臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3149號原 告 林有德
蔡委卿林將朝陳日春李忠枝甲○○即林有能之被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 癸○○
己○○被告參加人 經濟部水利署代 表 人 丙○○署長）住同訴訟代理人 庚○○輔助參加人 臺北縣政府代 表 人 丁○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
辛○○壬○○上列當事人間因確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：前臺灣省水利局（現改制為被告參加人經濟部水利署）為興建臺北地區防洪計畫─三重堤防、蘆洲堤防、二重疏洪道及其左右兩岸堤防工程，經臺灣省政府於民國70年3月25日以70府地四字第105908號函核准徵收臺北縣三重市○○○段竹圍子小段143地號等4,168筆土地，合計面積484.4813公頃及其土地改良物，並經輔助參加人臺北縣政府70年4月16日北府地四字第069210號公告徵收完成徵收程序。原告林有德、蔡委卿、林將朝、陳日春、李忠枝、林有能、林嬌等，以前臺灣省水利局為興建上開工程，徵收渠等如附表所示之土地（下稱系爭土地），係引用土地法第208條第4款規定徵收取得，查系爭土地當時位於44年發布實施三重都市計畫範圍內，土地使用分區一經規劃公告即告確定，各級政府於徵收系爭土地作為公共設施用地時，應就有無妨礙系爭土地之都市計畫予以詳加審查，如欲徵收，則應先踐行變更都市計畫程序，臺灣省政府未經變更即逕行徵收非公共設施用地之系爭土地，明顯違反都市計畫法第52條前段規定，依行政程序法第111條第7款之規定，臺灣省政府核准徵收系爭土地之處分顯有明顯瑕疵而無效，爰依行政程序法第113條第2項規定，向被告請求確認臺灣省政府上開核准函處分無效，案經被告土地徵收審議委員會第104次會議決議：「應無徵收無效」，並以93年8月17日台內地字第0930073505號函復原告等在案。原告等不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造及參加人聲明：㈠原告聲明：請求確認臺灣省政府70年3月25日（70）府地四
字第105908號令核准徵收原告所有土地之行政處分無效。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢被告參加人經濟部水利署聲明：駁回原告之訴。
㈣輔助參加人臺北縣政府聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈關於有無妨礙都市計畫證明書部分：
⑴系爭土地屬於都市計畫內，依法於徵收時，須附上無妨
礙都市計畫證明書，否則不得陳報徵收，且依臺灣省政府46年3月18日府民地丁字第13089號令，證明書必須由該管縣市長署名並蓋有該縣市政府印信。惟被告僅附上自始不具對外效力之機關內部文稿，充當無妨礙都市計畫證明書，從該書面並無法得知由何縣市政府出示無妨礙都市計畫證明書。
⑵臺灣省政府46年3月18日府民地丁字第13089號令第1款
規定，應由縣市政府查勘該項土地是否位於都市計畫範圍以內，被告所出示內部文稿中，於「是否都市計畫區域內」一欄，填上「68年11月29日68府建水字第88160號函」，惟查該欄僅能填上「是」或「否」，不得填上公文文號。另該令第2款規定，若不附具有無妨礙都市計畫或出具之證明書不合格式者，概不予受理。既不予受理，當然無法陳報徵收。又被告所出示者乃純粹內部文稿，無縣市長署名及該管政府印信，可見該徵收行為具有重大明顯暇疵，應屬無效。
