臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02980號原 告 甲○○訴訟代理人 陳垚祥律師被 告 教育部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因償還公費事件，原告不服行政院中華民國93年7月12日院臺訴字第0930086523號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係國立台中師範學院90年度應接受分發之公費生，原分發臺中縣服務，因家庭因素而參加屏東縣政府教師甄選錄取，90年6月20日該縣政府去函臺中縣政府，惠請臺中縣政府同意原告改分發。90年7月6日原告經屏東縣政府通知，依臺中縣政府同意改分發之復文，參加屏東縣一般地區國民小學教師介聘甄選委員會介聘前往溪北國小擔任教職，國立臺中師範學院就原告是否需要賠償公費一事，於90年9月11日函請被告解釋，被告於90年10月9日以台（90）師㈡字第90135859號函覆略以，該生放棄分發，而至屏東縣溪北國民小學報到，核與90年「公費合格教師分發原則」第8點之規定有違。又依據「師資培育機構公費生償還公費實施要點（下稱實施要點）」第二㈤點之規定，取得教師證後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者，需依「師資培育自費、公費及助學獎金實施辦法」之規定，應一次償還已受領之公費等語。原告不服，提起訴願，遭訴願機關為不受理決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴確認被告依實施要點第二㈤點之規定，指示國立臺中
師範學院向原告請求一次償還已受領公費之法律關係不成立。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：㈠先位聲明：系爭函文是否屬行政處分？㈡備位聲明：原告請求確認系爭法律關係不成立，是否有據
？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈先位聲明之主張：
⑴被告90年10月9日以台（90）師㈡字第90135859號函
應屬行政處分，且屬訴願救濟事項，並原告亦有遵守30日之訴願期間，是原告所提訴願應屬合法：
①本件被告之上揭函文，係因原告於90年8月21日收
到臺中師範學院便條，請求償還公費，故於90年8月28日向該師院申覆，該師院再檢附申覆書，向被告請示原告業經臺中縣政府同意改分發，是否願賠償公費後所為之指示；且該師院即依被告上揭函文請求原告應一次償還已受領之公費，並於收文後一週內至校辦理償還公費之手續，故被告就公法上具體事件對該師院所為之指示而對外已直接發生法律上效果，因此被告上揭函文應屬行政先行行為，並非僅係針對該師院之請釋事項，且說明相關法規之觀念通知而已，而應仍屬行政處分。又原告須先有違反90年公費合格教師分發原則，始有依實施要點規定辦理，並非祇係原告與臺中師範學院院間係屬公法上契約關係，其應否依實施要點規定償還公費之爭議而已，而應仍屬訴願救濟事項。
②原告曾向臺中師範學院申覆，該師院只係分別於90
年9月11日、12月5日、92年3月6日、12月17日多次向被告反映，但經被告指示仍維持原規定，即係依被告上揭函文辦理；且原告於93年3月29日再陳情，該師院亦檢附被告上揭函文，並稱該校只能依法行事，亦即依被告上揭函文辦理，且於同年8月18日亦接至屏東行政執行處執行命令查封原告郵局之存款，足證該函文已對外已直接發生法律上效果。且該師院以原告所提申覆書轉向被告請示，故原告亦應係該償還公費具體事件之直接當事人，自得請求撤銷上揭函覆之行政處分。
⑵原告確無放棄臺中縣之原分發而以賠償公費方式重新
分發屏東縣服務之意思，故不違反90年公費合格教師分發原則第8條之規定：
①本件起因係屬屏東縣政府因該縣90年國小教師缺額
