臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3060號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣長）訴訟代理人 陳嘉興
丁○○上列當事人間因使用執照用途變更事件，原告不服內政部中華民國93年8月17日台內訴字第0930005598號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告於民國（下同）93年4月8日向被告申請臺北縣中和市○○路○○號建築物（下稱系爭建物）使用執照用途變更登記，由資訊休閒服務業變更為電子遊戲場業，經被告以93年4月28日北府工建字第0930308297號函復原告：「．．．二．．．（一）依被告90年4月23日北府城開字第145266號公告略以：『本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上』規定辦理，先予敘明。（二）經查案內土地一千公尺範圍內有私立學校南山高中、中和國小、漳和國中．．．，故本件於『商業區』建物申請變更為『電子遊戲場業』使用，不符合前開公告規定之情形。．．
．」而否准原告之申請案，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、訴願決定、原處分均撤銷。
二、命被告作成應准許原告所有臺北縣中和市○○路○○號建物申請為B1類電子遊戲場業使用之處分。
三、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：被告前揭公告顯與電子遊戲場業管理條例（下稱本條例）第9條第1項之明文規定相衝突，乃係未經授權而增加法律之限制，應屬無效，分述如下：
一、前揭公告雖係以本條例第8條第1項第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款為其法律依據。惟本條例第8條第1項第1款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：1、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。2、．．．。」。因此，欲從事該等營業者，在向主管機關申請設立登記時，原應依照本條例規定，本屬當然，無待被告以公告另為補充。況本條例又未再就該條所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告如何援引本條例第8條第1項第1款規定作為前揭公告之法律依據？
二、其次，法律授權行政機關訂定法規命令時，並非毫無限制，若依法律授權得訂定法規命令之機關，復將此等命令訂定之權委任給其他行政機關，即學理所稱之「再委任」，不論是學說或實務，就此多已認為若授權法律並未明文規定「有權訂定法規命令之行政機關得再委任其他機關行之」，「再委任」原則上是應該予以禁止的（司法院釋字第
52 4號解釋參照）。本件被告雖引都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，作為前揭公告之法律依據。然該施行細則既係基於都市計畫法第39條之授權（按即「對於都市計劃各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率．．．等事項，省（市）政府得依據地方實業情況，於本施行法細則中作必要之規定。」），惟揆諸前開說明，都市計劃法既未授權臺灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府在「法無明文」之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自亦違反前述法規命令授權原則而無效，殊甚顯明。
三、再者，基於法的位階理論，法規命令本不得與上位之法律或憲法牴觸，且此所謂之法律，並不限於作為母法之授權法律，而應廣及於一般相關法律，此參酌憲法第172條、中央法規標準法第11條，以及行政程序法第158條等規定即明，然㈠被告系爭公告之內容：「．．．申請電子遊戲場業，應距
離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上．．．」核與本條例第9條第1項之規定「電子遊戲場之營業所，應距離國民中、小學、高中、院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式幾均相同，該公告事項第2點有關距離計算方式也是同於本條例第9條第2項之規定，得見該法規命令應係抄襲本條例第9條第1項而來，且其規範目的亦屬相同下，則就有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，中央立法機關所制定之本條例第9條第1項既已設有詳細明文規定，如何再容被告故為規避該法律明文，逕以迂迴方式主張其已經都市計劃法臺灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制呢？何況，此等有關「限制」人民權利本應以法律規定之事項，又豈能得如訴願決定，反謂該條例僅為最低基準法律規範，得可任由被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命令而對人民權利增加限制？顯見該公告也已違反行政法基本之「法律保留」原則及前揭法律規定，彰彰明甚。
㈡故前揭公告，除有牴觸前述本條例第9條規定之違法外，
並係不當連結都市計畫法臺灣省施行細則而另違反行政程序法第94條「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」意旨，實堪認定。
