臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03348號原 告 乙○○
丙○○丁○兼 共 同訴訟代理人 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 戊○總經理）住同訴訟代理人 己○○
庚○○上列當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國93年9月8日院臺訴字第0930087794號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告連帶負擔。
事 實
一、事實概要：原告之被繼承人陳金雄原以彰化縣鹿港鎮農會為投保單位，參加農民健康保險為被保險人。陳金雄以其因肺癌合併肝及骨轉移，經財團法人仁愛綜合醫院（下稱仁愛綜合醫院）於民國（下同）92年8月20日診斷成殘，於92年8月22日檢據申請殘廢給付。經被告以92年9月5日保受給字第09260459000號函復陳金雄，不予給付。原告甲○○不服，向農民健康保險監理委員會申請審議，經被告重新審查，以陳金雄已於92年8月25日死亡，被告92年9月5日保受給字第09260459000號函以陳金雄為收受者顯不適格，應予註銷；又據所送財團法人彰化基督教醫院（下稱彰化基督教醫院）出具之診斷書及仁愛綜合醫院出具之農民健康保險殘廢診斷書所載，陳金雄因肺癌於92年2月13日初診，至同年8月20日診斷成殘時治療時間未滿1年，且仍在加護病房治療中，於同年8月25日即死亡，與農民健康保險條例第36條規定及內政部91年1月22日台內社字第0910065166號函釋不符，乃以92年10月17日保受給字第09210111080號函（下稱原處分）核定所請殘廢給付不予給付。原告甲○○不服，向農民健康保險監理委員會申請審議，經該會以93年4月27日農監審字第10193號審定書駁回申請審議。原告4人仍不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成核付原告新臺幣（下同）408,000元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈農民健康保險條例第36條及第37條規定，係以身體障害之
程度重大、障害之永久性及勞動能力之喪失等作為殘廢給付之審定標準，至於該身體遺存之障害究為器質性障害或機能性障害，則非上開法律規定之要件，且農民健康保險條例亦未授權內政部以行政函示增加該條例所無之審定要件，作為被保險人是否得申請殘廢給付之限制。基上所述，被告資為憑據之內政部91年1月22日台內社字第 0910065166號函示顯然已逾越農民健康保險條例之規定，其合法性並非無疑。
⒉原告均為被保險人陳金雄之繼承人，陳金雄於78年8月25
日經彰化縣鹿港鎮農會加保農民健康保險，被保險人陳金雄因罹患肺癌，自92年2月起，分別於彰化基督教醫院、臺北榮民總醫院及仁愛綜合醫院就醫治療，其後因合併肝及骨移轉無法手術，乃於92年8月20日診斷認定殘廢而終止具有療效性之治療（即終止治療）。由仁愛綜合醫院殘廢診斷書記載：「肺癌合併肝及骨移轉，無法手術」可知，陳金雄當時確實已陷於永久殘廢而無回復可能之狀態，即其肺臟臟器因癌化喪失之機能，於現代醫學技術上已無積極性之治療，而係進行維持性之治療。易言之，92年8月20日後陳金雄所受之醫學治療，其目的在於維持肺臟臟器癌化後殘存之機能，並無法改善或逆轉臟器癌化之病情，亦無法期待治療之效果，其症狀係處於固定狀態，應認為已治療終止。而據仁愛綜合醫院診斷認為被保險人陳金雄臟器之障害情形已至「意識遲鈍，需呼吸器輔助，需他人操控輪椅代步，永久鼻胃管灌食，整日臥床，大小便及沐浴更衣完全無法自理，插氣管內管致喪失語言能力，無法從事任何工作」，應屬於治療終止後機能遺存極度障害之列，而完全符合農民健康保險殘廢給付標準表第44項障害項目明定之情形。
⒊原告知悉與被保險人同為罹患癌症之其他被保險人，如李
王招、黃玉順均因罹患癌症致臟器機能遺存極度障害，而向被告申請殘廢給付，被告均依法給付殘廢現金給付，基於憲法第7條之平等原則，本件被保險人罹患癌症所致之結果既與上開二位被保險人相類似，被告應依法給付殘廢給付。
⒋爭議審定以農民健康保險與勞工保險之適用對象及法令依
據不同，徒以行政院勞工委員會就勞工保險所為之解釋，不得適用於農民健康保險等為理由，率認最高行政法院91年度判字第1845號判決所示法律見解，於本案不得比附援引，忽略勞工保險及農民健康保險均為社會保險制度之本質，顯有未洽。