高達2百餘人，亟須補充新進教師以彌補上揭嚴重之短缺，故由該縣縣長向設籍該縣公費合格教師表示歡迎返鄉服務之意願，並上網號召；而原告係該縣籍之公費合格教師，遂至該縣教育局洽辦改分發至該縣服務，並由該縣政府函請臺中縣政府同意原告改分發該縣服務。又原告祇係願意由原分發臺中縣而改分發該縣，若係放棄原分發而以賠償公費方式重新分發該縣，則非原告所同意，且該縣政府上網資料亦未表示設籍該縣公費合格教師須以賠償公費方式而重新分發該縣，且原告與該縣教育局洽辦時，承辦人員亦未告知須賠償公費，始能分發至該縣服務，若上網資料或該縣承辦人員有告知須賠償公費，原告又豈可能響應其返鄉服務之號召？且該縣若以賠償公費方式要求公費合格教師辦理重新分發，亦不可能上網為號召。故原告始終皆認上揭改分發，並無違反90年公費合格教師分發原則之規定，而須賠償公費。
②又屏東縣政府函請臺中縣政府惠同意改分發至本縣
服務，而臺中縣政府於覆函卻稱上揭二員既擬放棄至本縣服務，本府同意所請云云。惟若原告既放棄原分發，即無須臺中縣政府同意，顯見臺中縣政府上揭函文對屏東縣政府函請同意改分發之認知應有錯誤。況且臺中縣政府於其分發作業時，若有向原告稱其不同意屏東縣政府所請或放棄分發即要賠償公費，原告亦必留在現場接受其分發，而不可能再至屏東縣參予分發作業。故臺中縣政府應有違反「誠實信用」原則。③本件屏東縣政府因號召該縣籍公費合格教師返鄉服
務，總計有47提出申請，且除原告及梁儷書等2人外，最後仍有其他11名公費合格教師皆係以改分發至屏東縣之方式處理，而其他嘉義縣、苗栗縣、基隆市等縣市函覆同意改分發至屏東縣服務，惟原告卻受需賠償已受領公費之差別待遇，亦應有違反行政程序法第6條之「平等原則」。
⑶再者，原告接受改分發至屏東縣，並接受公費生公開
分發，並在該縣南州鄉溪北國小任教，履行公費生分發服務之義務迄今，且溪北國小亦屬該縣特殊地區之學校，故原告應無違反實施要點第二㈤點之規定。
⑷原告並非放棄原分發臺中縣，而係經臺中縣政府同意
而改分發至屏東縣；至於公費生分發作業簽到單上之「放棄」，係由臺中縣政府教育局承辦人員於唱名後自行在該表之「分發學校欄」填載，為原告所不知。
敬請 鈞院惠向被告調取94年4月21日及前一次「研商甲○○、梁儷書等公費合格教師應否償還公費事宜協調會議」有關臺中縣政府之說明部分紀錄即明。且原告亦從未參加屏東縣政府教師介聘甄選錄取，而係由臺中縣改分發至屏東縣，再由屏東縣政府公開分發，並非經其甄選錄取，而被告卻稱「原告原分發台中縣服務，因家庭因素而參加屏東縣政府教師介聘甄選錄取」云云，應與上揭事實不符。
⒉備位聲明之主張：
⑴原告提起本件確認法律關係不成立之訴訟應屬合法：
①本件確認對象係原告自臺中縣改分發至屏東縣，是
否違反實施要點第二㈤點之規定，而該實施要點係屬「公法上之法律關係」，應無疑義，且為被告所不爭執。
②原告違反實施要點第二㈤規定之法律關係之存否並
不明確，且原告主觀上亦認其在法律上之地位有被臺中師範學院依被告指示請求一次償還公費之不妥狀態，且能以確認判決將之除去；亦即若被告函示之法律關係不成立，原告將可免除被求償公費之法律上利益存在，故應有即受確定判決之法律上利益。
③本件確認之訴係對被告90年10月9日台（90）師㈡
字第90135859號函指示臺中師範學院依上揭實施要點第二㈤點規定辦理，且依該師院90年12月5日（90）中師院輔字第7079號函說明二㈢亦表示依上揭函件回覆，原告應一次償還已受領之公費，均已逾訴願期間，故已不得提起撤銷。
綜上，原告提起本件確認之訴，自應有符合上揭三項要件，而屬合法。
⑵原告提起本件確認法律關係不成立之訴訟，為有理由：
原告並非放棄分發，而係申請改分發，有如前述，故被告90年10月9日台（90）師㈡字第90135859號函指示臺中師範學院依實施要點第二㈤點之規定，請求原告應一次償還已受領公費之法律關係應屬不存在，且亦應有請求確認判決之法律上利益，若鈞院認原告不得提起先位之撤銷訴訟，備位之本件確認法律關係不成立之訴，亦應有理由，蓋判決被告指示臺中師範學院請求原告一次償還公費法律關係不成立，則該師院請求原告償還公費之依據則失其存在，故原告自得提起本件備位請求云云。
⒊提出訴願決定書、被告系爭函文、屏東縣政府上網資料
