定先後辦理專案小組現場勘查、初審會及環境影響評估審查委員會會議，其所有紀錄均分送各有關機關、單位及人員，參與委員所提之審查意見均經開發單位彙整補正資料後，於會議中提出公開討論並附載於環境影響說明書中，全案係經由審查委員審查後作成「有條件通過環境影響評估」之結論，並無違法之情事等語。
⒏提出新竹縣環境保護局93年8月5日環業字第0930011182
號函、BOO事業廢棄物最終處置場設置流程圖及行政院環境保護署所辦理環境影響評估審查案件之審查結論公告等件影本為證。
理 由
一、本件被告於92年4月8日日公告府授環綜字第0920038414號之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論，有條件通過該一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場之環境影響評估審查。原告等不服，於93年7月7日向被告請求確認無效，經被告函復該公告並非無效等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、系爭公告等件影本附原處分卷可稽。
二、程序方面：㈠按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項定有明文。次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關」；「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇」；「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書)初 稿，向目的事業主管機關提出。前項評估書初稿應記載下列事項：…」；「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會…」；「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」；「開發單位於未經主管機關依第7 條或依第13條規定作成認可前，即逕行為…開發行為者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰…」，環境影響評估法第7 條、第9 條、第10條第1 項、第11條第1 項、第2 項前段、第12條、第16條第1 項及第22條各定有明文。㈡原告主張系爭公告審查結論係有條件通過環境影響評估審
查，開發單位仍應辦理12事項，因此審查結論不再單純是行政機關間之程序，實際上具法律效果，並對開發單位具拘束力，因此該審查結論應為行政處分等語，惟其主張為被告所否認。被告則稱系爭公告審查結論係被告依據環境影響評估法第7條規定之程序行為，屬開發單位申請許可開發行為流程中先期作業階段諸多審查項目之一環，是以，准否核發開發許可始為行政處分，系爭公告審查結論僅為程序行為，非行政處分云云，資為爭議。
㈢查主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論，依前揭
環境影響評估法第16條第1 項及第22條之規定以觀，其審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，且已對外直接發生法律效果，應屬行政處分（最高行政法院92年度裁字第
519 號裁判意旨參照）。再者，依前揭環境影響評估法第
9 條及第12條規定可知，第二階段之環評程序，「當地居民」均有相當程度之參與權；且前揭同法第11條更明確揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」；而本件系爭被告92年4 月8 日公告府授環綜字第0920038414號公告，係決定有條件通過環評而未繼續進入第二階段環評之處分，確已影響原告等參與第二階段環評之正當法律程序之參與權，故系爭公告，核屬行政處分。原告此部分之主張，應屬可採。
㈣按確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認
其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，行政訴訟法第6 條第2 項定有明文。經查，本件原告起訴請求確認被告92年4 月8 日公告府授環綜字第0920038414號公告文無效之前，曾於93年7 月7 日向被告聲請確認該公告文審查結論無效，經被告所屬之環境保護局以93年8 月5 日環業字第0930011128號函文回覆，確認系爭公告並非無效在案，有該等函件影本附卷可稽，堪認為實。是以本件原告請求確認系爭公告無效之訴訟，已踐行先行程序，合先敘明。
㈤而確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法
律上利益者，不得提起，行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。經查，系爭公告文之審查結論係對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過有條件通過環境影響評估之方式附加開發單位應辦理事項；且本件系爭之審查結論若為有效，則開發行為勢必續行，而原告為開發案附近居民，其生命、身體、財產等法益將受相當程度之影響等情，為被告所不爭執（見本件言詞辯論筆錄）是以原告提起本件確認行政處分無效之訴，應有即受確認判決之法律上利益。