⑶被告出具之無妨礙都市計畫證明書，將原告位於都市計
畫區內之系爭土地，當作非都市計畫區徵收，因若當作都市計畫區時，於「編定分區使用類別」一欄內，即必須填上一級管制區。另依前臺灣省地政處徵收土案件審核簽辦單第5項規定，關於徵收土地有無妨礙都市計畫部分，若位於都市計畫區，除經該管縣市政府證明無妨礙都市計畫外，且須經前臺灣省政府建設廳簽核，惟被告並未提出已經簽核之證明文書。
⑷都市計畫法第52前段規定，若妨礙當地都市計畫，即不
得徵收私有土地，該條屬強制規定，對行政機關具有拘束力，故於徵收土地計畫書必須附具無妨礙都市計畫證明書，始可陳報徵收。改制前行政法院69判字第722號、79年決第1669號、79年判字第1717號、80年判字第890號、87年判字第1184號、87年判字第1749號及最高行政法院92判字第658號等裁判，均認為出具無妨礙都市計畫證明書後，始符都市計畫法第52條規定。輔助參加人臺北縣政府93年4月8日北府地用字第0000000000函亦認為徵收都市計畫內土地，必須附上無妨礙都市計畫證明書，始可陳報徵收。
⑸系爭土地在都市計畫區域內，被告於68年11月29日68府
建水字第89160號函，依水利法第82條公告系爭土地為堤防、河川等水利計畫用地，由被告68年2月20日台內營字第7603號函釋意旨可知，依水利法公告之堤防、抽水站及河川等計畫用地，未依法變更前，不得發給無妨礙都市計畫證明書。惟輔助參加人臺北縣政府對系爭土地未依法變更，即逕行核發證明書，故該證明書應屬無效。
⒉關於一級管制區與行水區之區別：
⑴臺灣省政府於57年奉行政院台（57）經字第3391號令，
淡水河左岸地區於塭子川疏洪道未開闢前，為保護該地區人民生命財產，應實施洪水平原管制，訂定洪水平原管制辦法。可知洪水平原管制乃因應塭子川疏洪道未開闢前所為之臨時性管制措施，若塭子川疏洪道取消或完成，則洪水平原管制辦法因解除條件成就，當然失其效力。被告68年11月29日68府建水字第88160號函，公告北區防洪計畫初期實施計畫，取消塭子川疏洪道而改採二重疏洪道。因實施管制之前提不存在，系爭土地被劃設「一級管制區」部分，即應解除管制而回復成住宅區、商業區或公共設施保留地等。
⑵57年所頒布之洪水平原管制辦法第1條規定，為減輕淡
水河洪水災害起見，特依水利法第65條及第82條規定訂定該辦法，惟查水利法可授權訂定管制辦法之條文，僅有第65條，並無第82條，故洪水平原管制辦法因未經授權，自始不生效力，依該辦法所劃定之管制區即失其依據。有關疏洪道或堤防預定用地之規定亦歸於無效。此外，一級管制區係依水利法第65條而劃定，該條規定主管機關為減輕洪水災害得以分區限制使用，並未授權可編定為行水區。
⑶設若洪水平原管制辦法第3條規定有效，亦不得恣意解
釋成一○○○區○○道行水區，因其已超出解釋範圍而進入立法層次。又同辦法第4條規定，一級管制區應嚴格限制建築，並不得變更地形或地目，當然亦不得建築堤防或疏洪道。被告於68年依水利法第82條公告系爭土地為水道○○區○○道行水區定義係依水利法施行細則第145條規定，係指水道治理計畫之行水區域，行水區內不能有任何阻礙水流建物，而一級管制區仍可繼續保有管制公告前任何高度建物，與水道行水區不同，且經濟部水利司82年4月7日水009357函，亦認為洪水平原一級管制區非水利法所稱之行水區，充其量只是使用受限制而已。
⑷被告未將一級管制區變更為都市計畫內「行水區」前，
不得興建堤防、疏洪道，否則將牴觸洪水平原管制辦法第4條不得變更地形之規定。雖一○○○區○○道治理計劃線或堤防預定線均依水利法第82條而劃定，惟兩者不同，主管機關必須依法變更為相當之使用分區始得徵收。
⑸水利機關依水利法第82條規定，公告水道治理計畫線或
