臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03192號原 告 彭合興祭祀公業代 表 人 甲○○被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 羅秉成律師上列當事人間因確認徵收處分失效等事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣坐落新竹市○○段○○○○號土地為原告彭合興祭祀公業所有（下稱系爭土地）。新竹縣政府為擴建新竹市南寮國小（下稱南寮國小）校舍及拓寬學校通路，需用包括系爭土地在內之數筆土地，報請臺灣省政府徵收，由臺灣省政府以民國（下同）45年8月3日（45）民地丁字第3945號令准予徵收。
被告新竹市政府以前新竹市公所（即被告新竹市政府升格前之前身）於45年10月15日（45）民地字第14464號函通知原告領取在案，惟原告未具領補償費，被告即將之提存於新竹地方法院等情。原告認系爭土地之補償費於81年間始辦理提存，違反行為時土地法第233條之規定，多次向被告請求確認系爭土地之徵收處分失其效力，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、確認被告就系爭土地之徵收處分失其效力。
㈡、被告應將系爭土地返還原告
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告坐落重測前新竹市○○段○○○○○○號，重測後地號為新竹市○○段○○○○號（地目：建，面積：1256.70平方公尺）之土地，被告函稱45年間辦理南寮國小用地暨道路用地時已予徵收在案，惟查45年10月份發放清冊之徵收地號為康榔段341-1地號，被告於校地產權清查時發現南寮國小部分土地尚未辦理產權移轉登記，於是在80年1月30日召開南寮國小校地事宜專案委員會，會中決議：對於學校已徵收但未完成付款之校地，依徵收當期公告地價予以補償，其計算方式為以複利核算利息乘以物價指數發放補償費，於81年6月辦理發價，未具領之補償費於同年6月26日提存新竹地方法院，本案系爭之土地於45年徵收清冊造冊時為康榔段341-1，與81年6月辦理徵收發價造冊時之地號不同，故被告45年5月28日（45）府價字第17631號函、81年6月1日竹市南國總字第746號函、81年6月26日81年度存字第2173號提存書、82年11月11日82府教國字第91264號函及新竹市地政事務所86年5月2日普字第19558號所有權移轉登記申請書等，將原告所有之系爭土地，於延宕40餘年補償地價後，逕為土地徵收登記，合先敘明。
㈡、被告於86年1月3日送新竹市地政事務所「土地登記申請書」中原因發生日期「中華民國45年5月28日」，申請登記事由「徵收」係依據那一件公文、公告申請？如果係依據新竹縣政府45年5月28日（45）府地價字第17631號辦理登記即表示依據錯誤，該公文只是需用土地機關準用「土地徵收條例」第13條送由核准徵收機關核准之公文並非徵收之公文，應不予認定。另同法第20條第3項「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」經查，原告於93年間多次向被告就45年間被告辦理徵收原告前開土地為南寮國小校地一案，其徵收補償費逾期發放補償，顯然相當違反徵收補償之對價性與即時性之差別待遇禁止原則，故請被告就該案與釋字第400、425、516號解釋文，為確認失其效力之函覆，惟被告諉以：「本案與司法院大法官會議第400、425、516號解釋文義涵乃不同層次之問題，所請歉難同意」之詞，不具理由下，未確認其違法不當之徵收處分失其效力。
㈢、原告未接獲被告通知系爭土地將被徵收事宜以及售領土地徵收補償費，亦未領取被告所謂依行為時土地法第237條規定向臺灣新竹地方法院提存所辦理土地徵收補償費之提存金，完成被告所謂徵收法定程序。經查，被告漏未提存原告之徵收補償費（當時祭祀公業彭合興之管理人為彭金山、彭添錠）直到79年6月間財團法人臺灣省新竹市彭氏祖祠管理委員會向新竹市稅捐稽徵處申請減免新竹市○○段342-1、342-2