三、實體方面：㈠至於原告主張被告將原應於做成審查結論時應予以審酌之
重要事項，列作該行政處分之附款，違反行政行為內容明確性之要求；且其據以作為判斷基礎之資料有顯而易見之錯誤、就相關之重要事項漏未斟酌、對應予調查之證據未加調查，致未作出應進行第二次環境影響評估之決定；另系爭公告亦違反行政程序法第96條規定；且形式上之專業人員審查不足作為證明實質上是否踐行其審查之責之證據，故系爭公告確有重大明顯瑕疵，應為無效之行政處分云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱本件系爭審查結論公告事項係屬綜合評述，為被告對於開發單位所提申請內容有所限縮或修正或要求之應辦理事項，與附款有別；而原告未經專業之調查作業乃至影響評估即訴稱該資料不實並即擴張解釋為審查結論顯有重大明顯之瑕疵，實有偏頗暨過於武斷之虞；又依環境影響評估法第7 條及其施行細則第43條之規定，有關審查結論公告之記載內容，環境影響評估法既有明定，基於特別法優於普通法之適用原則，自不須依行政程序法第96條規定之記載方式為之等語，資為爭議。
㈡按「被上訴人八十八年一月十三日北鎮建字第四○二號所
為公告固有部分瑕疵，然尚非重大明顯之瑕疵之無效行政處分。上訴人起訴理由中亦論及原處分係違法之處分，故上訴人如認該處分有瑕疵而受損害，應提起撤銷訴訟請求救濟，其遽對之提起確認行政處分無效之訴，是否誤認所致，揆諸上引行政訴訟法第六條第五項規定，原審自應就此行使闡明權加以究明，並依該條項規定移送訴願管轄機關，以資保障上訴人之訴訟權益。原判決未注意及此，遽以實體上理由駁回上訴人之訴，尚嫌疏漏」，最高行政法院92年度判字第621 號著有判決。本件原告委任律師為訴訟代理人，且自始即表明，本件係提起確認系爭公告為無效之訴訟，雖迭經本院曉諭闡明，請原告回去研究相關之訴訟關係（見本件95年1 月3 日準備程序筆錄第2 頁），惟原告仍堅持提起本件確認無效訴訟（見卷附原告95年1月17日補充理由三狀及95年3 月3 日言詞辯論意旨狀）。
故本件與前揭最高行政法院判決所諭示之情形，尚有不同；基於「處分權主義」之原則，本件事件之審理，仍應受原告聲明之拘束，故本院僅能就原告之聲明，據以審理判斷，原告之訴有無理由，先予敘明。
㈢又行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書
面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者，行政程序法第111 條定有明文。且依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者為言。如無該法第
111 條第1 款至第6 款例示之情或同法條第7 款所稱在內容上有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者亦應對之提起撤銷訴訟而不應提起確認行政處分無效之訴。經查，本件被告受理系爭開發申請案後，於92年3 月11日進行現場查勘及初審會議，於92年4 月7 日召開第二次環境影響評估審查委員會，作成審查結論「有條件通過環境影響評估」，被告乃於92年4 月8 日公告府授環綜字第0920038414號公告「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」，有92年3 月11日現勘暨初審會簽到表、92年
4 月7 日第二次審查會會議紀錄及簽到表等件影本附原處分卷可稽，原告雖主張系爭公告文違反行政行為內容明確性之要求、據以作為判斷基礎之資料有顯而易見之錯誤、就相關之重要事項漏未斟酌、對應予調查之證據未加調查，致未作出應進行第二次環境影響評估之決定、違反行政程序法第96條規定，且形式上之專業人員審查不足作為證明實質上是否踐行其審查之責之證據，故系爭公告確有重大明顯瑕疵云云，惟查，上開主張事由，與行政程序法第
111 條行政處分無效原因之規定對照觀之，並不符合該條第1 款至第6 款例示規定之無效原因；且本件系爭審查結論公告事項所載開發單位仍應辦理事項，係被告對於開發單位所提申請內容所為限縮、修正或要求之應辦事項，並無違反行政行為內容之明確性；系爭公告之審查結論，其審查之對象，係業者提供之環境影響說明書，而觀其資料之內容，係由相關專業人員調查撰寫，經具有各相關專業專家學者委員會之現勘、審查、會議討論暨專業判斷而作成之審查結論；縱有原告所主張之各項事由存在，充其量亦係行政處分是否違法之問題，客觀上尚難認系爭公告具有使人一望即知之重大明顯之瑕疵，是以原告主張之上開事由，亦不合於行政程序法第111 條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定。故原告主張系爭公告應屬無效之公告云云，尚不足採。
㈣另訴外人溫慶球等對系爭公告之審查結論，經提起訴願，
不服行政院環境保護署環署訴字第0930072978號訴願決定，已向本院提起撤銷訴訟，業經本院受理審理（94年度訴字第00944 號），故原告等若主張系爭公告為違法，請求撤銷，仍得依法以共同訴訟或參加訴訟等方式，在該事件中參與程序，尋求救濟，併予敘明。
四、從而，被告92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告，經查並無違反環境影響評估法之法定程序致構成行政處分有重大明顯之瑕疵，尚不得認其為無效。原告提起本件行政訴訟，請求確認該公告為無效，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
書記官 蕭純純