堤防預定線時，若涉及都市計畫而無法與之配合時，即應辦理都市計畫變更，若未變更而逕行徵收，將違反都市計畫法第52條之規定。
⒊關於「行水區」、「河川」及「河道」爭議部分：
⑴被告參加人經濟部水利署認為依水利法第82條公告水道
治理計畫線或堤防預定線，若涉及都市計畫變更，當時並無固定名稱相應，有稱為「行水區」、「河川」，至92年12月26日始固定稱為「河川」，惟無論是○○○區○○○○道」、「河川」，始終未使用「一級管制區」之名稱，被告須將「一級管制區」更正編定為「水利用地」，且變更為都市計畫內之「行水區」，始得依法徵收。
⑵被告參加人經濟部水利署認為「行水區」已築有堤防者
，為兩堤間之土地，恐有將水利法施行細則第142條規定之「行水區」定義，強行套用於都市計畫之「行水區」。另外，系爭土地於80年三重市通盤都市計畫檢討被變更為「行水區」，公告現值每平方公尺為4,100元，故原徵收處分縱被確認無效，對政府財政負擔亦不大。
⒋關於土地重劃部分：
另外，系爭土地於47年由輔助參加人臺北縣政府提報臺北縣三重鎮土地重劃施行規程，經臺北縣議會通過，基於尊重既有之行政處分及人民信賴利益之保護，系爭土地應受此重劃之行政處分拘束，在後之土地徵收處分應屬無效，因同一土地不能同時存在重劃和徵收之處分。系爭土地雖被劃設為一級管制區，但仍可辦理土地重劃，土地重劃係依據臺北縣議會通過之臺北縣三重市土地重劃規程辦理，故廢止亦應由臺北縣議會通過廢止該土地重劃施行規程，方能發生廢止效力，惟該規程迄今並未廢止，故土地重劃之一般處分仍然存在，故被告未待土地重劃廢止或修訂，即逕行徵收系爭土地之原處分，應屬無效。
⒌關於都市計畫部分：
⑴依據被告65年2月9日台內營字第667734號函釋意旨，都
市計畫公共設施保留地申請撥用或徵收土地，不得妨礙指定目的之使用，非公共設施保留地則不得妨礙其土地使用分區管制規定。系爭土地既屬都市計畫內一般使用分區之「洪水平原一級管制區」，則應依洪水平原管制辦法規定來規範使用方式，該辦法第4條規定不得變更地形及地目，而被告欲在系爭土地上興建堤防、疏洪道，當然亦違反該條規定。
⑵依據被告73年12月7日（73）台內地字第274215號函釋
，將非都市土地原被編定為「特定目的事業用地」或「丁種建築用地」，復因土地經劃定公告為洪水平原一級管制區及河川安全管制線範圍內，故縣市政府若認該區域有水利事業計畫用地之需，應將該洪水平原管制區更正編定「水利用地」後始得依法徵收，不得僅依水利法規定而將非都市土地隨意徵收，仍須編定為相同目的事業用地，方能依法徵收。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭土地經輔助參加人臺北縣政府64年12月31日北府建五
字第278590號函公告之三重擴大都市計畫變更為「洪水平原一級管制區」（一般使用分區），經經濟部68年9月10日經68水29320號函核定限制土地使用，並經臺灣省政府68年11月29日68府建水字第88160號函公告該洪水平原及水道治理工程計畫（依據水利法規定）並限制使用，公告事項載明「限制土地使用範圍，包括蘆洲、三重、新莊、二重疏洪道左右岸等堤防預定地，計畫水道及二重疏洪道土地」，又依原核准徵收土地計畫書案附之無妨礙都市計畫證明書「徵收原因」及「編定分區使用類別」欄位分別填載「防洪工程」及「左」「右」「疏」所示，系爭土地屬依法得徵收之土地，依法尚無不合。
⒉原告稱依都市計畫法第52條前段規定及被告89月1月27日
台內營字第8982249號等函釋意旨，系爭土地並未被變更為行水區，卻逕依水利法第82條規定辦理徵收，顯已違法乙節：
⑴按「一、為減輕淡水河洪水災害起見，特依水利法第65
