臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3381號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○兼送達代收上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國93年8月31日93公審決字第279號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告曾任行政院國軍退除役官兵輔導委員會職技訓練中心主任，經行政院民國70年12月16日台70院人政肆字第34630號函核定自71年1月1日資遣生效，並依當時任職年資22年6個月核給46個基數之一次資遣費在案。原告於資遣生效當日再任內政部職業訓練局泰山職業訓練中心主任，迄至89年7月16日自國立中正紀念堂管理處屆齡退休，經被告以同年6月26日89退三字第1898197號函核定其退休案，並在舊制年資最高採計30年之上限內，再採計舊制年資8年；另依新、舊制年資合計最高採計35年之上限規定，再採計新制年資5年。由於上開合於採計之年資未達15年，被告依規定並未同意原告擇領月退休金，爰改核發舊制15個基數及新制7.5個基數之一次退休金。原告於90年10月間向被告申請重行核定其退休金種類為月退休金，被告函復正就相關問題審慎研議中，俟有具體結果，當再函復。迄至91年10月間，原告來函洽詢被告研議結果，被告再函復原告，不同意原告擇領月退休金。原告於93年1月間再次要求依照最高行政法院92年度判字第1578號判決更改退休金種類，被告以93年6月8日部退三字第0932334060號書函駁回，原告不服，提起復審，經遭復審決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
復審決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告再行重行退休之年資是否已達15年，而得擇領月退休金？㈠原告主張之理由：
⒈復審決定認93年6月8日部退三字第093234060號書函非行
政處分，然觀諸與原告退休事件相似之吳煇陞退休事件，經最高行政法院90年度判字第1372號判決得領月退休金，是以原告於90年10月11日函請被告重新核定原告之退休金種類為月退休，並經原告函催結果，被告函以「．．．5、又台端前於90年10月向本部提出陳情時，因同時另有退休人員向本部提起相同之申請，經本部及公務人員保障暨培訓委員會先後駁回其重行審定退休案之申請復審、再審後，當事人提起行政訴訟，經最高行政法院判決撤銷本部及公務人員保障暨培訓委員會之處分及決定。茲因最高行政法院上開判決結果，應係對相關法規有所誤解所致，本部爰於90年8月31日向最高行政法院提起再審之訴。又因台端之訴求與上開案例相同，本部原擬依據再審判決函復台端，爰於同年11月6日以90退三字第2077574號書函暫復台端略以，本部刻正審慎研議中，俟有具體結果，再行函復。由於最高行政法院迄未就上述案件作成判決，又依據現行法令規定，本部仍無法同意台端之申請，特此敘明」。原告於93年1月14日以吳煇陞退休事件業經最高行政法院以92年度判字第1578號判決駁回被告再審之訴，確定吳煇陞得領月退休金，故原告再函請被告重行核定原告之退休金案。被告始於93年6月8日以部退三字第093234060 號書函函復「．．．有關台端來函申請事項，依據現行法令規定無法辦理，本部前次函復內容，仍請參考」。依據最高行政法院76年度判字第902號判決指出「人民對於政府機關請求事項，經核駁後，如認有新事由非不得再行申請，而行政機關就新之申請所為准駁之表示，既已發生公法上之效果，即屬新之行政處分」，本件復審決定，誤以93年6月8日部退三字第093234060號書函係屬單純事實敘述，並未發生具體之法律效果，自非屬行政處分，乃從程序上予以駁回不予受理，而未從實體上審究原處分之內容是否適法，實有違法之處。
⒉公務人員得請領之退休金全部年數為35年，適用於連續服
務35年以上或數度服務公職而全部年資逾35年之情形。有問題者為，一公務人員數度服公職且其服務年資合計逾35年之情形，其退休金之計算以及相當規定之適用，應自服公職開始第一年起算至第35年，或應自服公職最後一年溯算至滿35年，依理應採自服公職最後一年溯算至滿35年，亦即算入35年內計算退休金之年資，應以後發生者為準。