㈡被告主張之理由：
⒈據仁愛綜合醫院92年8月20日出具之殘廢診斷書載：「傷
病名稱為肺癌合併肝及骨轉移，92年8月4日初診，92年8月4日至同年8月20日住院診療，治療經過欄載其於92年2月因病至臺中榮總接受治療，於8月轉至本院繼續接受治療，目前仍在加護病房治療中，殘廢部位為肺、骨、肝，診斷殘廢日期為92年8月20日。」另據所附彰化基督教醫院92年8月8日及彰化秀傳紀念醫院（下稱秀傳醫院）92年8月9日出具之診斷證明書分別載：「診斷為肺癌，患者於92年2月13日、2月18日、2月20日、2月28日、3月4日於門診就醫」、「病名為小腸腫瘤併穿孔，於92年5月4日入院並手術切除部份小腸，並於術中將闌尾一同切除，92年5月17日出院」。據此，被保險人所患肺癌合併肝及骨轉移治療尚未滿1年以上，且仍在加護病房治療中，與上開規定不符。
⒉殘廢給付之立法意旨係保障被保險人因殘廢後減少或喪失
勞動能力，導致收入減少之長期生活困境，因強調對被保險人之持續長期照顧，與醫療給付著重於填補被保險人因傷病接受治療所增加之一時性醫療費用，二者無論在給付功能與期間原則均有所不同，故殘廢給付應以被保險人傷病經治療終止症狀固定診斷永久殘廢、或慢性傷病經治療1年以上尚未痊癒診斷永不復原，其勞動能力已呈現長期減少之趨勢為對象。又農民健康保險條例第36條所規定之「治療」，並無針對積極性或維持性之治療予以區分，即凡於醫療機構接受醫療照護者，均為該法所指之「治療」，而原告所稱「治療」應係具有療效性之治療，並進一步主張僅是延續生命之維持性治療非屬治療，顯係誤解法令。
⒊本件被保險人所患肺癌合併肝及骨轉移非屬農民健康保險
殘廢給付標準表明定之器質性障害項目，當以該器官導致之機能障害為審核依據，依上開規定，需經「治療1年以上」尚未痊癒，身體遺存障害，適合農民健康保險殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，始符合請領規定。然其因上症於92年2月初診，至同年8月20日診斷成殘時，治療時間未滿1年，且其亦未提供其他治療紀錄俾資證明其因上症已治療1年以上，難謂其勞動能力已呈現長期減少之趨勢，在法理上，當無給予「長期照顧為目的」之殘廢給付必要，是以，顯與農民健康保險條例第36條第2項規定不符，被告自無法核給。
⒋另依農民健康保險條例第36條第1項暨同條例施行細則第
62條規定所稱「治療終止」需具備3項要件，即「經治療後」，「症狀固定」，「再行治療仍不能期待其治療效果」而言，自不得單以「再行治療仍不能期待其治療效果」即視為治療終止，而置症狀未固定於不論，況查出具殘廢診斷書時，陳金雄仍治療中，且其旋即於出具殘廢診斷書5日後（92年8月25日）死亡，顯其症狀至死亡前尚未固定並持續變化中，難謂其治療已終止，且症狀已固定，而可逕以殘廢認定，故亦與農民健康保險條例第36條第1項規定不符，否則一旦患傷病即以「再行治療仍不能期待其治療效果」為由，申請殘廢給付，易形成「殘」、「病」不分，殘廢給付之規定將形成虛設，亦有違「殘廢給付」之立法意旨。至上開內政部91年1月22日台內社字第0910065166號函釋係主管機關基於法定職權，為執行農民健康保險條例第36條而為之細節性、技術性補充規定，與農民健康保險條例無違，一併陳明。
⒌至原告所提憲法第7條所定之平等權乙節，惟憲法係為保
障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置，原告所舉其他被保險人之殘廢給付案及最高行政法院91年度判字第1845號判決，按被保險人之身體障害程度不同，產生之病灶症狀、殘廢程度及治療情形亦有所不同，且殘廢給付之審核均依各被保險人之殘廢狀況予以個別審核，自不得互相援引比照，亦難執為本案之論據。又勞保及農保雖均屬社會保險，惟各種社會保險制度之適用對象及法令依據不同，且業務主管機關各異，農民健康保險條例係政府為辦理農保而制定之特別法，既屬農保事務之特別規定，關於殘廢給付其已有明確規定，自應依農保之相關法令規定辦理，未能遽以其他個案指摘原處分有何違反憲法第7條及農民健康保險條例第1條規定之情事。
理 由