條及82條規定訂定本辦法。二、洪水平原管制之目的，在於藉天然洩洪道排除泛區內之積水，劃定發展限制範圍，以減輕災害。其管制程度分為一級管制區及二級管制區兩等，．．．。三、一級管制區包括堤防預定用地、溫子川疏洪道預定用地，及天然洩洪道。二級管制區為經常淹水地區及低窪地區。．．．」，為臺灣省政府57年5月29日公告實施之淡水河洪水平原管制辦法所明定。其旨在為淡水河左岸地區，塭子圳疏洪道未開闢前，保障該地區人民生命財產安全，減輕淡水河洪水災害起見，特依水利法第65條規定訂定淡水河洪水平原管制辦法，就水道洪水氾濫所及之土地，規範其劃定範圍、分區及限制使用等事宜；另依行為時水利法第82條規定，洪氾區範圍內之土地，若位於水道治理計畫線或堤防預定線內得徵收之。是以原告等據以認為該淡水河洪水平原管制辦法純粹係因應塭子圳疏洪道未開闢前之暫時性管制措施，顯係忽略水利法第82條同時存在之精神。
該系爭土地因坐落於水道治理計畫線或堤防預定線內，依水利法第82條規定自得依法徵收之，並於徵收時取具無妨礙都市計畫證明書在案，因此系爭土地依法徵收應無不合。
⑵查都市計畫法第52條規定，其中有無妨礙都市計畫係指
擬徵收或撥用之使用用途與該使用分區劃設原意相較有妨礙而言；另查被告所轄營建署89年1月27日台內營字第8982249號函係指各級政府依相關目的事業法規規定擬徵收都市計畫各使用區土地（或特定專用區土地）之目的顯與其劃定使用目的不同者，自應踐行都市計畫變更程序，始得謂無妨礙都市計畫，而本件係為防止水患，對水道治理計畫線、堤防預定線內土地公告徵收，其徵收目的與「洪水平原一級管制區」（土地使用分區）之劃設目的為利洪水之流暢、減輕淡水河水災害，並無相背之處，爰自無妨礙都市計畫。
⒊關於原告所稱系爭土地於47年由輔助參加人臺北縣政府提
報臺北縣三重鎮土地重劃施行規程，經臺北縣議會通過，是以系爭土地應受此重劃之行政處分拘束乙節。經輔助參加人臺北縣政府查復說明如下：「二重埔實施土地重劃範圍，於民國46年初擬訂『臺北縣三重市土地重劃實施綱要』，層奉核定施行，於民國48年5月間奉內政部核定此項綱要更改名稱為『臺北縣三重市土地重劃施行規程』，經徵得當地所有權人2/3以上之同意，呈請核定。於51年5月間層奉內政部核准修正，嗣即依照此項規定開始籌辦，並由二重埔都市建設委員會第15次會議決定，以實施地區，廣達400餘公頃，一時殊難全面發展，故將全區分為四期實施，56年僅先擇定中興橋引道附近75.0331公頃為第一期實施區，積極展開工作。惟於完成重劃計畫書呈報省府核定後，省府另案公告○○○區○設○○○路堤及鐵路改道計畫，使本案擱置3年。至省府正式明令廢除防洪路堤及鐵路改道計畫後，本府再奉令修正重劃案呈報省府，並於57年6月10日奉省府核定。但省府又于57年5月29日公告淡水河洪水平原管制區及管制辦法，而本重劃區適在管制範圍內，其中屬一級管制區者約42公頃，二級管制區為33公頃，其一級管制依其管制辦法規定，嚴格禁止建築及變更地形、地目，顯已無法達成重劃之目的。本府經多次審慎研究，並應地方人士要求，以該案不宜因而不決，故決定將二級管制區部分先予施作公共工程（總面積33.2695公頃），俾利該地區早日完成都市建設，計自民國46年初開始籌辦迄辦理公告期滿時止，共歷時13年。重劃區總面積共計（二級管制區）33.2695公頃，並未包括一級管制區內之土地，是系爭土地非屬本重劃區內之土地」，併予說明。
㈢被告參加人經濟部水利署主張之理由：
⒈查臺北地區防洪計畫─三重堤防、蘆洲堤防、二重疏洪道
及其左右兩岸堤防工程用地範圍，位於臺灣省政府57年5月29日公告實施淡水河洪水平原管制辦法所劃之「洪水平原一級管制區」，經輔助參加人臺北縣政府於64年12月31日北府建五字第278590號函公告三重擴大都市計畫為「洪水平原一級管制區」，嗣後經濟部又於68年9月10日經68水29320號函核定限制土地使用，又臺灣省政府68年11月29日68府建水字第88160號函公告該洪水平原及水道治理工程計畫並限制使用，公告事項載明「限制土地使用範圍，包括蘆洲、三重、新莊、二重疏洪道左右岸等堤防預定地，計畫水道及二重疏洪道土地」，合先敘明。