8、342-30地號，房屋稅及地價稅，至此南寮國小及被告才知道侵占原告新竹市○○段○○○○○○號及342-28地號土地之事；屢經協調未果，一直到81年6月26日南寮國小才向臺灣新竹地方法院以學校之名義，而非被告出於徵收之意思表示，提存所謂新竹市○○段○○○○號（舊地號：新竹市○○段○○○○○○號）土地徵收補償費，逾期未領金額新臺幣（下同）191,119元整，惟上開核算之金額依據何在，至今仍未見被告或南寮國小說明之。
㈣、查被告於45年徵收原告之土地，徵收補償費卻於36年後即81年之提存土地徵收補償費程序，卻仍實非被告所為，提存當事人即發放補償費機關與徵收主體不同，是否適用改制前行政法院68年度判字第480號判決尚有疑義。被告提示被證二、三之臺灣新竹地方法院提存所提存書影本是否為同一件徵收案？其金額計算基礎為何，有無差異？仍應請被告解釋，其內部簽呈可否作為對外效力之行政處分，以及無原告具領補償費之憑證，是否將管理人自身「地上物補償費」簽收領款行為，作為被告其並未為任何「土地徵收補償費」移花接木之混淆視聽手段，以掩飾被告籍南寮國小非法侵占原告系爭土地數十年之違法行為。被告謂原告對於系爭土地於45年間即為南寮國小作為校地使用之事，知悉甚詳，且於55年間函請被告減免系爭土地之地價稅云云。經查，被告所提證物係彭金山個人名義申請，並無原告之職銜。再者，申請書內新竹市○○段○○○○○○號等15筆、十塊寮6-2地號等2筆土地與原告所有新竹市○○段○○○○○○號等一筆土地不符。按原告被南寮國小佔用之土地為新竹市○○段○○○○○○號，故彭金山所申請減免新竹市○○段○○○○○○號土地地價稅之事與原告本案系爭土地無關。
㈤、依據原告提出附卷之事證，系爭土地繳納地價稅金數十年，82年經原告察覺系爭土地遭被告及南寮國小侵占而提出異議後，直到84年才接獲新竹市稅捐稽徵處通知退還78年至82年地價稅。此外，被告自知理虧，將原告坐落新竹市○○段○○○○號土地之自被違法侵占後，被告命令新竹市稅捐稽徵處違反稅捐稽徵法最多退還5年地價稅之規定，竟於85年6月26日通知原告，由新竹市稅捐稽徵處之名義退還原告系爭土地59年至82年溢繳地價稅，故被告於前開指陳原告由彭金山名義申請減免地價稅之情實屬無稽，因為於55年間系爭土地根本無地價稅等稅賦需申請減免之必要。由此更可證明：新竹市稅捐稽徵處45年間或85年間，均未接獲被告通知南寮國小校地徵收應辦理免稅手續。新竹市地政事務所經土地重測後，於80年5月9日土地所有權狀換發系爭之2筆土地所有權人仍為「祭祀公業彭合興」。亦即表示，新竹市地政事務所亦未接獲系爭土地已被徵收之事。
㈥、按行政訴訟法第6條第1項後段既明文規定，將「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」列為獨立之訴訟類型，本件原處分並未經執行完畢，自得依該項前段規定提起認行政處分無效訴訟。查被告並未按其向臺灣省政府45年10月15日以（45）民地字第14464號函稿之內部簽呈中「主辦擬稿欄位」所述：「一、查本案茲依據土地法第227條併同法施行法第55條規定茲9月8日起公告30天；二、徵收土地補償費依照土地法第233條規定於公告期滿後15日內發給，請按照期日內發給」，嗣後，被告亦未依45年間行為時土地法第237條規定向臺灣新竹地方法院提存所辦理土地徵收補償費之提存，完成徵收法定程序，卻跳躍法定程序下竟於85年5月29日，被告以上級機關之命令囑託新竹市地政事務所將系爭土地所有權人登記為「新竹市」。徵收土地應補償之地價及補償費之提存時間，法雖無明文，惟關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事時，不可將款額擱置，應依行政院台59內10907號令意旨，於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領，以符規定，並有內政部台內地字第581842號函釋可參。本件土地徵收補償費（不含建物補償費）因故未能於45年10月24日發放完竣，被告仍不自為發放補償費程序而由占用人南寮國小向臺灣新竹地方法院為提存發放補償費手續竟遲至81年6月26日始依土地法第237條之規定，將該筆地價補償費提存於臺灣新竹地方法院提存所待領。亦即自徵收公告期滿日起算，延遲提存手續之辦理長達36年又10個月，參前揭函釋，亦難謂為適法，而應解為本件徵收案業已失效。