、屏東縣政府90年6月20日90屏府教學字第97700號函、臺中縣政府90年6月27日90府教特字第177527號函、臺中師範學院90年8月21日便條、臺中縣政府90年7月16日90府教特字第195762號函、原告90年8月28日申覆書、國立臺中師範學院90年9月11日90中師院輔字第5006號函、國立臺中師範學院90年10月22日90中師院輔字第5712號函、原告93年3月29日緊急陳情書、國立臺中師範學院93年4月2日中師院輔字第0930002288號函、法務部行政執行署屏東行政執行處93年8月13日屏執信93年費執專字第00010333之1號執行命令、屏東縣政府91年7月11日屏府教學字第0910110956號函、屏東縣政府91年11月15日屏府教學字第0910187031號函、屏東縣政府91年12月13日屏府教學字第0910202773號函、屏東縣90學年度師範學院公費生報到通知書、教育部94年4月25日台中㈡字第0940054594號函及「研商甲○○、梁儷書等公費合格教師應否償還公費事宜協調會議」、臺中師院90年12月5日（90）中師院輔字第7079號等件影本為證。添㈡被告主張：
⒈就本件原告先位聲明部分，被告90年10月9日台（90）
師㈡字第90135859號函係針對國立臺中師院之請釋事項，說明相關法規之規定，屬行政機關內部所為職務上之表示，並非直接對外發生法律效果，亦非本於行政權對原告所作行政處分，未因此發生其他公法上之法律關係，是原告本不得對之提起訴願及撤銷訴訟，原告主張撤銷訴願決定書及上開函示部分，顯不合法。
⒉就備位聲明部分，有關原告應否賠償公費，應屬原告與
該學院間公法上契約關係之爭議，被告既非契約之當事人，則原告應對該契約之當事人即主張，而非對訴外第三人即被告主張確認之訴，被告於本件中非適格之當事人，故原告主張之備位聲明，顯無理由。
⒊本件被告與學校所簽自願書內容為「具自願書學生甲○
○就讀本校語文教育學系一年級，自85年9月起受領公費，願遵守校規及『師資培育自費、公費及助學金實施辦法』等之規定；並於畢業取得教師證書後，接受分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務。如有違背之處，受校規及有關規定之處分，並負償還公費之責任」，被告訴願會對於原告不服學校所為函文提起之訴願案中，訴願決定認定雙方當事人間，係屬公法上之契約關係，因而予以不受理之決定，且按法務部91年9月12日法律字第0910034944號函釋，參照司法院釋字第348號解釋，師資培育公費生與主管教育行政機關間之關係性質上應屬行政契約等語。
⒋提出訴願決定書、系爭函文、被告86年4月23日華總
㈠字第8600095580號令、88年8月20日台（88）參字第8810147號令、87年10月30日教育部（87）師㈡字第87122696號函、臺中縣90學年度公費生分發作業簽到表及確認簽到表、90年公費教師甲○○公費賠償事實經過時間表、法務部91年9月12日法律字第0910034944號函等件影本為證。
理 由
一、按公費生取得教師證後，由各級主管教育行政機關依各縣市及直轄市教師缺額，分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務。未依規定連續服務期滿者，應一次償還其未服務年數之公費，師資培育自費、公費及助學金實施辦法第12條、第13條第2項定有明文。又為辦理師資培育機構公費生依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」之規定償還公費事宜，特訂定本要點。本要點適用對象係指師資培育法公布後取得公費生資格，具有左列情形之一者：㈤取得教師證書後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者，實施要點第一、二㈤定有明文。