⒉依淡水河洪水平原管制辦法第1條規定，可知淡水河洪水
平原管制辦法之法源來自於水利法第65條及第82條。其中第65條即就水道洪水氾濫所及之土地，規範其劃定範圍、分區及限制使用等事宜；而第82條則進一步侷限於規範第65○○○區○○○○○道治理計畫線或堤防預定線內之土地。水利法第82條規定意指洪氾區範圍中之土地，位於水道治理計畫線或堤防預定線內，依法得徵收之。系爭土地係位於臺灣省政府68年11月29日68府建水字第88160號函公告臺北地區防洪初期實施計畫有關堤防用地及計畫水道用地（包括天然水道及疏洪道用地），自得依水利法第82條規定辦理徵收，依法並無不合。
⒊查依都市計畫法第32條第1項及都市計畫法臺灣省施行細
則第14條規定，水利事業用地於都市計畫內在79年以前係屬上開規定之其他使用區並未有統一之名稱，此自參加人臺北縣政府69年4月1日核發之無妨礙都市計畫證明書內記載顯見，並無違反都市計畫法之規定。為統一都市計畫地區之河川治理範圍內土地之名稱，臺灣省政府於79年4月12日79府建四字第34250號函，請各縣市政府統一以「河川區」名稱劃定之分區。又經濟部及被告於92年12月26日會銜函規範「河川區」之劃定原則。
⒋另原告稱本件應以都市計畫「行水區」劃設，據而要求應
依水利法所稱「行水區」範圍辦理徵收一節。依水利法第78條所稱「行水區」，依該法施行細則第142條之定義係指：一、已築有堤防者為二堤之間土地；二、未築有堤防者為尋常洪水未達到地區之土地。其與都市計畫法所劃設之「行水區」之法令依據，劃設程序不同，原告顯有誤解。
⒌淡水河洪水平原管制辦法目前尚有效存在，原告等認為該
管制辦法純粹是因應溫子圳疏洪道未開闢前之暫時性管制措施，顯係忽略水利法第82條同時存在之精神，系爭土地因坐落於水道治理計畫線或堤防預定線內，依水利法第82條規定得依法徵收之，故非屬臨時性管制措施。
㈣輔助參加人臺北縣政府主張之理由：
⒈查系爭土地於64年前屬都市計畫劃設之都市發展用地，復
於64年12月31日北府建五字第278590號函公告之三重擴大都市計畫中，依57年5月29日臺灣省政府公告之淡水河洪水平原一級管制區之範圍變更為「洪水平原一級管制區」。
⒉依都市計畫法第32條第1項規定，可知都市計畫於劃定各
項使用區時得視實際情況賦予使用區之名稱，故「洪水平原一級管制區」乙詞係考量其屬淡水河洪水平原一級管制區範圍而予以訂定該分區名稱。
⒊次查，鑑於都市計畫針對河川規劃所用名稱紛歧不一，迨
79年4月12日臺灣省政府79府四字第34250號函示略以：「．．．都市計畫地區之河川治理計畫範圍內土地，統一以『河川區』名稱劃定分區．．．」，復於92年12月26日經濟部、內政部會銜函示有關河川及區域排水流經都市計畫區之使用分區劃定原則略以：「一、地理形勢自然形成之河川及因而依水利法公告之行水區土地流經都市計畫區者，予以劃定為使用分區，名稱統一為『河川區』，．．．
二、『河川區』之使用依都市計畫規定容許使用項目予以管制，若都市計畫無規定者，則依該目的事業主管機關之規定辦理。三、於『河川區』內興闢水利事業設施，應先取得土地所有權或使用權，如擬取得私有土地所有權，應先與土地所有權人協議價購，協議不成時始得依水利法規定辦理徵收．．．」⒋此外，「行水區」一詞係首見於水利法第78條，且其施行
細則第142條載明行水區之定義，即行水區乃指：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地；二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。惟92年2月6日修正公布之水利法已修改前開所示第78條文，修正「行水區」乙詞為「河川區域」。
