臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02971號原 告 甲○○訴訟代理人 劉哲嘉律師
張靜怡律師複代理人 謝秉錡律師被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國93年8月2日台內訴字第0930005085號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落台北縣○○鄉○○○段大牛稠小段75地號等6筆土地，參加台北縣林口新市鎮第3期（3、4區）市地重劃，經被告機關以91年12月24日北府地劃字第09107330352號公告土地分配結果各項圖冊，公告期間自91年12月31日至92年1月30日止，原告所有系爭土地重劃後分配為力行段872及883地號土地。土地分配結果公告期間，原告提出異議，申請將重劃後分配土地調整分配至同段854及855地號土地。案經被告機關分別於92年3月28日、9月4日邀集原告及同段855地號土地所有權人施晶如召開協調會予以調處，惟因相關地號之土地所有權人未獲當事人同意，被告機關乃依規定提送92年6月5日台北縣市地重劃委員會92年度第2次會議審議決議維持原分配，被告機關以92年7月1日北府地劃字第0920425817號函檢附該會議紀錄通知原告，原告對該決議仍有異議，被告機關乃以92年10月8日北府地劃字第0920609679號函報請內政部裁決。案經內政部以92年10月16日內授中辦地字第0920017197號同意維持原分配，被告機關乃以92年10月22日北府地劃字第0920642585號函轉內政部前開函予原告，原告不服，主張一、原告所有系爭台北縣○○鄉○○○段大牛稠小段75、75-1地號等2筆土地，面積共計1543平方公尺，重劃後分配到之土地面積678平方公尺，不到原有土地面積之一半，原告重劃負擔比例顯已超過重劃前原有土地面積之45%。二、原告未重劃前土地為相連且方整之土地，竟被分裂為L型連接之2塊土地，經與另一參加市地重劃之地主施晶如雙方達成協議後，聲請與施晶如分配得之土地互換，卻被以維持原分配作成處分。其與施晶如雙方達成協議，未影響其他參與重劃地主權益，如須經其他當事人同意，其法令依據為何？原處分並未敘明。四、原告分配得之土地為兩小塊分裂土地，扣除法定空地後，無足夠之基地面積得在其上興建高樓層之地上物，該土地顯失利用價值，與市地重劃目的相違。五、市地重劃實施辦法依平均地權條例第56條第4項規定授權內政部訂定，然平均地權條例第56條第4項規定，對授權之範圍及內容有欠缺，分配結果，顯已超越母法之授權，原處分違背法律保留原則云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應作成將力行段854地號之抵
費地與原告分配之力行段883地號土地交換，並將力行段854地號之抵費地調整分配給原告之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依市地重劃實施辦法第31條規定
維持原土地重劃之分配，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件原告以被告於民國（以下同）92年10月22日所作成
北府地劃字第0920642585號行政處分，提起本件行政訴訟，於法並無不合：
⑴按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果
公告30日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議，未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。…。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，平均地權條例第60條之2及第2條前段分別定有明文。則本件市地重劃案之主管機關係為台北縣政府，合先敘明。
⑵查本件市地重劃之分配結果實有違法，並影響原告權
益甚鉅，原告爰依上開平均地權條例第60條之2規定，於法定期間內聲明異議，經被告多次調處不成，是依同條規定報請中央主管機關即內政部裁決之，經內政部以92年10月16日內授中辦字第0920017197號函維持原分配結果之裁決（原證5），被告並依該裁決作成北府地劃字第09206 42585號行政處分。
⑶復觀該內政部所作內授中辦字第0920017197號函維持
原分配結果之裁決，係被告機關將處理意見報請內政部裁決，並未對外發生任何法律效果，自非屬「行政處分」，而被告依內政部裁決所作成之北府地劃字第0920642585號函，則顯對外發生拘束原告之法律效果，自屬「行政處分」。職是之故，原告對被告所作成之北府地劃字第0920642585號行政處分提起行政訴訟，於法並無不合。
⒉原處分有違明確性原則：
⑴查，雖被告援引市地重劃實施辦法第31條第1項規定
，聲稱因原告所有重劃座落南勢埔段大牛稠小段75等6筆土地，為一狹長之宗地，跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積，故其依上開規定重劃後於分配線兩側個別分配力行段872及873 等2筆地號土地，並無違誤云云（詳參被告93年10月12日行政訴訟答辯狀第5頁）。惟，前開市地重劃實施辦法第31條第1項之規定，顯然有違明確性原則，爰一一說明如后。