四、況查，該施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地使用，1、．．．9、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」，且衡諸經驗法則，電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而係有促進人潮商圈繁榮之功能，得證被告之公告業已違反授權法令之目的不言；被告該公告限制電子遊戲場之設立須距離國小等一千公尺以上之主旨，既亦自陳係在「以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，則其援引自始即與「社會安全及環境安寧」毫無關連之都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款規定作為規範依據，又如何謂稱妥適？
五、又被告雖復謂稱係基於社會公益之考量而發布前揭公告，然真若係基於社會公益之考量，為何其要嚴苛限制距離學校、醫院高達一千公尺以上，而非其他較短距離？所為考量製定之依據又是何在？何況，商業區內之建物及土地欲依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之規定予以限制使用者，必其有礙於商業之發展始可為之，法理甚明！今被告遽以前揭公告限制營業場所應距離學校或醫院『一千公尺以上』之不合理作法，①反而拘束並妨礙商業區域之應有正常發展，②也和都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款係為怕「商業發展有所阻礙」方予特設之立意旨趣，恰正背道而馳（蓋人盡皆知，都市地帶得可擇選劃為「商業區」使用之建物何其稀少，既位「商業區」，則其規劃當必業已經過地方政府之多方審慎評估與考量才得通過，如此之所在，自是交通便利、人文薈萃，商業氣息鼎盛，那會源因電子遊戲場之存在而限制其「商業發展」呢？何況，若按被告公告標準，則得能符合都市「商業區」之臺北縣中和市境內，又有何處存有半徑一千公尺以內完全沒有學校或醫院設立之理想地點建物得可洽找而提出申請），③同時核與都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款必須有礙公共安全及衛生，始得限制商業區內建築物及土地之使用情形，也概毫不相干下（尤其，依該規定，仍須先「經公告並報臺灣省政府備查」方得實施，甚明），則被告所為非基此授權目的及範圍而訂立之前揭公告，是否於法有據，洵應不難判定！
六、更遑論及，矧與本件相似之類型案例，除了臺中高等行政法院92年度訴字第871號判決業已明確作出：「．．．自難認被告此一公告所作『一千五百公尺』之限制，係達到維護學校及醫院週邊環境安寧，避免影響教育及醫療品質所必要。綜上所述，尚難認被告所作成上開府城商字第0920050850號公告，符合本條例及都市計畫法立法之目的；亦難認無『禁止過度』之情形，自有違反行政法上之比例原則」等語意旨得為參見外；鈞院92年度訴字第3951號判決及92年度訴字第3952號判決暨92年度訴字第4910號判決復也同均採同原告前揭見解而認「前揭公告與本條例第9條第1項之規定相衝突，係未經授權而增加法律之限制，應屬無效」矣！
七、除此之外，無論依文義抑或論理解釋，本條例第9條第1項「．．．50公尺以上」明文，本即含有距離「50公尺」便可之義，毋待深論不言，且此解釋也與最高法院判決「50公尺」為「最低標準」之認定，不相衝突。其相關實務見解等，亦莫不在在彰揭本條例第9條第1項「50公尺以上」文句之距離認定，應含本數（即50公尺亦可）計算，法理至明（立法原旨若非如此，條文又那會「直接」明文訂其標準，而非授權行政機關或各地政府補充另訂）！
乙、被告方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、被告前揭公告，具合法授權：㈠法源依據：前揭公告授權依據係本條例第8條第1款「電子
遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：1、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用．．．9、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」規定，其授權之法源均出於都市計劃法第6條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」，及第39條「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」規定，故法律授權明確且未逾越授權之範圍，至臻顯然。
㈡並無違反法律保留原則：前揭公告授權依據乃本條例第8
條第1款（法律）、都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款（授權命令）、都市計劃法第6條及第39條規定（法律），其授權之目的、範圍及內容均詳列於法條內，且具體明確，合乎司法院釋字第313號、第402號解釋所揭示之授權明確性原則，故並無原告行政起訴狀所稱違反「法律保留原則」。
二、前揭公告，被告有權製訂：㈠電子遊戲場申請設立之先決條件，應先符合都市計畫法及
都市土地使用分區管制之規定：本條例第8條第1款規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：1、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定」。第9條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」故電子遊戲場申請設立時，應先後符合第8條及第9條規定。本件係無法符合第8條都市計畫法授權之前揭公告內容，並無原告行政起訴狀所稱「被告故為規避第9條明文，迂迴主張已依都市計畫法授權．．．」、「設立登記時，原應依該條例規定，無待被告以公告另為補充．．．」之情事。
㈡都市計畫屬縣（市）政府之自治事項：本條例第8條第1款