蓋因計算退休金之總年數的限制而不得計入之年資，應以將先發生之年度去除計算之，方始符合該公務人員對於國家之最後的貢獻，以及退休時支領之薪資、物價水準，以及退休當時之法律規定的狀態。例如，勞工退休金每一基數之數值應以最後或退休前6個月平均之薪資為準。是否符合支領月退休金之資格，縱使不以全部年資認定之，亦應以最後一次任職公務人員之總年數計算之。其實，數度擔任公職者，依相關規定認為一公務人員，其總年資合計逾35年的情形，應受前開關於退休金基數之計算不得超過35年之限制時，又主張以其最後一次任職公務人員之總年數為基準，認定其是否有支領月退休金之資格，已屬矛盾。蓋就最高退休金基數既將前後期間合併計算，如何又得主張獨立就最後一次任職公務人員之期間認定其資格。由此觀之，本件自服公職開始第1年起算至第35年，認定原告退休金基數以及申請支領月退休金之資格更不合理。是故，合併計算其35年退休金基數數額時，至少應容許自服公職最後1年向前溯算35年，並以最後一次任職公務人員之期間，為其是否得請求支領月退休金之期間。何況公務人員退休法第16條之1規定，有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。
⒊按公務人員退休法第6條第1項第2款規定，任職15年以上
者，得擇領月退休金，同法第13條規定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」所謂其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算，係指已領退休金給與再任公務人員者，其重行退休之年資，應自再任之月另行計算，其退休前之任職年資不予計算而言。依上開法條規定，再任公務人員重行退休時，不得再合併以前已退休之年資重複支給退休給付。同時，再任公務人員重行退休時，亦無庸合併以前已退休之年資再受同法第6條及第16條之1第1項所定最高標準之限制。而同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。．．．」應指公務人員及再任公務人員在修法前後均有任職年資者，其年資應前後合併計算而言。至再任公務人員其以前已退休之年資，依同法第13條規定，於重行退休時自無再依同法第16條之1第1項合併計算之餘地。惟公務人員退休法施行細則第13條第2項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限．．
．」對再任公務人員重行退休時，仍合併其前已退休之年資計算，以限制其最高年資，核與公務人員退休法第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益。類此案件業經最高行政法院90年度判字第1372號判決，再經最高行政法院92年度判字第1578號再審判決確定。
⒋被告依據公務人員退休法施行細則第13條規定，將原告再
任年資18年6個月扣除先前資遣年資後，核定退休年資為13年6個月，以不符領受月退休金給與之要件，僅給與一次退休金，而否准擇領月退休金之權利。此對再任公務人員重行退休時，合併其已退休（職、伍）之年資計算，以限制其最高年資，顯與公務人員退休法第6條第1項第2款規定及同法第13條之意旨有違，已逾越法律授權範圍，損及再任公務人員重行退休時，任職年資15年以上即得擇領月退休金之法定權益。又有關最高行政法院92年度判字第1578號判決，被告認為係就個案所為，尚無法作為其他退休人員申請更改退休金種類之依據，亦否准原告援引重新核定支領月退休金事宜。依據行政訴訟法第4條及司法院釋字第368號解釋可知，被告之處置顯有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈被告對於原告更改退休金種類之申請，業於91年10月16日
以部退三字第0912188910號書函，依據現行法令規定予以否准。至於93年6月8日部退三字第0932334060號書函，係在重申91年作成處分所依據之法令規定均未變更，原處分並無撤銷或變更之理由，應予維持。又法院判決之拘束力，僅及於判決之當事人，有最高法院18年度上字第2651號判例可資參照，因此最高行政法院92年度判字第1578號判決對本案原告而言，並非發生足以改變原處分之新事由，自無法作為原告申請更改退休金種類之依據，上開部退三字第0932334060號函僅在陳述以上事實，並非作成新處分。茲因行政法院57年判字第320號判例已揭示，原告雖曾反復多次為同上之請求，被告官署亦每次答復，重申拒絕之意思，但其性質，係就同一事件，重申其維持原處分之意思，不能認為有新處分之存在。不容原告主張有所謂最後處分而對之提起訴願。是以，被告93年6月8日書函內容，僅在重申91年之處分並無變更之理由，自不能作為復審之標的。
⒉依據公務人員退休法第6條規定，一次退休金給與標準最