⑵首按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5
條定有明文。查，被告就本件所作之重劃土地分配次序方式，無非係以市地重劃實施辦法第31條規定，為其分配原則，惟觀該條規定，僅空泛規定市地重劃之土地調整分配方法，並未具體指出分配次序及得分配重劃後那一位置土地，被告以此作為重劃土地之分配依據，顯然已違前揭行政程序法第5條所明文揭櫫之行政明確性原則。
⑶次按，都市計畫法台灣省施行細則第9條第2項規定：
「前項街廓，係都市計畫範圍內四週被都市○○道路圍成之土地。」。又重劃之「分配線」係為辦理市地重劃後分配之土地能依都市計畫之規定開發建築，視各街廓土地使用情形及分配需要並參照都市計畫所規定之寬度、深度及面積，而劃設於街廓內之界線，與都市○○道路之預定線或既定線不同，至為明確。
⑷經查，本件被告機關依據市地重劃實施辦法第31條第
2項之規定：「同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街最小分配面積者，應於分配線二側個別分配之……」，並逕依90年1月18日台北縣市地重劃委員會第1次會議決議：「道路用地所有權人如於該道路兩側街廓內亦有土地時，在不影響街廓內土地分配位次原則下，以道路中心線為界，向兩側合併分配」，率認其原處分「並無違誤」（原證4）。惟查，首先，原處分就本件究係依「分配線」或依都市○○道路之「預定線」或「既定線」而為分配，並未予以說明；其次，原處分就其如何向兩側合併分配，亦全未置喙；猶有甚者，其亦未逐一就本件所涉及之數筆土地，具體說明如何「以道路中心線為界，向兩側合併分配」，其分配位次先後之裁量依據、方法、標準何在，凡此種種，均足證則其行政行為實未臻明確而致原告無從明暸、知悉被告如何「向兩側合併分配」、「分配之依據」、「裁量之標準為何」。故，原處分之內容實已違反行政行為內容應明確之原則，其處分應予撤銷。
⒊原處分未說明土地重劃分配之理由，原處分即有瑕疵：
⑴按「為使行政機關遵循公正、公開與民主之程序，確
保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法。」行政程序法第1條明揭其立法意旨，以及按行政程序法第96條第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由、及其法令依據。」，查市地重劃乃為以交換分合之手段，將計畫範圍內之土地重新劃定界址及地形，涉及人民之財產權權利義務之變動，行政機關所為分配之成果，係限制人民權益之處分，自應使相對人得以獲知行政機關作成分配成果之原因，方符確保行政行為具公正性之行政程序法立法意旨。
⑵復按，所謂理由者，相對人於行政程序中，如對系爭
處分事件有所主張或陳述，行政機關應於處分書中說明採酌與否之理由，行政機關若本於行政裁量權而作成行政處分，尚應於處分書中說明行使裁量權時所考量之事實與觀點，始為完備之理由（參吳庚著行政法理論與實用一書，第533頁）。
⑶查本件內政部92年10月16日內授中辦字第0920017197
號裁決函僅以原告土地重劃後分配力行段872、883地號，尚符市地重劃實施辦法第31條規定之分配原則，以及被告北府地劃字第0920642585號以未獲當事人同意為由而各自維持原分配，然查，市地重劃實施辦法第31條實有多項規定，內政部及被告函文卻未具體明確指陳原分配之依據及構成要件，以及其認定之基礎事實均付諸闕如，難謂處分具有理由；至於被告亦未於理由中闡明為何於完全不影響其他參與土地重劃地主權益之情形下，須經其他當事人之同意方得准予原告與施如晶間之土地分配調整之法令依據，是以，原處分之理由不備，行政機關即有恣意行政之嫌。
⒋原告分配得之土地為分裂之兩小塊土地，不符市地重劃
使原本地界不整、畸零狹小或未面臨道路土地成為整齊宗地，可供建築使用地區之目的，原處分顯有違背比例原則及裁量濫用之違法：
⑴按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法
應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第7條、第9條及第10條分別定有明文。
⑵查原告原有之2筆土地不僅相連為1筆，面積還廣達15
43平方公尺，使用上堪稱便利，孰料，重劃後竟僅餘約678平方公尺，致原告喪失逾二分之一之土地所有權，抑且，劃分得之土地是以L型獨立之兩小塊土地，扣除法定空地後，並無足夠之基地面積得在其上興建較高樓層之地上物，該土地顯失利用之價值，即與市地重劃欲提升計畫範圍內土地成為公共設施完善立即可建築使用地區之都市改良目的相違，致影響原告權益甚鉅。詳言之，第一，被告採取之分配方式無法實現市地重劃之行政目的，第二，本件市地重劃行政機關得選擇採取對原告土地財產權侵害較小之方式為分配，即將原告分配之力行段872地號土地與施如晶分配之力行段855地號土地相互調整，並將力行段854地號之抵費地與原告分配之力行段883地號土地交換，將力行段854地號之抵費地調整分配給原告，或將原告分配之力行段872地號土地與陳阿平分配之力行段861地號土地相互調整（如陳阿平有獲得市地重劃招商25區分配土地之權利），並將力行段860地號之抵費地與原告分配之力行段883地號土地交換（若土地價值有差距，原告願以金錢方式支付差價），將力行段860地號之抵費地調整分配給原告，如此一來，原告與施如晶均可獲得方正完整之土地，即可興建高層樓之建築物，方符合原告之最佳利益，然被告機關仍維持原分配方式，自有違背行政法上之比例原則，並且，捨棄有利於原告之分配方式而不用，並違反行政程序法第9條明定行政機關應就人民有利事項注意之行政上義務。