明定，電子遊戲場申請設立時，營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，而「土地使用分區管制」係屬都市計畫範疇，又都市計畫係屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第19條可參照），故本轄電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然。
㈢並無違反法律再委任原則：行政命令之合法要件之一係「
發布命令之機關必須有權限」。是故，若有權限之上級機關不自行發布，而委由欠缺法律授權之下級機關發布時，此處即涉及再委任是否合法的問題（司法院釋字524號解釋參照）。查前揭公告係依地方制度法、都市計畫法暨施行細則、本條例等法律授權，且被告主張本申請案件均應符合上述法規命令，並無捨法規命令不用之情事。故並無原告行政起訴狀所稱違反「法律再委任原則」。
三、前揭公告之目的，與授權法令旨意相同：㈠前揭公告之目的與授權法令之立法旨意：前揭公告之目的
，依主旨欄「．．．以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」所述，與本條例第1條「．．．並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，特制定本條例。」、都市計畫法臺灣省施行細則第17 條「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，經公告限制之建築物及土地之使用」、都市計畫法第1條「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法」等授權法令旨意相同，並無違背。㈡本條例第9條規定之距離乃最低標準：該條例第9條規定「
電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，可參見立法院公報第89卷第9期第2冊院會記錄第10至11頁、15至16頁、19至22頁，可見該條規範並非絕對數值，係採最低標準。又本條例主管機關為各縣市政府，其立法理由即賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌公共安全、安寧或其他公共利益，得就其營業級別種類、登記家數及所在區位予以調整標準。故前揭公告並無牴觸本條例第9條之規定。
㈢並無違反禁止不當連結原則：依行政程序法第93條「行政
機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」，及第94條「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」，查前揭公告之處分目的並無違背本條例、都市計畫法臺灣省施行細則及都市計劃法立法旨意，且目的相同，具有正當合理之關聯，並無原告行政起訴狀所稱違反「禁止不當連結」原則。
四、查被告考量轄內自88年迄今查獲電子遊戲場業涉及賭博案高達58家，又因少年進入把玩限制級電子遊戲場經依少年福利法勒令歇業亦多達7家之普，是以電子遊戲場業於被告轄區衍生多種社會治安問題。且臺北縣市屬於同一生活圈，兩者管理規範宜求一致（臺北市亦規定電子遊戲場業之營業場所，應距離學校、醫院一千公尺以上），否則將造成被告所轄商業區內電子遊戲場林立，影響該區正常發展。被告爰於制定前揭公告，申請電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上（臺北高等法院91年度訴字第1656號判決參照）。
五、綜上所述，依法、理、情之考量，被告所屬工務局處理過程並無不當，其訴願屬無理由至為明確，呈請鈞院依法為駁回之決定，以維政令。
理 由
一、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：
一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」電子遊戲場業管理條例第8條第1款、第9條第1項分別定有明文。次按「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．．：省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第6條、第39條定有明文。又按「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用．．．：9、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款定有明文；再者「關於都市計畫及營建事項為縣（市）自治事項。」地方制度法第19條第7款定有明文。又被告90年4月23日以90北府城開字第145266號公告：「主旨：公告本縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上，以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧。」
二、本件原告於93年4月8日向被告申請臺北縣中和市○○路○○號建築物使用執照用途變更登記，由資訊休閒服務業變更為電子遊戲場業，經被告以93年4月28日北府工建字第0930308297號函復原告：「．．．二．．．（一）依被告90年4月23日北府城開字第145266號公告略以：『本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上』規定辦理，先予敘明。（二）經查案內土地一千公尺範圍內有私立學校南山高中、中和國小、漳和國中．．．，故本件於『商業區』建物申請變更為『電子遊戲場業』使用，不符合前開公告規定之情形。．．．」而否准原告之申請案，原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有系爭建物所有權狀、使用執照、建物使用項目更動報備書、被告93年4月28日北府工建字第0930308297號函、被告90年4月23日北府城開字第145266號公告、訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