一、原告主張：被保險人因罹患肺癌，輾轉於彰化基督教醫院、臺中榮民總醫院及仁愛綜合醫院就醫治療，至92年8月20日經診斷認定殘廢而終止具有療效性之治療，由仁愛綜合醫院殘廢診斷書記載可知，當時確實已陷於永久殘廢而無回復可能之狀態，其症狀係處於固定狀態，應認為已治療終止，92年8月20日後所受醫學治療係屬維持性之治療，且被保險人臟器之障害情形已屬治療終止後機能遺存極度障害之列，而完全符合農民健康保險殘廢給付標準表第44項障害項目規定，按農民健康保險條例第16條、第36條規定即應給付殘廢給付，據此，依行政訴訟法第5條第2項及農民健康保險條例第36條規定，求為判決如主文所示云云。
二、被告則以：被保險人因肺癌合併肝及骨轉移，於92年2月初診，至同年8月20日診斷成殘時，治療時間未滿1年，且其亦未提供其他治療紀錄俾資證明其因上症已治療1年以上，難謂其勞動能力已呈現長期減少之趨勢，當無給予長期照顧為目的之殘廢給付必要，是以，顯與農民健康保險條例第36條第2項規定不符，被告自無法核給，原處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按農民健康保險條例第36條規定：「（第1項）被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1次請領殘廢補助費。殘廢給付標準表如附表。（第2項）被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」農民健康保險條例施行細則第62條規定：「本條例第36條第1項所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」係主管機關內政部基於農民健康保險條例第50條之授權，為執行農民健康保險條例第36條，就「治療終止」所為定義性之規定，經核並未違反母法。準此，「治療終止」需具備3項要件，即「經治療後」、「症狀固定」、「再行治療仍不能期待其治療效果」而言，自不得單以「不能期待其治療效果」即視為治療終止。蓋殘廢給付之立法意旨係保障被保險人因殘廢後減少或喪失勞動能力，導致收入減少之長期生活困境，因強調對被保險人之持續長期照顧，與醫療給付著重於填補被保險人因傷病接受治療所增加之一時性醫療費用，二者無論在給付功能與期間原則均有所不同，故殘廢給付應以被保險人傷病經治療終止症狀固定診斷永久殘廢、或慢性傷病經治療1年以上尚未痊癒診斷永不復原，其勞動能力已呈現長期減少之趨勢為對象。故而如被保險人於遭受傷病後，尚未接受完整之治療，即於短期內死亡者，其間被保險人身體所呈現之不穩定、惡化中的障害，即使適合殘廢給付標準表規定之項目，尚非殘廢補助制度所擬照顧之範圍。否則被保險人一旦患傷病即以「再行治療仍不能期待其治療效果」為由，申請殘廢給付，易形成「殘」、「病」不分，亦有違「殘廢給付」之立法意旨。
四、內政部91年1月22日台內社字第0910065166號函釋謂：「…
二、依本條例第36條規定，被保險人因遭受傷害或罹患疾病，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，得1次請領殘廢補助費之要件：為該條第1項所指『經治療終止後，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者』，即該條附表各障害系列中所指器官喪失、缺損或殘缺之器質障害（含機能完全喪失）者；或為第2項所指『經治療1年以上尚未痊癒，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者』即附表各障害系列所指之畸形、醜形、運動或機能障害者。三、本條例第36條第1項及第2項對於1次請領殘廢補助費之要件已有明定，施行細則第62條：『本條例第36條第1項所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言』，亦僅係對本條例第36條第1項之『治療終止』作解釋，不得擴張適用於本條例第36條第2項。是以，屬於畸形、醜形、運動或機能障害者，應適用本條例第36條第2項規定，即需符合經治療1年以上尚未痊癒，並經診斷為永不能復原者之規定，始得1次請領殘廢補助費。…」上開函釋係主管機關基於法定權限，對於農民健康保險條例第36條之規定，依上述原則所為解釋性之說明，經核與上開規範意旨及目的尚無違背，行政機關辦理相關案件，自得據之適用。
五、原告之被繼承人陳金雄為農民健康保險之被保險人，陳金雄以其因肺癌合併肝及骨轉移，經仁愛綜合醫院於92年8月20日診斷成殘，於92年8月22日檢據申請殘廢給付，嗣陳金雄於92年8月25日死亡等情，為兩造所不爭，並有農保殘廢給付申請書、殘廢診斷書、死亡證明書、繼承系統表、戶籍謄本附原處分卷及附本院卷可稽，為可確認之事實。