⒌綜上，系爭土地係由目的事業主管機關依水利法第65條及第82條規定於70年公告辦理徵收取得並無不當。
理 由
甲、程序部分：
一、輔助參加人臺北縣政府代表人原為林錫耀，94年12月20日變更為丁○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告林有能起訴後於94年6月27日死亡，經其全體繼承人林蔡碧珠、林秋菊、林秋滿、林志垚、林毓瓊、林志遠、甲○○等人具狀承受訴訟；又渠等另與原告林嬌為有共同利益之人，於94年9月12日共同選定原告甲○○為被選定人，均合於法律規定，自應准許。
乙、實體部分：
一、按行政處分具有行政程序法第111條第1至6款以外之「其他具有重大明顯之瑕疵」之情形，無效，此為該法第111條第7款所明定。即以該第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，補充前6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知之重大瑕疵者為言，例如教育局發給建造執照、法院發給營業登記證等等，任何人一望即知其無效，方可謂為「重大明顯之瑕疵」，首予敘明。
二、查本件原告主張系爭土地經臺灣省政府70年3月25日（70）府地四字第105908號令核准徵收，惟系爭土地乃位於44年發布實施三重都市計畫範圍內，土地使用分區一經規劃公告即告確定，各級政府於徵收系爭土地作為公共設施用地時，應就有無妨礙系爭土地之都市計畫予以詳加審查，如欲徵收，則應先踐行變更都市計畫程序，臺灣省政府未經變更即逕行徵收非公共設施用地之系爭土地，明顯違反都市計畫法第52條前段規定，依行政程序法第111條第7款之規定，該徵收處分應屬無效云云。惟查該徵收處分所附麗之臺灣省政府70年3月25日（70）府地四字第105908號函，內容記載：「主旨：本府建設廳為水利計興建三重堤防、蘆洲堤防、二重疏洪道及其左右兩岸堤防，申請徵收座落貴轄三重市○○○段竹圍子小段143號等土地4,168筆共計面積484,4813公頃，並附帶徵收其地上物一案，經核符合規定，准予照案徵收。說明：一、本案依據本府地政處案陳水利局70年5月12日水政字第1057號函辦理。二、本案核准徵收之工地除另函報請內政部核轉行政院備查外，請即依照土地法第227條規定辦理公告徵收等手續，並應於徵收土地地價補償完畢後，將本案辦理經過情形檢具徵收土地備案報告表報本府核備。並應注意同法第219條之規定，切實督促用地機關依核准計劃及所定期限使用。三、檢附徵收土地計畫書件1份」，此有該公函附於原處分卷可憑，經核並無行政程序法第111條第7款所規定之一望即知其有重大明顯之瑕疵，自難認有何行政處分無效之事由。至原告主張辦理徵收處分之行政作業中，有無妨礙都市計畫證明書書面瑕疵及其效力爭議；及洪水平原管制辦法有無水利法之授權，而得將系爭土地公告為一級管制區；一級管制區可否解釋為行水區；又系爭土地是否仍應依47年由輔助參加人臺北縣政府提報議會通過之臺北縣三重鎮土地重劃施行規程執行市地重劃等等爭執，核均屬系爭徵收處分有無違法性之問題，乃可否以撤銷之訴獲得救濟之問題，並非本件確認之訴所得審究，附此敘明。
三、綜上，本件並無原告所主張之行政程序法第111條第7款之無效事由，原告請求判如其聲明，即無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 24 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 24 日
書記官 林 苑 珍