㈦、行政機關將徵收補償費由第三人南寮國小辦理提存後，基於其公權力行使之具體考量，另又片面依職權囑託新竹市地政事務所為徵收系爭土地之登記，應為法所不許。顯然被告與南寮國小對徵收登記與徵收補償費提存所發生表意之效果，各自為政，不符合法定程序外，更實質上侵害人民財產權，於法自始、當然、絕對無效，本件徵收案即應為從此失其效力。「關於徵收土地補償費，遇有拒絕受領之情事，應於徵收公告期滿後16日起1個月內，辦理提存待領」，提存於臺灣新竹地方法院。所謂「此項規定，僅係上級機關之訓示規定，並非法定不變期間，故縱其提存有所遲延，亦不發生徵收矢效之間題」云云，均經釋字第516、525號解釋駁斥。雖依89年訴字第2419號判決意旨：土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，致徵收處分『失其效力』之意義，與行政處分之『無效』，尚屬有別。但本案被告既未依法對外為徵收行政處分之公示通知之作為，嗣後亦未見任何發放土地徵收補償費或提存款項之對價填補損害之行為，故本案自始即無徵收程序可言，依法即應為自始、當然、絕對無效行政處分之認定。
二、被告主張之理由：
㈠、本件被告於42年3月間為擴建南寮國小校舍及拓寬學校通路，即向相關地主、佃農洽商購買校地，因原告未同意將系爭土地出賣與被告，被告即擬具徵收計劃書陳報臺灣省政府辦理徵收，經奉臺灣省政府於45年8月3日以（45）府民地丁字第3945號核准徵收，並由被告於45年10月15日以（45）民地字第14464號函通知原告領取補償費在案，惟原告並未前來具領補償費，被告即將之提存於新竹地方法院。被告於71年升格為省轄市後，原南寮國小改隸被告，經清查校產發現系爭土地未辦理產權移轉登記，因此於80年1月30日召集原告協調解決方案，會中決議對於已徵收但未完成付款之校地，依徵收當期公告地價予以補償，其計算方式以複利計算利息乘以物價指數發放補償費，被告並於81年6月發放補償費191,119元，因原告仍未前來領取，被告即於81年6月26日提存補償費於新竹地方法院，嗣於86年1月3日將系爭土地為產權移轉登記。
㈡、本件應無發放補償費逾期情事，系爭徵收處分並未失效：被告於45年徵收系爭土地後，已依法定程序公告並通知原告前來領取系爭土地之補償費，本件係原告未前來領取補償費，不得認被告已違反土地法第233條有關發放補償費逾期之規定。至被告遲至81年間方將系爭土地補償費提存，依據改制前行政法院68年度判字第480號判決意旨僅屬行政上未遵上級命令之責任，仍不生徵收土地補償地價發給遲延之問題，則本件原告主張系爭土地之補償費逾期發放，則徵收處分應失其效力等語，尚有誤會。
㈢、退萬步言，倘認被告未在土地法第233所定期間內發放補償費等事實為真，原告仍不得依行政訴訟法第6條規定提起確認行政處分無效之訴：
１、行政機關發放補償費縱有違反土地法第233條規定，該徵收處分亦僅屬向後失其效力，與行政訴訟法第6條所指之行政處分無效，尚屬有間：
首按，原告所提之訴訟為行政訴訟法第6條之「確認行政處分無效」，合先敘明。次按，行政訴訟法第6條所指確認訴訟之樣態為三：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟、確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟（最高行政法院91年度判字第1947號裁判參照），就中所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第111條所明定。
另本院89年度訴字第2419號判決亦謂：「．．．因此土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，致徵收處分『失其效力』之意義，與行政處分之『無效』，尚屬有別。」經查，本件徵收處分並無行政程序法第111條所列7款之重大明顯瑕疵，當無自始、當然、確定不生效力之情形，僅因補償費發放遲延，致徵收處分嗣後失其效力，則原告依行政訴訟法第6條提起確認行政處分無效之訴，尚非適法。