高35年給與53個基數，月退休金最高35年給與百分之七十。同法第16條之1第1項規定，公務人員在本法修正施行後均有任職年資者，應前後合併計算，但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年，本法修正施行後之任職年資，可連同累計最高採計35年。上開規定，將公務人員採計退休年資發給退休金之最高標準定為35年，其立法意旨在維持退休所得與現職待遇之合理平衡，以免退休金隨任職年資不斷增加，反而高於現職人員待遇，破壞現職人員之勞動與工作價值，造成行政效率降低與人力反淘汰結果。為貫徹以上意旨，有關退休年資採計上限之規定，自應為全體公務人員一體適用，而不因連續任職或年資中斷而有適用上之差別。否則，自就任公職且連續任職，其間未曾辦理退休、資遣之公務人員，於退休時依規定最高僅得採計35年之年資核給退休金；而曾經辦理退離並已領取退離給與者，其後再任公務人員重行退休，反而不須將前後二次年資合併計算受年資上限規範，亦即得採計超過35年之年資領取退離給與（以本案原告為例，其再任前、後年資如不受35年上限之限制而全部得以採計，共將採計41年之年資核給退離給與），顯然形成再任人員與連續任職人員之差別待遇，有違憲法揭示之平等原則。是以，公務人員退休法施行細則第13條爰有規範，再任或轉任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1所定35年最高標準為限，上開規定即係為落實憲法平等原則，並貫徹公務人員退休法退休年資採計上限規定之立法意旨所訂定，並無逾越法律授權之情形。至於公務人員退休法第13條另規定：「退休再任公務人員時無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」係在規範公務人員前次退休年資業經政府編列預算支付退休給與，因此在重行退休時，不得重複併計據以領取退休金，或重複併計據以取得辦理退休或擇領月退休金之條件。上開條文之規範事項，與同法第6條及第16條之1所規範之年資採計上限並不相同，更非指退休再任人員因年資曾經中斷，即可不受退休年資採計上限之限制。原告單獨引據公務人員退休法第13條規定，主張再任重行退休人員得毋須將前後年資合併計算受35年上限規範，進而引申同法施行細則第13條之規定逾越母法之論據，係對相關規定有所誤解。
⒊據公務人員退休法第13條、同法施行細則第12條第1項及
同細則第13條第1項規定，曾經辦理退休後再任人員，前次任職年資業經採計核給退休金，該段年資之公法上請求與給付關係已告確定，因此再任人員重行退休時，自不得再將前次任職年資重複計算給與，或再與第二次任職年資併算以取得辦理退休或領取月退休金之條件，否則將造成法律關係之紊亂。是以，再任重行退休人員，應自再任時起重行計算年資，其重行退休時，應在前後任職年資最高合計35年之範圍內採計年資核給退休金。如經採計核給退休金之年資未達15年，自不符擇（兼）領月退休金之條件。原告主張，數度任公職且年資合計逾35年者，不論是否曾辦理退休、資遣，均應自任職最後1年向前溯算35年，勢將造成部分年資前次業已採計核發退離給與，又於再任人員重行退休時重複採計之情形（例如，某員任職30年，於55歲辦理自願退休領取退休金，並於退休生效當日再任公務人員。則某員至屆滿65歲重行退休時，其退休年資應自再任時重行起算作為核算第二次退休金之依據，並在最高35年上限範圍內，僅得再採計5年，始符前述年資採計上限規範之意旨。若按照原告之見解，某員重行退休時，得自屆齡之日向前溯算採計35年，則其第一次退休時業經採計核給退休金之25年將重複計算，以致必須追溯撤銷第一次退休之處分，始得重新作成第二次退休之處分），勢將損及原處分之確定性與法律關係之安定性。另公務人員退休法第16條之1第1項後段規定：「有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第19條之1規定：「本法第16條之1第1項所稱有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之，指公務人員具有本法修正施行前、後任職年資合計逾35年者，由當事人就其前後年資予以取捨，…。」因此，上開規定係規範退撫新制施行前後年資合計逾35年人員，對於新、舊制年資之取捨方式，並非如原告所稱，得由再任重行退休人員選擇向前溯算採計年資。
⒋按法院之判決僅就其事件對當事人以及關係機關具有拘束
效力，行政訴訟法第216條以及前揭最高法院18年上字第2651號判例已有明文，被告就吳輝陞之個案，固受最高行政法院92年度判字第1578號判決之拘束，但就其他案件之認事用法，應不受上開判決之限制。且最高行政法院作成上開判決之後，本院另作成91年度訴字第1965號、92年度訴字第348號，以及92年度訴字第3992號等判決，均維持公務人員退休法施行細則第13條及學校教職員退休條例施行細則第19條有關再任重行退休人員前後年資應合併受最高採計限制之規定，並未逾越母法授權之見解，可資印證。且再任人員前後年資應合併計算受最高採計限制之規定，不因連續任職或再任人員而有差別適用，始符平等原則，原告要求依平等原則主張不受年資採計上限之限制，係對平等原則之真義有所誤解。
理 由
一、所稱行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而發生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院62年度裁字第41號固著有判例。惟「人民對於政府機關請求事項，經核駁後，如認有新事由非不得再行申請，而行政機關就新之申請所為准駁之表示，既已發生公法上之效果，即屬新之行政處分」，亦有最高行政法院76年度判字第902號判決可資參照。