⑶又依市地重劃實施辦法第20條規定「重劃前、後之地
價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」準此以觀，市地重劃自應考量重劃前後各所有人之土地面積、位置、價值、使用狀況等因素，以保障各所有人之財產權益，不致因市地重劃而無端遭受損失，若非如此，行政機關即有裁量濫用之違背法令。經查，今因市地重劃之結果，非但致使原告無端遭受逾二分之一土地所有權之損失，且如前所述，重劃後原告所分得之土地，已因無足夠之基地面積得在其上興建較高樓層建物而顯失利用價值，則，被告就市地重劃後之土地分配，顯然並未顧及原告之財產權益，實已違反前開市地重劃實施辦法第20條之規定而有裁量濫用之違法，彰彰甚明。
㈡被告主張之理由：
⒈按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公
告30日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地（鄉、市、區）公所30日，以供閱覽。…土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。…」分為平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條所明文規定，被告均已依上開法定程序為之，合先敘明。
⒉按「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位
次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第22條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地。…。三、同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配。…七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。…。」為市地重劃實施辦法第31條所明文規定。查原告所有重劃前座落南勢埔段大牛稠小段75等6筆地號土地，為一狹長型之宗地，跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積，依上開規定重劃後於分配線兩側個別分配力行段872及883等2筆地號土地，並無違誤。是有關本重劃區土地分配作業除依上開規定辦理外，乃參照前台灣省市地重劃土地分配圖解相關規定辦理。依該圖解之20、21（證1）街廓分配線劃定原則：街廓分配線之劃定需考慮其面臨路街寬度與街廓深度之適當比例，並不得小於畸零地使用規則之規定，其劃定原則為：⑴面臨兩邊之道路寬度相等時，以街廓深度之中心線做為分配線。⑵面臨兩邊之道路不相等時，則街廓分配線之決定係在考慮兩側土地分配之深度達畸零地使用規則之最小深度後，將剩餘之深度按兩邊平均，以其中心線做為街廓分配線。是被告於辦理土地分配作業時，依都市計畫規劃之各個街廓，劃設分配線，並按各該土地所有權人重劃前所有土地分佈於各該街廓內分配線兩側，個別分配之。
⒊又依前台灣省市地重劃土地分配圖解之27土地分配相關
位次圖解說明（證2）：重劃後土地分配之位置，應按重劃前原有土地相關位次分配於原街闊且面臨原路街線為準。查原告所有系爭土地重劃前跨占分配線二側，均已達最小分配面積標準，依上開規定，分配於原街廓分配線兩側，並無不當（證3）。至原告申請所有系爭力行段872地號土地擬與訴外人施如晶交換同段855地號土地，或與訴外人陳阿平交換同段861地號土地，因事涉訴外人施如晶及陳阿平之權益，應取得該2人之同意，惟原告均未獲取該2人之同意；又原告申請力行段883地號與同段854、860地號抵費地調配土地乙節，違反上開土地分配原則，不予調配。
理 由
一、按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」平均地權條例第60條之2及第2條前段分別定有明文。是兩造主張本件市地重劃分配作業之主管機關為被告台北縣政府，核無不合。
二、次按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地（鄉、市、區）公所30日，以供閱覽。…土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予已調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。…」、「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第22條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地。…。三、同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配。…七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。…。」分別為市地重劃實施辦法第35條及第31條所規定。