２、本件原告不具行政訴訟法第6條第1項所規定「即受確認判決之利益」之法定要件：
經查，系爭土地已經被告於45年間徵收，該土地並交付南寮國小做為校地使用，原告對此事實知之甚詳，且原告為減免系爭土地之地價稅，尚於55年12月13日函請被告減免地價稅，該申請書敘明「新竹市康榔341-1等15筆及塊寮61-2等2筆土地於民國42年間因鈞所籌建南寮國校教室及操場面積
1.076甲征收．．．」等語，即知原告早於45年間即將系爭土地交予被告做為南寮國小教學用地，使用至今已近50年，故系爭徵收處分縱有無效原因，渠在公法上之地位未因系爭徵收處分是否向後失其效力而有受侵害之危險，原告於本訴訟應無即受確認判決之利益，亦有本院91年度訴字第60號裁判意旨可供參照。
㈣、末按，本件原告應有權利濫用之情形：原告對於系爭土地於45年間即為南寮國小做為校地使用之事知悉甚詳，且於55年間函請被告減免系爭土地之地價稅，是原告絕無法諉稱不知可領取系爭土地補償費之事，然原告卻任由領取補償費權利睡眠達30年之久，嗣至80年間方以被告未於法定期間發放補償費，主張系爭土地之徵收處分無效，並請求被告返還系爭土地，應有權利濫用之情形，甚明。
理 由
一、按原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。
二、另按：行政訴訟之確認之訴，祇須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，即為原告適格。確認公法上法律關係成立或不成立之之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，此與民事訴訟之確認訴訟，由原告對爭執其法律關係主張之人提起，當事人即屬適格者，尚有不同。次按：徵收土地其需用土地人為縣市政府或其所屬機關者，由省政府核准之，本件土地徵收時之土地法第223條第1項第1款定有明文。另「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。」同法第224條、第225條、第227條第1項亦分別定有明文。由前述規定可知，土地徵收係由核准徵收之行政院或省政府所為之行政處分，土地所有權人則為土地徵收處分之受處分人，土地徵收之行政處分因行政院或省政府之核准而發生，因此所生之公法上法律關係自係存於核准機關即行政院或省政府與土地所有權人之間。至需用土地人乃促請發動土地徵收處分，並於土地徵收處分確定後，取得土地權利之人；市縣地政機關則僅係土地徵收之執行機關，均非土地徵收處分之當事人。
三、經查，坐落新竹市○○段○○○○號土地為原告彭合興祭祀公業所有。新竹縣政府為擴建南寮國小校舍及拓寬學校通路，需用包括系爭土地在內之數筆土地，報請臺灣省政府徵收，由臺灣省政府以45年8月3日（45）民地丁字第3945號令准予徵收。被告新竹市政府以前新竹縣新竹市公所（新竹縣新竹市嗣改制為省轄市）於45年10月15日（45）民地字第14464號函通知原告領取在案，惟原告未具領補償費，被告即將之提存於新竹地方法院等情，依原告起訴之事實，由此可知本件土地徵收之公法法律關係原係存於臺灣省政府與原告間。嗣因臺灣省政府功能調整，由內政部承受此項權利義務，則本件公法上法律關係應改存於內政部與原告間。揆之前開說明，本件原告起訴請求確認被告就系爭土地之徵收處分失其效力（依現行行政訴訟法確認之訴二種法定型態，應係確認徵收關係不存在之訴訟），應以內政部為被告，其當事人適格始無欠缺，乃原告向被告提起本件行政訴訟，自屬當事人不適格，其訴為無理由。至於原告訴之聲明第二項係以訴之聲明第一項為前提，本件訴之聲明第一項既係顯無理由駁回，訴之聲明第2項之理由即失所附麗，亦為顯無理由，應併予駁回。
四、是本件原告之訴，依其所訴事實，在法律上顯無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
第七庭 審判長 法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
書記官 黃明和