二、本件原告於90年10月向銓敘部申請重行核定其退休金種類為月退休金，銓敘部考量當時於與原告提出相同申請之吳輝陞案，業經該部向最高行政法院提起再審之訴，而以同年11月6日90退三字第2077574號函復原告略以，該部刻正就相關問題審慎依法研議中，俟有具體結果，當再函復。嗣原告於91年10月函詢銓敘部研議結果，經該部以同年月16日部退三字第0912188910號書函復略以，依公務人員退休法之相關規定，復審人重行退休時，經採計辦理退休之年資未達15年，自無法擇領或兼領月退休金，並敘明另有退休人員向該部提出相同之申請，固經最高行政法院判決撤銷該部之處分及復審決定，上開判決結果應係對相關法規有所誤解所致，該部已提起再審之訴，該案件迄未判決，但據現行法令規定，該部無法同意復審人擇領月退休金在案，有銓敘部91年10月16日部退三字第0912188910號書函影本附卷可按。
三、而原告就本件之申請，係於93年1月14日以最高行政法院於92年度判字第1578號判決駁回銓敘部再審之訴，再向考試院院長請求轉飭銓敘部依照上述判決結果更改退休金種類為月退休金。因此，依原告請求之內容觀之，原告非僅以相同事實重覆申請，而係以最高行政法院於92年度判字第1578號判決駁回銓敘部對吳輝陞退休事件之再審之訴之新事由，再向考試院院長請求轉飭銓敘部依照上述判決結果更改退休金種類為月退休金。再依被告函覆內容觀之，被告對原告主張之新事由亦已加以審酌，並認最高行政法院92年度判字第1578號判決係就個案所為，尚無法作為其他退休人員申請更改退休金種類之依據。因此，被告該函復非僅以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為由而否准原告之請求，而係已就原告請求之新事由審查後仍維持原有之處分結果，應屬學說上所稱之「第二次裁決」，被告對原告以最高行政法院於92年度判字第1578號判決駁回銓敘部再審之訴之新事由之申請所為否准之表示，自係對於特定具體事件能發生公法上效果之新之單方行政行為，尚非重新敘明91年10月16日函之內容意旨並請原告參考該書函之內容，而屬單純事實敘述，復審決定認被告93年6月8日部退三字第0932334060號書函係非行政處分，理由固有未洽。
四、惟查，原告原任國立中正紀念堂管理處處長，其屆齡退休案經銓敘部89年6月26日89退三字第1898197號函核定自00年0月00日生效，並以原告於新制施行前計22年6個月之年資，前經行政院核定自71年1月1日起資遣並已核給46個基數之一次資遣費有案，爰依公務人員退休法第6條、第16條之1暨其施行細則第13條之規定，對其再任公務人員18年6個月之實際任職年資，於重行退休時僅得再採計12年6個月，並在舊制年資上限內，採計原告舊制年資8年核給15個基數之一次退休金以補足差額；另依新、舊制年資合計最高採計35年之上限規定，再採計新制年資5年核給7．5個基數之一次退休金，又以其合於採計之退休年資未達15年之標準，依法核給一次退休金在案，此有被告89年6月26日89退三字第1898197號函在卷可憑。因此，原告對被告前述核定一次退休金之處分如有不服，本應依當時公務人員退休法施行細則第24條之規定，於接到該函之次日起3個月內，提出證明文件或理由，由服務機關轉送被告重行審定，或依公務人員保障法相關規定，於收受該函之次日起30日內依法向被告提起復審（被告89年6月26日89退三字第1898197號函教示參照）。惟原告於收受該核定一次退休金之處分，並未聲明不服，被告所為核定原告一次退休金之處分業已確定。原告迄至90年10月始復向被告申請重行核定其退休金種類為月退休金，顯已逾越前揭所述聲明不服之法定期間，原告就該退休金之核定處分，已不得再行爭執。而原告復於93年1月14日以最高行政法院於92年度判字第1578號判決駁回銓敘部再審之訴，再向考試院院長請求轉飭銓敘部依照上述判決結果更改退休金種類為月退休金，亦已逾對被告89年6月26日89退三字第1898197號函核定一次退休金處分聲明不服之法定期間，故原告本件之請求自非合法，仍應駁回。從而本件被告否准原告之請求結論於法並無不合。復審決定不受理，理由雖有未洽。惟本件原告之請求既非合法，而應駁回，已如前述，原告亦陳稱願由本院逕為判決，不要求再次復審之程序利益，則自無另由復審決定機關重為駁回復審決定之必要。因此，復審決定仍應予維持。原告主張前詞，請求撤銷復審決定及原處分，為不合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 5 日
第一庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 5 月 6 日
書記官 王英傑