六、本件之爭執，在於被保險人所罹疾病是否符合農民健康保險條例第36條第1項所稱之治療終止定義？及是否符合農民健康保險條例第36條第2項規定，經治療1年以上尚未痊癒之請領殘廢給付要件？經查：
㈠依被保險人所檢附仁愛綜合醫院92年8月20日掣給同日審定
成殘之農民保險殘廢診斷書記載：「傷病名稱為肺癌合併肝及骨轉移，92年8月4日初診，92年8月4日至同年8月20日住院診療，治療經過欄為其於92年2月因病至臺中榮總接受治療，於8月轉至本院繼續接受治療，目前仍在加護病房治療中，殘廢部位為肺、骨、肝。」及據所檢附彰化基督教醫院92年8月8日出具之診斷證明書記載：「診斷為肺癌，患者於92年2月13日、2月18日、2月20日、2月28日、3月4日於門診就醫，…2月20日確定為上皮細胞癌」，秀傳醫院92年8月9日出具之診斷證明書記載：「病名為小腸腫瘤併穿孔，於92年5月4日入院並手術切除部份小腸，並於術中將闌尾一同切除，92年5月17日出院。」可知被保險人於92年2月13日初診、92年2月20日經確定診斷為肺癌，持續接受治療中，至92年8月20日診斷成殘時，治療期間僅6個月，旋於92年8月25日因肺癌合併肝及骨轉移死亡。關於一般癌症常見之治療方式，除手術治療外，常輔以化學治療或放射治療，其中化學治療之基本療程大約2至3個月，而放射線治療之基本療程約需2個月，故癌症患者並非做完手術後，即可判斷其身體機能是否構成殘廢，而是必須癌症經治療療程（即手術、化學治療或放射治療或電療）結束，其病灶穩定（即症狀固定）並獲得有效控制或緩解（即再行治療仍不能期待其治療效果之狀態），且經醫師診斷身體具有永久殘廢或永不能復原之障害，始可認定為農民健康保險條例第36條規定之殘廢。本件顯見被保險人因上症於「92年8月20日」之時點，完整之療程尚未終止，並獲得有效控制或緩解，且仍在加護病房治療中，其病情持續惡化，旋於5日後死亡，自非屬已治療終止或症狀固定。而農民健康保險條例第36條第1項規定之「治療終止」定義，依農民健康保險條例施行細則第62條規定係指「經治療後」、「症狀固定」、「再行治療仍不能期待其治療效果」而言，自不得單以「不能期待其治療效果」即視為治療終止。是被保險人之病況於「92年8月20日」之時點，與農民健康保險條例第36條第1項規定及農民健康保險條例施行細則第62條規定尚有未合。
㈡再者，被保險人肺癌合併肝及骨轉移，於彰化基督教醫院2
月13日初診、92年2月20日確定診斷為肺癌，迄至仁愛綜合醫院92年8月20日診斷成殘時，治療期間僅6個月，且至被保險人於92年8月25日死亡之日止，其期間亦僅6個月5日，是被保險人治療未滿1年，難謂其勞動能力已呈現長期減少之趨勢，在法理上，當無給予以「長期照顧為目的」殘廢給付之必要，亦顯與農民健康保險條例第36條第2項規定，需治療1年以上始得請領殘廢給付之要件不符。
㈢關於原告主張：被保險人於92年8月20日審定成殘後之治療
屬維持性之治療云云。查農民健康保險條例第36條所規定之「治療」，雖無針對療效性或維持性之治療予以區分，惟主管機關內政部已就「治療終止」於農民健康保險條例施行細則第62條明定定義，且本件被保險人於「92年8月20日」之時點，非屬已治療終止或症狀固定，均業如前述。是原告以被保險人於92年8月20日審定成殘後之治療為「維持性治療」，誤解法令，自不足採取。
㈣綜上，本件被告以被保險人因肺癌於92年2月13日初診，至
同年8月20日診斷成殘時治療時間未滿1年，且仍在加護病房治療中，於同年8月25日即死亡，與農民健康保險條例第36條規定不符，以原處分核定否准所請殘廢給付，依法洵屬有據。
七、至原告所舉黃玉順、李王招之例，主張被告有違平等原則云云。按農民健康保險殘廢給付標準表分等級之目的，乃在於就不同之病情及程度，給付不同等級，以維實質之平等，故雖同為癌症患者，惟因個案病情及治療後恢復情形不同，所遺存障害之程度亦不同，給付等級自有差異，自不得比附援引，此由農民健康保險條例殘廢給付標準表為何立法之結構係以「身體障害之狀態」，即所遺障害之程度為評價且為殘廢等級區分之基準，而不以病名為規範之基準自明。原告所指黃玉順係申請神經障害之殘廢給付，並非罹患癌症，而李王招罹患肺癌，治療期間已超過1年，均與原告之情形並不相同，有渠等殘廢給付資料附本院卷可參，被告認定有所不同，無違平等原則。
八、綜上所述，原處分否准原告所請殘廢給付，認事用法，並無違誤，爭議審定及訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日
書記官 陳幸潔