三、原告主張：被告前揭公告顯與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之明文規定相衝突，乃係未經授權而增加法律之限制，應屬無效；原告向主管機關申請設立登記時，原應依照電子遊戲場業管理條例第8條第1款規定，本屬當然，無待被告以公告另為補充，況該條例又未再就所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告如何援引本條例第8條第1項第1款規定作為前揭公告之法律依據？況都市計劃法第39條既未授權臺灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府在「法無明文」之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自亦違反法規命令授權原則而無效；又被告之系爭公告，與電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定之規範目的完全相同，則就有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之距離限制，中央立法機關所制定之該條例第9條第1項既已設有詳細明文規定，如何再容被告故為規避該法律明文，逕以迂迴方式主張其已經都市計劃法臺灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制呢？再者，衡諸經驗法則，電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而有促進人潮商圈繁榮之功能，被告之系爭公告反而會拘束及妨礙商業之正常發展云云。
四、查被告系爭公告之授權依據係電子遊戲場業管理條例第8條第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款，而都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之授權依據則係都市計畫法第6條及第39條，法律授權明確且未逾越授權之範圍。次查「土地使用分區管制」係屬都市計畫範疇，又都市計畫係屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第19條參照），故被告轄內電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，乃屬當然。又被告系爭公告之目的，與授權法令之立法意旨相符，查被告前揭公告之主旨明載：「．．．以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」等語，與電子遊戲場業管理條例第1條規定：「．．．並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，特制定本條例。」、都市計畫法臺灣省施行細則第17條：「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，經公告限制之建築物及土地之使用」、都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法」等授權法令旨意相符，並無原告所指違反法律保留原則或授權明確性原則。
五、至於電子遊戲場業管理條例第9條第1項雖規定營業場所僅須距離學校醫院50公尺以上，惟該距離之限制係屬全國性最低基準之規範，且該距離限制本應屬於土地分區使用管制之範疇，故本條例第9條第1項之規定並非絕對，只是一基本規範之宣示，各地方政府仍得視當地實際情況作必要之調整或訂定較高之標準，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間（立法院公報第89卷第9期第2冊院會記錄第10至11頁、15至16頁、19至22頁參照）。本件被告考量其轄內自88年迄今查獲電子遊戲場業涉及賭博案高達58家，又因少年進入把玩限制級電子遊戲場經依少年福利法勒令歇業亦達有7家，是以電子遊戲場業於被告轄區已衍生社會治安問題，且臺北縣市屬同一生活圈範圍，兩者管理規範宜求一致，否則將易造成被告商業區內電子遊戲機林立，進而影響該區之正常發展，而台北市亦規定電子遊戲場營業場所必須距離學校醫院1000公尺以上，是以被告衡酌縣內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰於制定前揭公告，如欲在商業區申請設立電子遊戲場業，其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上，與電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定尚無牴觸，且有法律之授權依據，自有拘束人民之效力。是以本件被告93年4月28日北府工建字第0930308297號函否准原告之申請，核無不合，原告主張，核無足採。
六、原告所引台中高等行政法院92年度訴字第871號判決、及本院92年度訴字第3951號、92年度訴字第3952號、暨92年度訴字第4910號判決，均僅係個案，無拘束本案之效力，況該等判決經上訴後，業經最高行政法院予以廢棄，原告自不得比附援引，執為其主張之依據。
七、綜上所述，原告主張均無足採，原處分駁回原告使用執照用途變更登記之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，並請求命被告作成應准許原告所有臺北縣中和市○○路○○號建物申請為B1類電子遊戲場業使用之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 陳圓圓