三、本件原告所有坐落台北縣○○鄉○○○段大牛稠小段75地號等6筆土地，參加台北縣林口新市鎮第3期（3、4區）市地重劃，經被告機關以91年12月24日北府地劃字第09107330352號公告土地分配結果各項圖冊，公告期間自91年12月31日至92年1月30日止，原告所有系爭土地重劃後分配為力行段872及883地號土地。土地分配結果公告期間，原告提出異議，申請將重劃後分配土地調整分配至同段854及855地號土地。案經被告機關分別於92年3月28日、9月4日邀集原告及同段855地號土地所有權人施晶如召開協調會予以調處，惟因相關地號之土地所有權人未獲當事人同意，被告機關乃依規定提送92年6月5日台北縣市地重劃委員會92年度第2次會議審議決議維持原分配，被告機關以92年7月1日北府地劃字第0920425817號函檢附該會議紀錄通知原告，原告對該決議仍有異議，被告機關乃以92年10月8日北府地劃字第0920609679號函報請內政部裁決。案經內政部以92年10月16日內授中辦地字第0920017197號同意維持原分配，被告機關乃以92年10月22日北府地劃字第0920642585號函轉內政部前開函予原告，原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：被告就本件所作之重劃土地分配次序方式，無非係以市地重劃實施辦法第31條規定，為其分配原則，惟觀該條規定，僅空泛規定市地重劃之土地調整分配方法，並未具體指出分配次序及得分配重劃後那一位置土地，致原告無從明悉被告如何「向兩側合併分配」、「分配之依據」、「裁量之標準為何」，原處分實已違反行政行為內容應明確之原則；又被告未於處分理由中說明為何於完全不影響其他參與土地重劃地主權益之情形下，須經其他當事人之同意方得准予原告與施如晶間之土地分配調整之法令依據，亦屬處分之理由不備，有恣意行政之瑕疵；原告分配得之土地為分裂之兩小塊土地，不符市地重劃使原本地界不整、畸零狹小或未面臨道路土地成為整齊宗地，可供建築使用地區之目的，顯違背比例原則及有裁量濫用之違法云云。
四、卷查原告所有重劃前座落南勢埔段大牛稠小段75等6筆地號土地，為一狹長型之宗地，跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積，有土地重劃前後分配相關位次面積圖示附原處分卷可稽。被告依首揭市地重劃實施辦法第31條，同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之規定，原告所有上揭土地重劃後，於分配線兩側個別分配力行段872及883等2筆地號土地，並無違誤。
五、原告雖以前情據為爭執，惟查：被告就該重劃區土地分配作業除依上揭市地重劃實施辦法第31條之規定外，併參照前台灣省市地重劃土地分配圖解相關規定辦理之。依卷附該圖解之20、21街廓分配線劃定原則：街廓分配線之劃定需考慮其面臨路街寬度與街廓深度之適當比例，並不得小於畸零地使用規則之規定，其劃定原則為：⑴面臨兩邊之道路寬度相等時，以街廓深度之中心線做為分配線。⑵面臨兩邊之道路不相等時，則街廓分配線之決定係在考慮兩側土地分配之深度達畸零地使用規則之最小深度後，將剩餘之深度按兩邊平均，以其中心線做為街廓分配線。是被告於辦理土地分配作業時，依都市計畫規劃之各個街廓，劃設分配線，並按各該土地所有權人重劃前所有土地分佈於各該街廓內分配線兩側，個別分配之。又依同圖解之27土地分配相關位次圖解說明：
重劃後土地分配之位置，應按重劃前原有土地相關位次分配於原街闊且面臨原路街線為準。茲原告所有系爭土地重劃前跨占分配線二側，均已達最小分配面積標準，依上開規定，分配於原街廓分配線兩側，洵屬有據。至原告於異議時併申請所有系爭力行段872地號土地擬與訴外人施如晶交換同段855地號土地，或與訴外人陳阿平交換同段861地號土地，此乃土地所有人是否私下協議交換土地之問題，與主管機關應依上開法令規定辦理土地重劃分配作業無涉，原告主張，容有誤解，並非可採。又被告機關以92年10月22日北府地劃字第0920642585號函轉內政部92年10月16日內授中辦地字第0920017197號函予原告，所轉發之內政部函中已載明原告所有上揭土地重劃後，於分配線兩側分配力行段872及883等2筆地號土地，尚符市地重劃實施辦法第31條規定之分配原則，乃同意維持原分配之旨，顯已就處分主要理由具體表明，原告謂原處分未具體說明理由，違反行政行為內容應明確之原則，為裁量濫用云云；亦非可採。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告依市地重劃實施辦法第31條規定，維持原土地重劃之分配，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，併請求被告應作成將力行段854地號之抵費地與原告分配之力行段883地號土地交換，並將力行段854地號之抵費地調整分配給原告之處分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
書記官 吳芳靜