二、本件原告係國立台中師範學院90年度應接受分發之公費生，原分發臺中縣服務，因家庭因素而參加屏東縣政府教師甄選錄取，90年6月20日該縣政府去函臺中縣政府，惠請臺中縣政府同意原告改分發。90年7月6日原告經屏東縣政府通知，依臺中縣政府同意改分發之復文，參加屏東縣一般地區國民小學教師介聘甄選委員會介聘前往溪北國小擔任教職，國立臺中師範學院就原告是否需要賠償公費一事，於90年9月11日函請被告解釋，被告於90年10月9日以台（90）師㈡字第90135859號函覆略以，該生放棄分發，而至屏東縣溪北國民小學報到，核與90年「公費合格教師分發原則」第8點之規定有違。又依據「師資培育機構公費生償還公費實施要點（下稱實施要點）」第二㈤點之規定，取得教師證後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者，需依「師資培育自費、公費及助學獎金實施辦法」之規定，應一次償還已受領之公費等語。原告不服，提起訴願，遭訴願機關為不受理決定等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。又本件原告提起行政訴訟，其先位聲明請求撤銷訴願決定及系爭函文；備位聲明請求確認被告依實施要點第二㈤點之規定，指示國立臺中師範學院向原告請求一次償還已受領公費之法律關係不成立。經本院審理結果，原告之先位聲明為不合法，備位聲明為無理由，茲依序說明如下。
三、先位聲明：撤銷訴願決定及系爭函文部分。㈠原告主張臺中師範師院以其所提申覆書轉向被告請示，故
原告亦應係該償還公費具體事件之直接當事人，自得請求撤銷上揭函覆之行政處分云云；惟其主張為被告所否認。
被告則稱系爭函文屬行政機關內部所為職務上之表示，並非直接對外發生法律效果，亦非本於行政權對原告所作行政處分，未因此發生其他公法上之法律關係，是原告本不得對之提起訴願及撤銷訴訟等語，資為爭議。
㈡按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。倘原告對於不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，應予駁回。
㈢經查，被告90年10月9日台（90）師㈡字第90135859號函
係針對臺中師院之請釋事項，說明相關法規之規定，並非本於行政權對原告所為之行政處分，況原告為公費生，與臺中師院之間依大法官釋字第348號解釋，係屬公法上契約關係，其應否依師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定，償還公費之爭議，係原告與臺中師範學院間之公法契約如何履行之問題，應由原告以台中師範學院為對象，循適當之法律途徑，請求救濟，與被告系爭函文無涉。故訴願機關為不受理之決定，並無不合。原告復對之提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
四、備位聲明：確認被告依實施要點第二㈤點之規定，指示國立臺中師範學院向原告請求一次償還已受領公費之法律關係不成立部分。
㈠原告主張本院若判決被告指示臺中師範學院請求原告一次
償還公費法律關係不成立，則該師院請求原告償還公費之依據則失其存在，故原告自得提起本件備位請求云云；惟其主張為被告所否認。被告則稱有關原告應否賠償公費，應屬原告與臺中師範學院間公法上契約關係之爭議，被告於本件中非適格之當事人等語，資為爭議。
㈡經查，被告系爭函文係針對臺中師院之請釋事項，說明相
關法規之規定，並非本於行政權對原告所為之行政處分，已如前述；該函文並無創設公法契約或公法上請求權，且被告以該函文為臺中師院釋示法規等意見，並不因此對原告產生公法上之權利義務關係，原告對於該函文內容，並無因公法上法律關係成立與否不明確而有即受確認判決之法律上之利益，係故原告請求確認系爭法律關係不成立，於法無據，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部顯無理由、一部不合法，依行政訴訟法第98條第3項前段、第107條第1項第10款、第3項，判決如
主文。中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 蕭純純